农村失独家庭社会救助研究——以山东省为例

李兰永

(1.山东大学，山东 济南 250100；2.山东省社会科学院， 山东 济南 250002)

一、问题的提出

独生子女政策在中国计划生育史上曾经发挥过积极作用，为中国人口均衡发展作出过突出贡献，但是，这一政策剥夺了生育子女数量的可选择性，进而造就了一大批失独家庭。2015年12月31日印发的《中共中央、国务院关于实施全面两孩政策改革完善计划生育服务管理的决定》指出，实施全面两孩政策、改革完善计划生育服务管理，是促进人口长期均衡发展的重大举措。从此，独生子女政策成为历史。从理论上讲，产生失独家庭的制度性因素消失了。但是在独生子女政策下产生的失独家庭依然不断出现。据中国社科院人口与劳动经济研究所人口预测专家王广州运用人口抽查数据和计算机仿真模型估计，2010年全国独生子女的总量在1.45亿左右，2015年将达到1.76亿；据预测，到2050年中国将有3亿独生子女家庭，预计每年新增10万“失独”家庭，而这一数字将在2028年超过28万人，2050年超过55万人[1]。近年来，由于救助标准偏低、基层计划生育管理部门工作方法滞后等原因，失独家庭维权的呼声较高。如何解决失独家庭所面临的困境，不仅考验着政府、社区、民间组织等各方力量解决问题的能力，同时也是测量一个国家、社会进步的标尺[2]。本研究以农村失独家庭社会救助为研究对象，探讨农村失独家庭社会救助的底线，为城乡失独家庭社会救助提供基本的解决方案。

二、 文献综述

所谓“失独家庭”，是指独生子女死亡后,父母不再生育、不能生育和不愿意收养子女的家庭。随着失独家庭社会救助问题的日益凸显，来自社会学、人口学、经济学、法学、公共管理学等学科的专家学者纷纷从多视角对此问题展开探讨。

首先，有关失独家庭结构化特征的研究。国家统计局人口和就业统计司课题组认为，我国30～64岁失独妇女约为67万人，其中城镇失独妇女比例为58．09%，乡村为41．91%。失独家庭面临着经济困难、无人养老、心理脆弱等难题，尤其是乡村失独家庭的困难更为突出[3]。周伟、米红认为目前农村的独生子女总量低于城镇，但每个年龄段的农村人口死亡概率都高于城镇，导致农村失独家庭规模大于城镇[4]。

其次，有关失独家庭社会救助的合理化对策机制的研究。从法律层面看，刘振华认为，应将“失独”家庭帮扶工作提到社会建设的高度，完善相关法律政策，积极开展全方位帮扶和分类帮扶，建立健全“失独”家庭养老体系[5]。缴维认为，只有立法才能维护失独父母的正当权益，保障他们共享经济社会发展成果[6]。贾玮认为，在既有法律救助的基础上，应采用国务院行政法规的立法形式，内容上兼顾失独老人的物质与精神需求，综合国家、社会和失独者自身的力量，完善失独家庭救助法律体系[7]。从社会学层面看，王秋波认为，应着力从政策完善、社区社会组织参与、亲朋邻里助力等方面构筑安全的社会支持体系[8]。孙炜红从家庭养老和社会养老两个视角分析了失独家庭主要面临的养老困境，并提出在建立城乡一体化的基础上提高扶助标准，建立健全养老机构服务标准及服务体系，放宽收养政策等相关政策建议[9]。从保障层面看，马一认为，应建立全方位的失独家庭救济机制：放宽失独家庭的收养条件，增设不完全收养制度；将社会抚养费全部上缴中央财政作为补偿失独家庭的主要经费来源并大幅提高补偿标准；明确失独家庭管理机构，建立专门失独者养老院；完善相应法律法规，构建制度化法律保障机制[10]。秦秋红、张甦提出，应在现行社会养老保险制度中增加失独家庭养老保险的有关规定，将征收的社会抚养费用于失独老人的养老救助以及不断完善社会养老服务体系等[11]。

综上所述，已有研究多从城乡失独家庭出发探讨社会救助问题，鲜有针对农村失独家庭社会救助的专门研究；已有研究多侧重于理论探讨或者提炼社会救助的具体做法，而鲜有采用质性方法的实证研究；已有研究多从宏观角度描述失独家庭的生存状态、提出失独家庭社会救助的对策建议，鲜有根据农村失独家庭的“弱势”制定出的具有针对性的解决方案。

三、资料来源及研究方法

本研究的样本来源于山东省计划生育协会研究课题“低保计划生育家庭生存状况、问题与对策”。山东省计划生育协会为了掌握低保户中计划生育家庭实际生存状况，摸清帮扶救助工作存在的主要困难和问题，为完善计划生育家庭政策和帮扶救助机制提供依据，增强帮扶救助工作的针对性和有效性，立项研究课题“低保计划生育家庭生存状况、问题与对策”。该项目于2014年3月启动，2015年2月结束。该课题的调查对象是山东省17地市农村低保户中的计划生育家庭。在所有的调查对象中，有13个对象是失独家庭，这些家庭一方面享受民政普惠制救助，另一方面也享受计划生育家庭社会救助。本研究将13个失独家庭作为失独家庭社会救助的研究样本。从失独家庭所在县的区位分布看，有4个家庭分布在山东省西部地区，3个家庭分布在中部地区，6个家庭分布在东部地区。从独生子女父母的年龄看，有2个失独家庭父母在60岁以下，10个失独家庭父母在60岁到80岁之间，1个失独家庭父母在80岁以上。从独生子女死亡原因看，有8个失独家庭的孩子因病死亡，2个失独家庭的孩子因发生意外死亡，3个失独家庭的孩子死亡原因不明确(见表1)。本文以13个困难的失独家庭为研究对象——这种困难表现在制度性贫困和因病致贫相互叠加等方面，利用质性研究中的访谈法分析失独家庭的致贫原因以及他们的诉求，并提出具有针对性的农村失独家庭社会救助解决方案。根据文献梳理和调查研究的经验，笔者提出如下假设：a.因病致贫是农村失独家庭贫困的重要原因之一；b.农村失独家庭的社会救助水平偏低，这由当地的生产力发展水平所决定；c.社会救助水平的高低与当地的经济发展水平有关，经济发展水平越高，救助水平越高；经济发展水平越低，救助水平越低。

表1 本研究失独家庭基本情况

四、农村失独家庭生存状况与社会救助分析

本研究共有13个调查，从样本来看，各个失独家庭基本上既享受普惠制民政救助，也享受计划生育家庭社会救助。但是由于不同地区的经济条件和社会救助工作推进程度不同，失独家庭得到的社会救助也不一样。而且，失独家庭之间的差异性较大，对社会救助的需求也不同。凡此种种，使失独家庭社会救助呈现复杂化、多样化的状态。通过样本分析，课题组发现失独家庭基本情况和社会救助存在的问题如下：

(一)独生子女患病是造成因病致贫的一大原因

调查样本多为患病失独家庭：一是父母患病的失独家庭，二是子女患病的失独家庭。从调查样本看，子女患病的失独家庭居多数，独生子女所患病症均为恶性绝症，没有治愈的希望。子女在治疗期间花费了高额的医疗费用，有的父母不惜捐献自己的器官为孩子治病。父母患病的失独家庭，有的是夫妻一方患病或者遭受意外事故，有的是父母和子女一同患病。患病失独家庭的大额医疗支出，使得家庭整体生活水平大幅下降(个案6、个案7、个案10、个案12)。这种情况在一定范围内带有普遍性，很难通过社会救助得以改观，这与“因病致贫是农村失独家庭贫困的重要原因之一”的研究假设相一致。

个案6：肥城市J村，孙某。其儿子患骨癌死亡，期间因支付巨额医疗费用而负债累累，生活困难。

个案7：胶州市Z村，吕某，女，62岁。2009年其丈夫因车祸死亡；28岁的独生儿子又患尿毒症，经常住院透析治疗，花了大量的医疗费，于2010年因救治无效死亡。家中债台高筑。

个案10：日照市东港区C村，惠某，男，63岁，农民，小学文化。其妻于3年前病故，其独生子患上尿毒症，于2年前死亡。为了给独生子治病，家里债台高筑，生活极度贫困。

个案12：威海市文登区D村，董某。2010年其儿子换肾治疗，医疗费花去15万元以后每年透析花费近3万元，2012年儿子死亡。现在每年生活费需要5500元左右，2013年夫妻住院花医疗费2.7万元。现在董某还背负着20多万元巨债。

(二)劳动力损失造成失独家庭生产能力降低

家庭生产能力是保证家庭生活水平的基本条件。一个家庭拥有一定数量的成年劳动力对于家庭生活水平的提高至关重要。由于农村劳动力外流导致劳动力不足，限制了农村家庭发展；另一方面，由于家庭分离，农村家庭经济规模共享不足，家庭现金收入虽然增加，但经等值规模调整后人均收入不增反降，加剧了家庭贫困[12]。失独家庭子女死亡本身就是损失了劳动力，再加上失独家庭父母流动能力差、生产能力减弱等原因，整体来看失独家庭不能支撑原有生活水平(个案5、个案9、个案11、个案12)。

个案5：肥城市G村，高某，50岁，农民，初中文化，有脑血栓后遗症，丧失劳动能力；其妻子宋某，49岁，农民，初中文化，身体健康，独生子2013年死亡。

个案9：曲阜市Y村,周某，早年在部队时，腿部和腰部受过伤，不能从事重体力劳动，而且随着年龄的增长，背基本呈80度弯曲，已丧失劳动能力。其妻子也因长年患有心脑血管疾病，无法劳动。

个案11：日照市东港区B村,潘某，男，61岁，农民，初中文化。潘某早年在石子厂打工，因生产事故造成腿残疾，走路靠双拐，残疾后家庭陷入贫困。其妻子与其离婚出走他乡，其独生儿子在城里建筑工地意外死亡，一连串的事故让潘某雪上加霜。

个案12：威海市文登区D村，董某，60岁，小学文化，靠种地、打零工挣钱， 2013年外出打工头部受伤花去医疗费9000多元。其妻子王某，58岁，小学文化，肢体一级残疾，2010年捐肾给儿子后，身体状况很差，2013年曾患胃穿孔花去医疗费近2万元，现几乎没有劳动能力。

(三)失独家庭老年生活堪忧

失独老年人因为代际亲情失恃和家庭结构毁坏，成为养老人群中特殊困难的群体[13]。失独家庭的老年生活面临两大难题，一是养老，二是医疗。山东省自2016年7月1日起提高居民基本养老保险基础养老金最低标准，由每人每月85元提高至100元，有条件的市、县(市、区)还可在此基础上适当提高基础养老金水平[14]。2017年起，山东省统一城乡居民基本医疗保险药品、诊疗项目、医疗服务支付范围等，适度提高了门诊大额疾病的保障待遇，扩大了大病保险保障范围，并将Ⅰ型糖尿病、甲亢、唇腭裂等22类疾病纳入重大疾病医疗救助范围[15]。尽管如此，政府的社会保险与失独家庭需求之间仍存在较大差距，在社会保险之外，失独家庭亟需社会救助；同时，对失独家庭来说，情感慰藉也非常重要。如何合力帮助他们从社会的关爱中找到心灵的慰藉，是摆在政府和学术界面前的一大课题(个案2、个案8、个案9)。

个案2：东明县D庄，村民董某，男，1933年12月生。其妻子马某，1929年9月生，二人生有一子因病死亡。董某年轻时，有编制手艺，加上种田的收入，家境还算不错。二人目前享受了低保、农村养老保险和计生关爱基金救助。由于二人年龄偏大，又患上了慢性疾病，二人既不能种地劳动，又没有其他经济收入，现在只能维持日常基本生活及日常看病，生活甚为困难。

个案8：胶州市S村，李某，夫妻两人年老体弱，儿子死亡对两人的精神打击很大，不能劳动，无经济收入，每年从政府获得计划生育奖励扶助、生活费、医疗费等计20000余元。他们主要依靠计划生育特别扶助和村委的救济生活。

个案9：曲阜市Y村,周某，虽然2014年政府有关部门将两人的低保生活救助金提高到360元/月，而且计划生育失独家庭特扶资金也提高到400元/人/月，60岁以上老人领取的新型农村社会养老保险也将提高到70元/人/月,家庭年总收入可达到16080元。但随着两位老人年龄的增加，身体健康状况更是每况愈下，在医疗生活方面仍存在较大困难。

(四)已婚已生子的独生子女的死亡给家庭带来更大的伤害

失独家庭不仅有物质损失，还有精神上的打击。如果已婚独生子女生子后死亡，则会给他们的父母带来沉重的经济负担和巨大的精神压力。已婚独生子女死亡后，他们的父母不但没有人照顾，还要照顾第三代。像这种家庭最为困难的时期应是第三代未成年的时期(个案7、个案10)，用“妻离子散”这个词来形容这类家庭一点儿也不为过。

个案7：胶州市Z村，吕某，62岁。村里为她申请了农村危房改造，帮助她盖起了五间新房，目前她和儿媳、孙子住在一起，因丧夫丧子的双重打击，她患有轻度的精神病，生活非常困难。儿媳还年轻，面临再婚。老人随着年纪的增大和身体的衰老，今后的养老和医疗保障是其面临的主要问题。

个案10：日照市东港区C村，惠某，独生子生前育有一儿一女，独生子死后，儿媳带着一儿一女改嫁他乡。现惠某成孤寡老人，一个人艰难度日。

(五)失独家庭社会救助与地方政府的重视程度密切相关

从微观层面看，影响低收入人群社会救助需求的积极因素依次为：收入水平、养老投入、文化程度、月收入的储蓄比例、年龄、婚姻状况；消极因素依次为：性别、找新工作的难易程度、住房面积、职业性质、未来生活预期、家庭人口数、户籍类别、社会支持、支出水平[16]。但是，从宏观层面看，失独家庭社会救助与当地的工作推进程度关系较大，与当地经济发展水平的联系反而并不紧密。茌平县位于山东省西部，经济发展尚可，但与东部县市相比不可同日而语。茌平县政府对失独家庭社会救助的推动使得失独家庭的老人对晚年生活非常满意(个案1)，这也从一个侧面证明了茌平县失独家庭社会救助优于东部某些县市。上述事实表明，经济增长并不必然增进失独家庭社会福利，而有针对性地推进失独家庭社会救助是满足失独家庭利益诉求的根本办法。这个结论与研究假设c不符。

个案1：茌平县Q村，贾某，60岁，丧偶，独子因“重症肌无力”治疗无效后死亡。因妻儿相继离去，老人精神上倍受打击，经常眼花耳鸣。贾某通过民政部门申请了“五保集中供养”，住进了贾寨镇养老院。该养老院一日三餐虽简单但能满足老人的基本生活，老人性格开朗多了，平时还帮那些生活不能自理的老人提提水、修修门，物质和精神生活都有了改善。自2013年5月“计生助福——心连心，情系计生空巢家庭”项目开展以来，贾寨镇的志愿者小组每月都会去养老院，给老人带去生活用品，帮其收拾收拾屋子，唠唠家常等，让老人觉得不孤单，精神上得到了慰藉。志愿者服务小组2014年春节慰问时还给他带去2000元的帮扶救助金。

(六)失独家庭普遍反映社会救助水平较低

目前国家对失独家庭的救助存在着力度与广度不足、救助形式单一、缺乏针对性、忽视精神层面救助等问题。无论是失独家庭特殊救助还是民政普惠制救助都存在社会救助水平低的问题(个案4、个案5、个案9)，这与研究假设相一致。但是个别失独家庭所要求的社会救助没有上限，也就是说，他们希望救助越多越好，无视社会救助的本质。

个案4：肥城市G村，徐某，男，61岁，农民，小学文化，健康状况一般。其妻子刘某，60岁，农民，小学文化，健康状况一般。他们的独生子离婚后因病死亡；孙女初中在读，身体健康。其每年可从政府获得低保、计生政策扶助金、社会救助等共11820元；而每年其生活费、医疗费等需10000余元。他期望有关部门加大资金救助力度和提供精神慰藉服务。

个案5：肥城市G村，高某，住平房。每年从低保、计生政策社会救助获资金5750元；生活费、医疗费等家庭开支7200元。其要求资金救助，精神慰藉和“2+1”帮扶服务。

个案9：曲阜市Y村,周某，生于1946年8月，妻子颜某生于1946年11月。为响应党的号召，在我国首次提倡独生子女时，二人于1979年8月计划内生育一男孩，并领取了独生子女证。周某的儿子于2002年7月14日外出打工时触电意外死亡。两位老人一下子失去了精神支柱。现夫妻两人居住的房屋为1990年建设，面积120平方米。家庭主要生活来源：家庭承包的责任田已转给其他村民耕种，村里每年补给部分粮食，享受低保和计划生育失独家庭特别扶助金。根据两位老人的身体状况，其面临的主要问题是医疗费用日益加重，可能造成生活的进一步窘迫。

(七)失独家庭的多元社会诉求推动政府救助方法创新

失独家庭根据自身的具体情况，要求提供多种多样的社会救助形式和救助办法。比如，开展生活照料、心理关爱、精神慰藉、物质帮扶、法律援助等服务。基于此，各地政府创新了农村失独家庭社会救助办法。日照市东港区通过机关包联失独家庭，消解政府的社会救助压力(个案11)。威海市文登区动员社会力量给失独家庭捐款，号召志愿者帮助失独家庭抢收抢种(个案12)，组织生育关怀志愿者帮助照顾病人(个案13)等。虽然扶助制度在扶助力度上较以往有所加大，也不乏地方上的探索性创新，但是总体上却仍然存在着权责关系缺位、扶助性质模糊和供需关系部分错位、公私关系变相分割的缺陷[17]。

个案11：日照市东港区B村,潘某，儿子意外死亡后，潘某本人享受了计生特别扶助，民政也定期送去米面等物品。其作为日照市海事局的包联对象，日照市海事局也定期给他送去米、面、油等物品和现金，一定程度上改善了潘某的贫困生活状况。

个案12：威海市文登区D村，董某，现在全家有土地5.1亩，年收入2000元左右，董某2010年至2013年靠外出打工每年收入5000元左右。董某已被纳入低保和计生救助范围，2011年政府在董某儿子住院期间送去2000元，支部书记送去500元，全村百姓捐助2700元，农忙季节生育关怀志愿者帮助其抢收抢种。2012年文登市建设局送去危房改造款2800元。

个案13：威海市文登区D村，丈夫，60岁，农民，初中文化程度，身体健康状况良好；妻子，58岁，农民，小学文化程度，肢体一级残疾。夫妻住四间平房，砖瓦结构，2012年文登市建设局将其房子换成铝合金门窗。现夫妻二人年老体弱，无经济收入。因独生子去世，养老得不到保障。其家庭年总收入8020元，总支出32500元，负债24480元。政府积极协调镇村两级解决其生活中的实际难题，组织生育关怀志愿者定期帮助照顾他们。

五、结论与对策建议

综上所述，由于农村经济发展水平降低，农村失独家庭社会救助水平也会随之较低。农村失独家庭社会救助和失独家庭诉求之间存在着矛盾，如何正确解决这个矛盾是失独家庭社会救助发展的根本所在。鉴于此，笔者提出以下对策建议：

(一)提高农村失独家庭社会救助的针对性

政府要清楚失独家庭致贫的根本原因，厘清生育政策因素和其他因素致贫的权重。主要由生育政策造成的贫困，应以失独家庭特殊救助为主；因其他因素造成的贫困，应以普惠制民政救助为主。有关部门要高度关注失独家庭父母进入老年期后的生活，建立失独家庭养老院，集中照顾失独家庭父母的晚年生活。失独家庭父母抚养第三代的，应该加大民政部门普惠制救助的力度。对不同失独家庭有针对性地进行金融救助、就业救助、大病救助等，以提高这些失独家庭的发展能力。

(二)按上一年度人均收入百分比发放独生子女死亡伤残扶助金

长期以来，我们在征收社会抚养费过程中积累了丰富的经验。征收社会抚养费属于“取”，实施社会救助属于“予”，二者互为逆过程。将征收社会抚养费的工作思路应用于实施社会救助，可使社会救助水平“水涨船高”。建议取消独生子女奖励扶助金和一次性抚慰金，按照上一年度人均收入的百分比，提取独生子女伤残扶助金，形成稳定的收入流，使失独家庭也能享受改革开放的成果。

(三)建立和完善计划生育家庭社会工作者队伍

目前我省形成了庞大的计划生育协会会员队伍，但是协会会员仅限于帮扶、排忧解难，专业技术水平不高，提供的服务与失独家庭物质精神需求还有差距。建议在协会中建立社会工作队伍，使协会会员的服务专业化。在协会会员难以提供社会工作服务的情况下，可适当引入志愿者服务队伍，或者提供资金购买社会工作服务岗位。有关部门要号召全社会弘扬中华民族传统美德，鼓励更多人致力于社会服务工作，加大对失独家庭的社会支持和精神抚慰力度。

(四)社会福利分配要优先照顾失独家庭

在经济发达地区，普惠制救助有雄厚的经济基础，失独家庭在物质方面能够获得较好的支持。在这个基础上再加上失独家庭特殊救助，能明显改善失独家庭的境遇。但在经济欠发达地区，普惠制社会救助水平较低、覆盖面窄，难以满足失独家庭的社会诉求。因此，在普惠制社会救助中应优先解决失独伤残家庭的生活困难。在发展得好的普惠制的社会救助中应把失独伤残家庭生活安排得更好。

(五)根据失独家庭需求不断充实社会救助的内容

失独家庭对物质和精神的需求是多元的。多数家庭因失独致贫，生活水平下降，再加之因病返贫，迫切希望得到物质条件支持。政府应对经济欠发达地区加大财政支持力度，保障失独家庭物质条件维持在一定水平，兼以精神抚慰以排解他们的负面情绪。在经济发达地区，应更多给予失独家庭精神宽慰。

(六)强化基层部门以人为本的公共管理理念

基层部门管理的水平和政策执行的效果关系到国家和政府的形象。基层管理人员要以高度的使命感对待每一个失独家庭，不折不扣地落实从中央到地方的各项政策，对于当前不能解决的救助水平不高、救助项目不全等问题做好解释工作，同时向上级部门反映计划生育弱势家庭的合理诉求。

(七)将失独家庭社会救助与现行生育政策完善联系起来

当前，失独家庭的规模较大，并会在相当长的时期内保持一定规模。但是，随着“全面两孩”生育政策的出台及后续政策的调整和完善，失独家庭的数量会减少。所以说，政府应根据生育政策调整带来的失独家庭数量的变化相应调整社会救助财政政策，增强失独家庭的家庭发展能力，增进失独家庭的社会福利水平。