法学本科院校立法人才培养若干问题研究

李伟

[摘 要]立法人才是我国法律职业人才的重要组成部分，我国目前急需立法人才，法学本科院校应当承担起培养立法人才的重任。立法人才除了要具备司法型法律人才的政治素养、职业素养和要求，还需要有更高的政治素养、更为扎实的法学理论功底、更广博的知识、敏锐的洞察力、社会调查与分析能力和立法思维。法学本科院校应当从人才培养目标、课程体系设置、“双师型”教师队伍培养和实践教学建设等方面探索立法人才培养机制。

[关键词]立法人才；职业素养；培养机制

[中图分类号] C961 [文献标识码] A [文章编号] 2095-3437（2019）05-0015-03

随着时代的发展，社会主义法治建设越来越需要更多的立法型法律职业人才。2014年，党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中“完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系，加强宪法实施”部分明确要求要完善立法体制、深入推进科学立法、民主立法和加强重点领域立法，“加强法治工作队伍建设”部分中明确要求要“加强立法队伍、行政执法队伍、司法队伍建设”。2015年3月15日，十二届全国人大三次会议正式审议通过《关于修改〈中华人民共和国立法法〉的决定》，其中第七十二条赋予全部设区的市、自治州，广东的东莞市与中山市，以及甘肃嘉峪关市和海南三沙市地方立法权。目前我国有284个设区的市、30个自治州，加上东莞市、中山市、嘉峪关市和三沙市，一共有318个城市获得立法权，于是， 地方人大立法人才紧缺的问题就凸显出来了。正如全国人大代表陈伟在接受《法制日报》记者采访时所讲述的：“从目前来看，设区的市行使立法权存在的主要瓶颈是立法人才的短缺。”[1]经过改革开放近40年的发展，我国当代的社会需求与改革开放前已经显著不同。十九大报告指出：“中国特色社会主义进入新阶段，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。我国稳定解决了十几亿人的温饱问题，总体上实现小康，不久将全面建成小康社会，人民美好生活需要日益广泛，不仅对物质文化生活提出了更高要求，而且在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的要求日益增长。”[2]制定良好的法律，保障公平、正义的实现是人民群众过上美好生活的保障，贯彻落实十九大报告精神就需要更多的立法人才。广州大学法学院从2015年秋期开始招收“立法专业人才实验班”，探索立法人才培养机制，经过2年的探索，对立法人才培养有了全新的认识。

一、培养立法人才是我国本科法学院校的任务

截止到2016年12月底，经教育部批准注册的设有法学本科专业的高等院校已经超过750所，在校法学本科生人数达45万人[3]。但在高等院校是否应当承担立法人才培养问题上出现了一个具有争议性的问题：立法人才应当在本科层次培养，还是在硕士、博士层次培养？对于这一问题有学者提出，“立法人才应当接受研究生教育，取得法学或法律专业硕士学位，而不仅仅是法学本科取得学士学位”[4]。从实践来看，目前我国法学院校立法人才培养基本上都是在硕士和博士层次。到目前为止，在本科层次开展立法人才培养的只有广州大学法学院。笔者认为，立法人才属于法治人才的一部分，本科法学院校应当承担起培养立法人才的重任。

（一）传统法学教育主要培养法官、检察官和律师等典型的司法型法律职业人才

传统的法学教育基本上以培养包括法官、檢察官和律师的司法型法律职业人才为主。英美法系中的代表性国家英国、美国的法学教育都是以培养律师为职业目标。英国的4大律师学院主要是培养出庭高级律师。美国法学院人才培养的目标也是律师，学生毕业后基本上以律师作为法律职业的起点。美国的法官是从职业经验丰富的律师中挑选。大陆法系国家中，德国的法学教育也主要是以培养法官、检察官和律师等司法人才为目标。虽然德国法律教育经过改革，提出了培养“具有全方位工作能力的法律人”的目标，但是德国的法官教育在法学教育中有着特殊的意义，即只有取得法官资格，才可能被任命为法官、检察官、律师或者公证人等。

我国改革开放40年的法学教育也是以培养司法型法律职业人才为主。2002年开始实施的国家统一组织的司法考试制度，明确要求担任法官、检察官和律师必须通过司法考试。这对我国的法学教育有着巨大影响，此后的法学院校培养的法律职业人才几乎全部以培养法官、检察官和律师为目标。40年来，我国法学院校培养的法律人才大部分也是以律师、法官和检察官为职业。

（二）本科法学院校理应承担起立法人才培养的任务

针对各地人大立法人才奇缺的问题，目前人大系统内基本上是采取开设短期培训班的方式培养立法人才。2016年3月之前，全国人大常委会举办了3期立法法培训班，对各省（区、市）和178个设区的市、自治州的873名立法工作者进行了培训[1]。但是这些经过短期培训的立法人才存在基础理论差、知识不系统、缺乏立法思维等缺陷，这就严重限制了立法质量的提升。我国法学院校有系统的人才培养体系、强大的师资队伍和完备的教学资源，原本就担负着培养法治人才的任务，理应在培养司法型法律职业人才的同时，承担起培养社会主义立法人才的重任。

应当在本科层次就开展立法人才培养的理由有5个。一是我国立法人才十分紧缺，只靠立法学的硕士、博士层次的人才根本无法满足需求。二是立法人才需要的许多知识和技能有必要在本科阶段培养。在法律专业知识方面，如立法体系、立法技术等基本知识在本科阶段掌握并无困难，反而有助于学生形成完备的法律知识体系。三是立法人才所需要的管理学、社会学、历史学、统计学等领域的知识和技能适合在本科阶段培养，不适合放在硕士、博士阶段培养。四是法律思维的养成需要时间和积累，在本科阶段就开始培养效果更好。五是法律职业信仰和职业道德适合在本科阶段开始培养。当然，本科阶段培养的立法人才可以继续攻读硕士、博士学位，这并不矛盾。具有立法学方向学士学位的学生，更适合于攻读立法学方向的硕士、博士。教育部2018年发布的《普通高等学校法学类本科专业教学质量国家标准》解决了这一争议。这个国家标准规定，本科法学人才培养的目标是培养“具备依法执政、科学立法、依法行政、公正司法、高效高质量法律服务能力与创新创业能力，熟悉和坚持中国特色社会主义法治体系的复合型、职业型、创新型法治人才及后备力量”，明确把“科学立法”作为法学本科人才培养的目标。可见，在本科阶段培养立法职业人才应当毫无争议。

二、立法人才的职业素养和能力要求

中办、国办于2015年12月印发的《关于完善国家统一法律职业资格制度的意见》（以下简称“《意见》”）中明确规定：“法律职业人员是指具有共同的政治素养、业务能力、职业伦理和从业资格要求，专门从事立法、执法、司法、法律服务和法律教育研究等工作的职业群体。担任法官、检察官、律师、公证员、法律顾问、仲裁员（法律类）及政府部门中从事行政处罚决定审核、行政复议、行政裁决的人员，应当取得国家统一法律职业资格。国家鼓励从事法律法规起草的立法工作者、其他行政执法人员、法学教育研究工作者，参加国家统一法律职业资格考试，取得职业资格。”《意见》虽然在现阶段没有对从事立法工作人员提出必须通过法律职业资格考试的要求，而只是“鼓励”取得法律职业资格，但是明确了立法人员属于法律职业人员，应当和其他法律职业人员一样具有“共同的政治素养、业务能力、职业伦理和从业资格要求”。

笔者概括《意见》和法学研究者们的相关观点后认为，立法人才应当与法官、检察官和律师等典型的司法型法律职业人才具有共同的政治素养、法律专业知识、法律思维、法律专业语言体系、法律职业道德、职业信仰和职业技能等方面的能力和素养[4]。但是除此之外，从立法工作本身的需要出发，立法人才还需要具备特殊的职业素养和符合特殊的职业能力要求。

（一）更高的政治素养要求

除了需要具备像司法型法律职业人才一样的政治素养，我国独具特色的政治制度对立法人才提出了更高的政治素养要求。首先，立法人才的工作单位涉及国家根本政治制度。我国的根本政治制度是人民代表大会制，全国人民代表大会是国家的最高权力机关，但是具有立法权的人民代表大会又是立法机关，享有立法权。立法工作人员必须具有高度的政治觉悟，时刻注意维护国家最高权力机关的形象。其次，立法权的行使涉及党的大政方针的实施。根据我国社会主义的社会制度，中国共产党是领导一切的。通过立法贯彻党的大政方针是实现党的领导的重要途径，这就对立法者是否能正确理解党的大政方针、如何通过立法更好地贯彻落实党的大政方针提出更高要求。最后，立法都是涉及国家或者地方国计民生的大事，立法出现错误比法官、律师等适用法律错误危害更甚，从良法善治的角度出发，理应对立法者提出更高的政治素养要求。

（二）更为扎实的法学理论功底

与司法型法律职业人才不同，立法者需要更为扎实的法学理论基础。司法实践中，法官、检察官、律师办理案件时适用的主要是生效的法律条文，主要是对法律条文的理解和推理。除非疑难案件，一般情况下法律条文的含义是清楚的。但是立法者所面对的都是社会生活中出现的新问题，这些问题没有现成的答案，在立法时需要先从理论上进行论证，解决理论依据问题之后才能进行立法，这就对立法人才的法学理论功底提出更高的要求。

（三）更广博的知识

立法人才属于典型的复合型人才，需要包括法律知识在内的广博的知识。立法的目的是进行社会管理，解决社会问题，这就需要立法人才具有社会学、管理学等等方面的广博的知识，能够明察问题的来龙去脉，综合运用法律、管理等多方面的知识制定出更好的法律制度。立法涉及社会的各个领域，这也需要立法人才對相关领域的基础知识有一定的了解，能够对这些领域进行研究并运用法律制度解决问题。“法典的编纂如同美术。法典的起草者以一个笔端写出亿兆的权利义务。故而编纂法典之际，选择起草者倍加慎重。博览群书的法学者并非就合适，辞藻华丽的文学者亦非就合适，只有兼具正确判断力和严肃辞藻的，并精通历史，明白哲理，广泛通晓内外法律者，才堪此重任。而欲得此人，则实属不易。”[5]

（四）敏锐的洞察力和社会调查、分析等能力

立法工作中需要立法者具有敏锐的社会洞察力，时刻关注社会，及时发现社会问题，分析问题的成因，然后通过立法制定出良好的法律制度来解决社会问题。制定法律制度时，还需要进行大量的社会调查，对调查结果进行统计和分析，找出产生问题的真正根源和解决问题的办法。

（五）与司法型法律职业人才的思维有显著差异的立法思维

虽然法官、检察官和律师等司法型法律职业人才和立法人才的思维都是抽象的法律条文和具体的案例之间的演绎与推理，同属于法律思维，但是二者的思维线路恰好相反。法官、检察官和律师办理案件时的思维是抽象的法律制度在具体案件中的理解和适用，而立法者的思维是从具体的社会生活案例（生活中发生的问题）中总结出问题，然后制定出普遍适用的抽象的法律制度。对立法人才的上述特殊要求，就决定了按照司法型法律职业人才要求培养的人才无法满足立法工作需要。

三、探索立法人才培养机制

在本科教育阶段培养立法人才是一个全新的任务，法学院校应当积极探索培养机制。习近平总书记在中国政法大学座谈时指出，要深入研究和解决好“为谁教、教什么、教给谁、怎么教”[6]的问题。习总书记的话生动、简洁地指出了我国立法人才培养机制应当如何建设。笔者结合广州大学法学院自2015年9月开始招收立法学方向本科生的教学实践，对本科层次立法人才培养机制建设提出以下建议。

（一）制定更为科学、合理的人才培养目标

根据立法人才应具有的政治素养、职业素养和能力要求，将立法人才的培养目标确定为培养德法兼修，具有坚定的社会主义法治理念，熟悉社会主义法治体系，拥有与立法有关的专业知识和宽广的知识面，具备法律法规起草能力，具有家国情怀的立法型法律职业人才。

（二）课程体系要具有较强的立法学专业特性

在设置普通法学学生课程的同时，应当开设立法学方向的课程体系。这一课程体系包括以下几方面的课程：1.法学理论课程。如法哲学、中外法制史、中外法律思想史、法学名著选读等。2.立法学课程。包括立法学、立法技术学等。3.相关专业课程。为拓宽学生的视野和知识面，开设管理学、社会学、新闻学等课程。4.立法技能课程。如社会调查与统计、立法法案评析、演讲与辩论等课程。5.立法思维课程。

（三）培养“双师型”教师队伍

培养立法人才需要一批既有丰富立法实践经验又有深厚法学理论功底的“双师型”教师。高校可以通过聘请人大、政府法制部门的立法人员担任兼职教师，或者委派专任教师到立法实务部门挂职等途径来培养“双师型”教师。

（四）注重实践教学

立法人才属于法律职业人才，在培养中也要重视实践教学，培养学生的职业技能，引导学生树立职业信仰和养成职业道德。可以通过下列途徑开展实践教学：1.到政府法制部门调研。在大一阶段，学生还没有掌握系统的法律专业知识，不适合实习，但是可以到人大、政府法制部门做行业调研，开始了解立法部门的基本情况，培养职业兴趣。2.到大二、大三阶段就可以开始进行技能训练：（1）训练演讲与辩论才能。对于立法人员来说，给人大代表解释草案内容，说服人大代表接受草案是一项重要技能，需要进行培养。（2）训练法规起草能力。大三阶段，学生掌握了一定的系统的法律专业知识，可以在老师指导下进行法规起草训练。（3）撰写调研报告。可以组织学生开展社会调查，撰写调查报告，培养学生的社会调查和分析问题能力。3.组织开展毕业实习。大四阶段，安排学生到人大、政府法制部门实习，锻炼学生运用知识解决实际问题的综合能力。4.撰写毕业论文。锻炼学生撰写文章、分析问题和解决问题的综合能力。

四、结语

随着时代的发展，立法人才已经成为一种重要的法律职业人才。我国有地方法规制定权的人大和负责起草、审核政府规范性文件的地方法制部门都急需立法人才，法学院校应当尽快转变观念，开展本科层次立法人才培养机制的探索，承担起培养立法人才的重任，为社会主义法治建设培养出合格的立法人才。

[ 参 考 文 献 ]

[1] 赵志锋.重视人才培养确保设区市立法质量[N].法制日报，2016-03-12（001）.

[2] 习近平.决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利：在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告[EB/OL].（2017-10-27）[2018-08-03].http：//www.xinhuanet.com/2017-10/27/c_1121867529.htm.

[3] 蒋新苗.加快构建中国特色法学人才体系[J].中国大学教学，2017（5）：34.

[4] 李克杰.论立法人才的范围、职业素养与培养模式[J].齐鲁师范学院学报，2017（4）：26.

[5] 穗积陈重.法典论[M].李求轶，译.北京：商务印书馆，2014：68.

[6] 习近平.立德树人德法兼修抓好法治人才培养 励志勤学刻苦磨炼促进青年成长进步[N].人民日报，2017-05-04（001）.

[责任编辑：庞丹丹]