在“断裂”的科层体系中“牧猫”

何晓芳

摘要：二级学院治理具有鲜明的特殊性。学院是大学办学的基层单位，是典型的“底部沉重”组织。在有限的空间内，权力关系集聚且紧密交织。在治理的范围与主体上，学术治理与学术人员扮演重要角色。在组织文化上，由于科层体系的“断裂”，学院治理被形象地称为一场“牧猫”之旅。研究借用伯恩鲍姆提出的“制度-文化”分析框架，对美国大学二级学院治理场域中的关系进行了梳理，从组织结构与组织文化等不同角度，深刻解释了美国大学二级学院治理的特殊性，并挖掘了其学院治理制度设计背后的“分权-共治-交互”文化。

关键词：二级学院;治理;大学;制度文化

在推进大学治理体系和治理能力现代化建设的过程中，学院治理是难点与重点。伴随学院制改革的推进，大学治理权力重心下移已经成为大势所趋。学院作为学校教学、科研、学科建设的基本单元，底部沉重的特点将更加明显。在校权力下移和系行政权力上移的合并作用下，学院成为大学权力的新的集聚区，也成为治理现代化建设的关键场域。美国大学治理以“共治模式”最为典型，研究多偏重对学校层面治理制度的分析，对二级学院的关注有限。从制度文化的视角对于美国大学二级学院治理的研究，有助于对其治理体制与机制设计思路的深入理解，同时对我国当前二级学院治理亟待突破的难题大有裨益。

一、制度背后的文化：两种治理与两个视角

伯恩鲍姆在其著名的《共治的终结：回溯还是前瞻》一文中提出了大学治理的两个维度，即硬治（Hard governance）与软治（Soft governance）。“硬治理”所强调的是“组织内部带有约束力的治理结构、规制与系统，它们共同确定了组织的权力关系，规定了某些特定的组织程序，并且鼓励组织成员遵守既定的政策和规程”[1]。“硬治理”的合法性基础，源于高校内部的科层体制及其权力配置上的委托代理关系。组织机构的规模与科层化程度往往呈成比关系，庞大的研究型高校基于制度安排对于治理权力的逐级分层分类的配置是最为显性的治理之道。硬治理的合理性基础，源于经济学上的“理性人假设”。治理的参与者均为“利己主义”的理性经济人，基于成本与未来收益的评判是权力主体行事的根本逻辑，伯恩鲍姆的研究中将硬治理又称为“向前看”的（forward-looking）“理性治理”（rational governance）。

“软治理”指“组织中有助于发展和维护个人和群体规范的社会关系和互动系统”[2]，其理论基础在于组织文化的影响与支持。共治不能仅靠制度实现硬连接，最重要的是文化的软着陆。组织文化通过治理主体之间的互动，在治理群体中对各自诉求进行交流与对话，进而实现相互理解，并对治理的过程产生一种情感上的认同。软治理的本质根植于利益相关者的治理角色社会化与权力期待，而制度可以为他们的治理行为提供组织支持。软治理的实现取决于治理主体过去的治理角色、过程与使命的一致性，因此又被称为“向后看”的（backward-looking）交互治理（interactional governance）。

伯恩鲍姆在研究中反复提到，在治理研究领域亦或是以校长为首的改革家的观念中，围绕着治理结构与制度展开的硬治改革呼声最为强烈，对于治理文化的分析相对滞后。纵观我国学者对于大学治理的国际比较研究，同样呈现这一现象。制度建设、结构优化是大学治理体系现代化的前提与基础，但局限于治理的“硬性分析”常常使研究陷入到难以突破的瓶颈中。对制度或规制的研究只是治理的一个静态呈现层面，真实的治理是动态鲜活的，是在治理主体的互动中以某种不可见的方式动态流淌着的，是在治理文化的长期蕴染下体现出来的行为惯式。当前的大学治理研究迫切需要对于以文化为核心的治理能力现代化建设的分析。因此，从制度文化的视角分析大学组织内部的治理问题，可以做为大学治理研究的一种较为全面的分析范式。

二、场域中的关系：二级学院的治理环境

借用布迪厄的“场域思想”，可以将大学治理理解为一个交互发生作用的权力场域，而“关系”是场域理论的基本假设。我们将二级学院组织视为微观场域，并认为其所面对的校内外关系构成影响其治理制度设计与内在文化的重要环境。

（一）学院治理的校外场域：政府—学校—学院

治理的外部权力场域充斥了大学与政府关系的微妙变化。大学依赖于政府提供的办学资源，同时又希望独立于政府不必要的管控，当府学关系出现紧张状况时，该类问题几乎是最常见的。科尔曾说过，现代美国大学体制是英国本科学院、德国研究型大学与美国赠地学院的综合。美国大学体现着欧洲大学的“遗迹”，但更多的是在实用主义哲学观统领下的对传统经典大学的“变异”与创新。其中，政府与大学之间的关系就具有此种性质，体现为大学组织内部治理的外在环境。

政府对于高等教育的投资关系与治理模式之间并不循序于经济学产权理论所宣称的“出钱的说了算”法则，但大学受制于政府的“非法律的合法影响”（nonlegal legal influences）[3]却一直都是事实，而且作用与影响近年越发明显。美国的高等教育史比国家史更为悠久。创建于1636年的哈佛学院，虽然是私立学院，但在初创时期就以宗教特许机构的性质接受州政府的资助。在随后的18世纪公立高等教育兴起过程中，在治理传统上受苏格兰式的校董会制度的影响，建立了外部人治理模式，但也仍然直接从州政府接受补助。董事会治理制度与州政府的“金主”供养关系，自1819年著名的达特茅斯学院案开始发生微妙的变化。当时审理案件的大法官认为该私立大学属于独立法人而非公共机构，其唯一法定权力来自董事会，因此地方议会介入大学管理属于“立法部门违反财产权”。自此，私立大学与地方政府间的关系界限清晰化了。后续随着1862年毛雷尔法案的推行，赠地大学建设大规模兴起，其中绝大部分已经发展成为研究型大学。作为州立大学的赠地学院，其经济来源中绝大部分来自于地方财政预算。大学与地方政府的关系会直接影响大学的财政预算，而这对公立大学或公私合属性质的大学中的公立学院是重要的办学资源。因此，在21世纪初参加康奈尔大学“紫荆林事件”①的部分师生就曾对可能在争取纽约州与绮色佳市公共财政支持上受到的影响表示过担忧。同时，近几十年来科研组织形式的变化决定了大学与政府越走越近。尤其在二戰之后，现代意义上的“研究所”体制开始在美国研究型大学内部普及，研究所通过科研项目申请政府资金支持，而政府在拨划研究资金时会同时给予大学补助，从而形成了大学、研究所、政府三者之间的互利共生关系，这几乎是当前美国研究型大学科研的主要组织形式。[4]

（二）学院治理的校内场域：校院两级权力委托代理

治理取得实效的关键是制度设计。如果权力的运行是一场权力角逐和博弈的过程，制度本身就是跑马场上的“跑马道”。从殖民地时期以来，美国大学的传统就更倾向于外部人治理的校董会制度，而不是英格兰学院式的教授治校。居于科层体系顶端的校董会对学校事务有最终决定权，它承诺支持校长，但同时保有权力运行的独立性。董事会缺乏专业教育和管理人员，在保留对重要事项最终决策权的基础上，将执行权交给校长和大学评议会等拥有经验的专家。作为大学首席执行官，校长拥有全面负责学校教学、研究和其他管理事务的广泛权力。以校长为核心，包括教务长以及所有副校长组成的行政管理团队负责实施管理。校长执行董事会的决议，但在很大程度上拥有实现个性意图的权力。大学评议会（理事会）和教授会，是校级学术治理的核心，由所有教授、行政官团队、学院院长、研究人员等组成。评论会主要对学校层面上学术事务进行决策与咨询，设有评议会大会、常设委员会与其他各级委员会。

学院治理的文化自信同样也源于校院关系中的制度设计。美国大学在治理的内部权力场域中具有相当多的科层管理结构特点。董事会、校长、学院、系之间职责分明。董事会将其权力委托给自己选出的校长，校长又依次把学术事务的主要责任委托给教务长，后者再将责任层层委托给院长。因此，在美国大学内部治理结构中存在实质性的权力委托行为。科层管理体系中的每个节点在治理决策的关键问题上均保留了实质性的影响力。

在“共治模式”的影响下，美国大学在学校层面上的治理结构体现两方面特点：（1）校级层面上治理主体间的界限相对明晰，决策系统与执行团队相对独立，学术治理界限较为明晰，体现了各项权力运行的专门化，保障了学术治理的民主化。大学决策系统以董事会为核心，执行系统以校长为核心，学术治理以评议会、理事会或教授会为核心。各个治理主体相互独立又相互牵制，提升了治理的民主与活力。（2）纵向上的学校与学院关系相对明晰。在校院关系上，体现了治理重心下移，以院为主的特点。董事会章程一般会从教学、科研与社会服务等不同维度清晰界定了学院的职责与权限。学院拥有学校董事会章程尚未包括的一切学院管理权限，包括制定涉及学院内部事务管理的规范和规则的完整权力。因此，学院享有较为充分的立法权与决策权，这是以院长为首的治理主体行使权力的制度保障，也是保证学院治理常葆活力的坚实基础。

三、科层“断裂”与“牧猫”之旅：学院特殊场域中的治理文化

（一）学院场域的特殊性

学院治理场域非常特殊，与学校治理场域截然不同。体现为三个方面：一是权力的高度集聚。在学校权力下移和系行政权力上移的合并作用下，学院成为集教学、科研、人才培养、学科建设、专业建设、人事管理、财务管理、资产管理于一域的权力集聚区;第二，决策以学术决策为主。学院决策的主体是学术决策，或绝大部分与学术事务相关。相对于学校，学院中学术权力和行政权力的交融度比较高，学术治理与行政治理的界限不甚清晰。第三，权力空间较大，容易产生治理风险。由于存在实质上的校院权力委托代理关系，就存在院长（代理人）可能偏离学校（委托人）设置的目标，而学校又很难监督院长现象的发生，在制度经济学领域中将此类问题称为“信息的非对称性”，进而产生“道德风险（moral hazard）”，即在实施契约过程中，院长的行为具有不可证实性和不可观察性，很有可能采用机会主义，最大程度上追求自身利益而忽视学校目标。在大学治理的研究中，这类问题又被称之为“不确定吸收”（uncertainty absorption），即教务长决策所依据的信息完全来源于院长的整理，上层管理者必须信任中层管理者的判断，如果产生信息遗漏与故意掩盖，就可能产生“决策失当”。

（二）治理结构上的科层断裂

在院系层面上，类似于学校场域中的科层结构出现了“断裂”，这是因为越是到基层，学术治理的比重更大，主体们并不遵循于科层体系的行动逻辑，表现为具有终身教职身份的学术人员往往不受制于院长、系主任为代表的管理者。越是在研究型大学，学术群体与个体的权力影响力越大。教授们对于人员聘用、晋升、课程设置、学术规范等事务的决策是合法的，且实质影响力较大。行政与学术权力行使者的行为逻辑完全不同，没有哪一方真正掌管着大学。在某些学者的研究中，将美国大学的管理者工作，形象地描述为一场“牧猫”[5]之旅。在科恩（Cohen）与马奇（March）的研究中，将大学的此种状况描述为“有组织的无政府状态”。传统的组织结构图一般是由象征着部门的矩形与代表着权力途径的线条组合而成的，但伯恩鲍姆认为，大学组织并不是一个紧密结合的结构，“说它是一种‘溪流式的松散结构更适合。溪流是能够穿过组织的某种流动之物”……“基层组织中的问题、解决方法和参与者就像三条独立的溪流，这三者间互相作用而产生一些选择和决定。一个特殊的问题、一系列特殊的参与者，以及一种特殊的解决方法分别来自于不同的溪流，只有当它们在偶然间同时在一个特殊的地点（譬如，管理人员的办公室）汇合时，才能做出一个决定”。[6]因此，如何使“溪流”“交汇”，就是基层组织“牧猫”的关键。

（三）学者权力的特点与影响

学术权力的行使其实涉及到两个问题：一是如何促使多元且松散的学术个体借由某种制度安排形成“治理群体”，充分代表个体的利益诉求，促成“溪流交汇”。学术个体之间很容易产生分歧，不易达成共识，但个体对于治理群体的决策却往往倾向于遵从与接受。因此，个体融入溪流，溪流相互交汇，交汇产生决定，此为学术治理的常规路径;另一个问题，是学术事务应由学术群体集体治理，那么其他事务是否也要最大程度上听取学术群体的意见，即教授的治理诉求不仅限于学术范畴，而要参与治院。20世纪70年代，美国大学教授协会（AAUP）展开一项全国调查，对教师在多个决策领域中的参与情况进行描述。2001年，同类调查重新开展。事隔30年，研究结果显示，教师在6大类15项具体的治理领域中的参与程度均呈现上升状态[7]。但教师的决策影响力在参与治理的事项类别上有显著差异，表现在传统学术治理如教师任命、职位晋升、课程教学、学位标准等领域中，教师权力很大，教师拥有完全决策权，或能够实现与管理者和董事会共享权力。然而，在财政规划、机构组织与管理者遴选治理中，并不享有实际权力，管理者和董事会在做出重要决策前要咨询教师，但并不一定采纳其意见。因此，在学术治理之外，对学校或学院其他事项的决策时，以教授为首的教師群体期待拥有更多影响决策的权力。也正是如此，美国大学的教授们经常公开或隐晦地表达对此某种程度的不满。如2002年康奈尔大学的“紫荆林事件”中“五十人教工团”曾先后向校方提交了两套替代性建设方案，均被否决。校长最终跳过教工团与学生达成和解，此事件曾令教授们颇感尴尬。

对此，美国大学内部产生两类截然不同的观点。既有对“学术自治”大学理念的坚守，还有对于教育不能完全交给教授们决定的考虑;既旗帜鲜明的提出了“共治”（shared governance）的原则，同时还有关于“治理的有效性总是与低效和功能冗余相联”[8]的担忧。部分改革派认为，美国大学在治理的实际方案选择上与欧洲教育管理机构宏观治理与教师行会微观治理的方案存在很大差异，过于强调“共治”可能使大学陷入“结构的僵化趋势”[9]，但更多的学者认为，美国的大学仍然需要此种设计，这是一种刺激与保护的机制，也是促使大学这个古老又庞大的组织得以发展至今的制度保障。

（四）学院中的“分权-共治-交互”文化

美国大学二级学院治理体现着鲜明的“共治”模式，“共治”的前提是“分权”，“分权”的同时实现权力“交互”。“分权”与“共治”體现着学院治理的体制设计，“权力的交互”则是治理的机制安排。

共治文化的根源是为了解决治理风险。制度经济学为了解决治理风险问题，主张建立健全监督机制。最主要的监督不是来自于科层体系的上面，而是学院内部。为了保障监督的合法性与实效，必须解决分权的问题。学院章程一般对学院在基层办学中处于权力主体地位进行了明确，对所有校董事会章程中尚未囊括的学院治理的全部权限进行了保留，这是保证学院治理取得实效的关键。以此为治理合法性基础与合理性权力来源，学院形成了教师评议会、学院理事会、院长办公室、教授会、各级各类委员会等权力主体，一般以教师评议会或理事会为名义上的权力中心，以各级学术委员会系统为学术决策主体，以院长管理团队及其下属各类管理咨询委员会系统为行政决策主体，实现了行政管理系统与学术委员会系统的相互配合。同时，借由如执行委员会、终身职员委员会等特别委员会，将不同类型的权力主体及其权力关系糅合在一起。

从委员会的治理范围、数量和职能权限等多角度看，将美国大学的学院治理称作“委员会治理模式”是没有争议的，因为委员会已然发展为学院治理的实体。通过选举与任命两种方式，将代表不同利益的个体组合形成专项委员会，构成权力相互监督、制约、妥协与协商的重要场所。为了规范权力主体的行为，在分权的同时，开展系统而全面的制度建设（包括学院理事会、评议会、教授会、各级委员会章程）与严谨而规范的机制建设（议事程序、评选机制等）。如此这般，分工明确又行为规范的治理模式，实现了三个功能：第一，在权力高度集聚又空间广泛的学院场域中，实现了集体决策，强有力地保证学院治理的合理性和科学性;第二，最大范围地吸收更多相关利益主体加入学院治理过程，提高学院治理的参与度和民主性;第三，最大程度上促成了各权力主体间的相互对话、协商与监督，这是“共治”模式的核心思想，也是学院治理所追求的理想效果。

权力的交互是由治理的机制建设来实现的。学院内部各级治理组织内部结构完整，议事规则明确。如一般学院治理章程中均明确提出学院各级议事规则均遵循《罗伯特命令规则》[10]，对程序规则的严格遵守、保留集体决议记录、以书面形式向院长、校长、董事会提交文件等，均体现着高度的程序化和规范性。大部分学院在机制设计上做到了：（1）委员会保持相对独立地位，院长可担任委员会主席，但同时没有投票权;重要委员会的成员和主席不可相互兼任，以此来保证委员会治理的实效;（2）通过执行委员会、常设委员会等特殊委员会，实现学术治理系统与行政管理系统的相互对话;（3）组建由高级管理者与资深学者共同组成的终身职员委员会，并赋予其在学院重大事务决策中的权力，形成了学术群体与行政群体的权力对话与协商场域;（4）各级各类委员会采取错峰任期制，成员错峰流动，保证每年空出若干位置吸引更多成员加入。如此为治理引入更多“活水”，一是保证更大的治理参与度，体现共同治理的宗旨;二是避免个体长期控制，规避行政巨头与学术寡头的过度影响。

此种制度设计与机制建设，体现着一种“分权-共治-交互文化”。“共治”与“分权”并不意味着对不同类型权力的“剥离”，并不是权力分得越清越好。学院治理最大的特殊性在于权力之间无法实现“剥离”，行政与学术决策互相根植，权力糅杂，人员交叉，无法细分，这是对于制度设计智慧的一种考验，也是对于学院自身文化的深刻理解。

四、小结

学院治理的特殊性主要来自于组织与文化两个方面。第一，从组织的角度来讲，学院组织在大学治理结构中的位置与功能具有特殊性。学院是大学的基层单位，在有限的空间内承载着沉重的办学任务。从治理的范畴来看，学院治理的主体应该是学术治理，治理实务可粗略地划分为行政事务与学术事务，但由于学院权力关系的高度集聚特点，在实际的权力运行中其实很难做到权力的剥离和细分，学术治理与行政治理往往交杂在一起，且治理过程需要行政与学术权力的紧密配合与协调一致。治理的制度设计与机制安排必需要为不同类型权力之间的对话与沟通预留空间与平台。第二，学院自生文化在治理中占据主导。学院治理的参与主体以学术人员为主，多元、多样、独立、自主的学者个体价值并不遵从于上下级管理路径，科层体系在学院层面上出现“断裂”，因此学者治理犹如一场“牧猫”之旅。“牧猫”的关键是包容个性与因势利导。美国大学二级学院倾向于通过治理的体制与机制建设，尽可能多地吸纳多元价值融入体制内的治理进程，以协商共治作为治理的核心文化，将个体价值汇聚成一股股的意见“溪流”，以引导与协商的方式实现不同类型的“溪流”交汇，最终达成治理决定。

因此，对于学院场域特殊性的理解，以及对于学术治理复杂性的认识，是学院治理文化建设的根基。而对于学院治理文化的理解，应该是学院治理制度与机制建设的前提。我国当前提出大学治理体系与治理能力现代化建设的目标，对于治理制度设计与文化建设的关注度日益提升。部分高校推进的学部制改革与管理重心下移也已经成为一种大势所趋，但对二级学院自身的治理文化的理解仍是不足的。二级学院不应被视为一个管理层级，在治理体系与治理能力现代化的进程中，学院应是整合基层各类权力主体与价值的平台。学术治理与学院治理要实现广泛性基础上的合理性，达成融汇多方价值的共同决策。学院治理要在充分协商与共治的基础上，通过治理制度与机制建设，构筑大学基层的自治结构。

注释：

① 2002年，康奈尔大学提出新建学生宿舍楼的计划。具有悠久历史的位于中校区与西校区之间的紫荆林草坪计划被改建为停车场，引起康奈尔大学与绮色佳地方政府之间长达两年的法律诉讼，并引发学生多次组织号称“占领紫荆林”的群体性抗议事件，并最终导致康奈尔大学校长宣布辞职。

参考文献：

[1][2]Robert Birnbaum.The End of Shared Governance：Looking Ahead or Looking Back[C].New Directions for Higher Education[M].San Francisco：Jossey-Bass Inc.，2004，127.

[3][5][6][7][8][美]罗纳德·G·埃伦伯格主编.美国的大学治理[M].北京：北京大学出版社，2010：5，4，70，64，155.

[4]焦姣.专横的校长，无力的教授：今日美国大学的另一副面貌[EB/OL].[2018-09-25].https：//www.thepaper.cn/newsDetail_forward_1378733.

[9][美]伯恩鲍姆·R.大学运行模式[M].别敦荣，译.青岛：中国海洋大学出版社，2003：45.

[10]宋冬雪.美国研究型大学内设学院治理结构研究[D].大连理工大学，2017：29.

（责任编辑赖佳）