开放型经济体制下自贸区改革的特征逻辑

李越

摘 要：构建开放型经济新体制是我国进一步提高开放型经济水平、完善开放型经济体系、参与并引领全球经济治理新方向的重要制度保障。本文在分析自贸区改革的政府管理体制模式的完备化、投资领域管理体制的层次化、贸易监管和服务举措多样化、金融开放方式的市场化、服务国家战略的先导化等特征的基础上，提出继续加大各项具体领域改革的力度、更加重视系统集成、加强部门间协同等建议以深化和拓展我国自贸试验区建设。

关键词：自贸区 开放型经济体制 政府管理 体制模式

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开放型经济新体制作为中国特色开放型经济的重要组成部分，是我国适应经济全球化新趋势和国内经济发展新常态的必然要求。自贸区改革作为开放型经济的先驱者，其相关体制的完善和经验的积累为开放型经济新体制的建成和完善提供了重要的模式和参考，也为我国进一步提高开放型经济水平、完善开放型经济体系、参与并引领全球经济治理新格局提供了重要的制度保障。

一、开放型经济体制下自贸区的发展进程

建设自贸试验區是党中央、国务院在新形势下全面深化改革和扩大开放的一项重大战略举措，也是我国适应经济全球化新趋势，构建开放型经济新体制的必然选择。国务院2017年3月30日印发的《全面深化中国（上海）自由贸易试验区改革开放方案》开头便指出该方案的目的为：“贯彻落实党中央、国务院决策部署，对照国际最高标准、最好水平的自由贸易区，全面深化自贸试验区改革开放，加快构建开放型经济新体制，在新一轮改革开放中进一步发挥引领示范作用”。[ZW（]报告来源：中华人民共和国中央人民政府《国务院关于印发全面深化中国（上海）自由贸易试验区改革开放方案的通知》。

从时间序列节点来看，在中国（上海）自贸试验区于2013年9月29日挂牌成立之后，时间上紧随其后于2013年11月9日至12日召开的十八届三中全会便明确提出“构建开放型经济新体制”，自贸区的成立显然是对开放型经济体制的一种有力回应。其后，广东自贸试验区、天津自贸试验区、福建自贸试验区等相继挂牌成立，是对构建开放型经济新体制的进一步落实与印证。随后，辽宁、浙江、河南、湖北、重庆、四川、陕西等地7个自由贸易试验区相继正式挂牌，再次说明自贸试验区作为一种系统性、制度性的改革，是开放型经济新体制的重要组成部分。

从自贸试验区功能定位来看，自贸试验区建设的目标不是构建传统的由优惠政策构成的“政策洼地”，而是要以制度创新为着力点，承担先行先试、深化改革、探索国家治理体系和治理能力现代化的核心使命。习近平总书记在2016年3月5日参加十二届全国人大四次会议上海代表团审议时的讲话中指出：“自贸实验区建设的核心任务是制度创新。要对照国际最高标准、最好水平的自由贸易区，深化完善基本体系，突破瓶颈、疏通堵点、激活全盘，聚焦商事制度、贸易监管制度、金融开放创新制度、事中事后监管制度等，加快建立同国际投资和贸易通行规则相衔接的制度体系，率先形成法治化、国际化、便利化的营商环境，加快形成公平、统一、高效的市场环境。”在习近平总书记的这段简短讲话中，“制度”一词便出现6次之多，且这些制度都是开放型经济新体制的“子制度”。所以，自贸试验区作为开放型经济新体制的重要组成部分应是一种重要的制度安排。此外，与以往的各类型自贸区着眼于自身发展不同，自贸试验区特别注重探索形成一批可复制、可推广的新制度，并且及时推广到符合条件的国内其他地区。在2015、2016和2017年，商务部等部委已经连续三年分别公布一批自由贸易试验区改革试点经验，对全国范围内构建开放型经济新体制起到了重要推动作用。

从自贸试验区和开放型经济新体制所包含内容来看，自贸试验区在贸易、投资、外汇、资本国际流动、金融、监管体制机制等几乎“全领域”都有重要突破和创新，涉及更深层次的制度改革。而开放型经济新体制的内容无疑将囊括以上领域的改革，但可能涉及更多领域，例如国际关系、区域合作等领域。这意味着自贸试验区所涉及领域是开放型经济新体制所涉及领域的一个“子集”。但需要着重指出的是，这个“子集”在开放型经济新体制这个“全集”中占据非常重要的地位，是其最重要的组成部分。并且自贸试验区改革一方面涉及到的领域十分宽泛，另一方面自贸区改革旨在通过大胆试、自主改的全方位系统创新，逐步形成一批可复制、可推广的新制度为构建开放型经济新体制奠定良好的制度基础。

二、开放型经济体制下自贸区改革的基础特征

自贸试验区在多个领域进行了制度性改革创新，作为构建开放型经济新体制的先行者和“探路先锋”，是新时期摸着石头过河的典范。由于自贸试验区体制改革创新涉及政府管理体制、投资领域管理体制、贸易监管和服务体制、金融开放创新、服务国家战略等多个领域，因此它所具备的特征也有了新的内容。

（一）政府管理体制模式的完备化

自贸试验区的首要任务便是探索政府管理新模式，通过政府职能转变以提升开放型经济下的政府治理能力。在坚持“放管结合”核心理念以及“谁审批、谁监管，谁主管、谁监管”原则基础上，结合“宽进严管”、“以放促管”、“以管保放”、“寓管于服”的要求，自贸试验区在简政放权、提高服务能力、事中事后监管等方面取得了若干成就。一是在简政放权方面，最大程度下放政府管理权限到一线政府管理机构，提高一线行政人员的自主权，给予企业最大程度的经营自主权。二是在提高服务能力方面，通过实行集中综合行政审批模式，推行行政审批标准化、电子化制度，并对行政审批全过程进行电子监督等一系列措施，提高审批效率。三是由以前的事前监管到现在的事中事后监管模式转变。通过完善信息网络平台，完善国家安全审查和反垄断审查机制，完善产业预警机制，完善企业年报登记和经营异常名录制度，健全分类综合执法体系，提高行业监管水平，加快社会信用体系建设，提高社会力量参与市场监督等，自贸试验区构建了一套事中事后监管体系。

（二）投资领域管理体制的层次化

在外商投资准入方面，自贸试验区最早实施负面清单加准入前国民待遇制度，对负面清单以外领域的外商投资由以前的审核制转变为备案制，从而与国际通行规则相衔接。与之前的正面清单相比，负面清单加准入前国民待遇制度大幅提升了投资领域（特别是服务业投资）的开放度，外商投资的便利度、透明度也明显提高。而且，自贸试验区成立以来，先后三次（2014、2015、2017年）缩短外商投资负面清单的长度、同时提高负面清单的透明度，以增加外商投资的可预期性。外商投资准入负面清单首先在上海自贸试验区实现，同2013版相比，2014版负面清单特别管理措施由190条调整为139条，调整率达到268%。同2014年版的上海自贸试验区外商投资准入负面清单比较，2015年版的负面清单进一步取消了60多项限制，且适用于上海、广东、天津、福建四个自贸试验区。与2015年版相比，2017年版的负面清单包括15个门类、40个条目、95项特别管理措施，进一步减少了10个条目、27项措施，在轨道交通设备制造、医药制造、道路运输、保险业务、会计审计、其他商务服务等领域给予外资更大的准入自由度。

（三）贸易监管和服务举措多样化

最主要体现为实施贸易便利化新规则，这既是国际社会对我国的要求，也是我国必须主动补齐的短板。2017年2月22日，世界《贸易便利化协定》正式生效，这要求各国大幅提高贸易便利化程度，进一步加速货物的流动、放行和清关。我国与贸易便利化国际先进做法还存在较大差距，所以自贸试验区在这方面的改革措施颇多。总体来看，我国在优化口岸通关流程，推进各环节监管方式改革，实现船舶抵离、港口作业、货物通关等口岸作业各环节的全程无纸化、自动化，推进贸易领域证书证明的电子化管理等方面已取得一定成效。具体来看，自贸区探索实施了一大批贸易便利化举措，例如依托电子口岸公共平台建设国际贸易单一窗口、国际航行船舶检疫监管新模式、先进区后报关报检制度、国际中转集拼“快检快放”制度、“空检海放”便捷化监管制度、“即检即放”无纸化便捷查验制度、海关税收总担保制度、关检“一站式”查验平台+监管互认制度、会展检验检疫监管新模式、進口研发样品便利化监管制度、海事集约登轮检查制度、进口机动车检验监管新制度、加工贸易手册管理全程信息化改革、“智检口岸”平台、国际转运自助通关新模式。其中有的试点举措已经推广到全国或者海关特殊监管区域，例如依托电子口岸公共平台建设国际贸易单一窗口、国际航行船舶检疫监管新模式、会展检验检疫监管新模式、进口研发样品便利化监管制度、海事集约登轮检查制度等措施已向全国推广。

（四）金融开放方式的市场化

这是事关一国经济发展战略全局的核心制度改革，是开放型经济新体制的重中之重，也是自贸试验区各项改革任务中最具挑战性、风险最大、难度最高的任务。自贸试验区进行金融开放创新，既是基于我国长期发展战略的必然选择，也是现阶段我国经济发展现实需要。人民币加入IMF后国际社会对我国的期许、人民币国际化、中国企业“走出去”、“一带一路”倡议、上海国际金融中心建设等任务的顺利展开无不需要以金融开放创新为前提。自成立以来，党中央、国务院、金融监管部门、自贸试验区所在政府等出台了一系列框架性政策举措及若干细则，基本形成金融开放创新的制度体系。从具体实践来看，首先是构建分账核算体系，具体为设立自贸试验区账户体系。在自贸试验区账户内部及自贸试验区账户与境外账户之间，金融机构的准入、金融产品创新以及汇率、利率、本外币的兑换、跨境投融资等，按照市场规则或国际惯例进行，完全自由，即“一线审慎放开”。在自贸试验区账户与境内（包括区内）其他账户之间，资金流动仍按跨境业务管理，即“二线有效渗透”。通过自贸试验区账户，自贸试验区逐步构建起面向全球的金融市场体系，在推进资本项目可兑换、人民币跨境使用、外汇管理体制改革、投融资汇兑便利、利率市场化、金融服务业开放等各领域取得了阶段性成果。

（五）服务国家战略的先导化

跳出自贸试验区建设本身，将视角置于全国深化改革开放的大局之中，将自然而然发现，自贸试验区与国家发展战略紧密协同。一方面，从各个自贸试验区的角度，它们均与某个（或某几个）具体的国家发展战略协同发展。上海自贸试验区成立最早、任务更多、担子更重，在服务人民币国际化战略、“长三角”协同发展战略、甚至“长江经济带”发展战略中发挥着重要作用。广东自贸试验区毗邻香港和澳门，从诸多举措和具体实践来看，其主要着眼于粤港澳协同发展战略。天津自贸试验区是京津冀地区的门户和重要港口，对带动京津冀协同发展战略发挥着不可替代的作用，该地区的进出口贸易的数量和效率都有赖于天津自贸试验区的建设水平。福建自贸试验区与我国台湾地区隔海相望，是联结大陆和台湾的桥头堡，从其大部分改革试点措施来看，其旨在促进两岸经贸合作。另一方面，从四个自贸试验区总体建设来看，它们构成了一股“合力”，共同推动“一带一路”倡议的顺利推进，推进自贸区战略不断向前，也为我国在国际经贸规则重构中发挥更加积极主动的作用积累宝贵经验。

三、结论与建议

深化和拓展自贸试验区建设将是未来可以预见的趋势，也将有利于促使我国开放型经济新体制不断完善。2017年3月30日印发的《全面深化中国（上海）自由贸易试验区改革开放方案》意味着自贸试验区建设在改革开放程度上的深入发展。2017年4月份第三批7个自贸试验区的成功挂牌标志着自贸试验区建设在范围上的不断拓展。建议下一阶段自贸试验区建设着力于以下几个方面。

一是继续加大各项具体领域改革的力度。例如在投资领域，进一步放宽外商投资准入，缩短自贸试验区外商投资负面清单，推进金融服务、电信、互联网、文化、文物、维修、航运服务等现代服务业对外开放。在金融领域，进一步拓展自贸试验区功能，出台更为具体可操作的实施细则，切实推动“金

改51条”和“金改40条”中有关资本项目可兑换、人民币国家化、金融市场开放等各项任务顺利落地，并且在金融开放关键领域取得突破。在贸易便利化领域，创新跨境服务贸易管理模式，在风险可控的前提下，加快推进金融保险、文化旅游、教育卫生等高端服务领域的贸易便利化。

二是更加重視系统集成，增强制度创新的系统性、整体性、协同性。目前来看，自贸试验区在各领域都推出了大量改革试点措施，但是碎片化现象比较明显，同类型、互补型改革

措施间缺乏整合和集成。这将严重制约改革措施的实践效果，甚至还将使得企业无所适从，浪费人力物力。所以，在下一阶段的深化改革中，需要把系统集成放在更加重要的地位。例如，可以把贸易便利化改革中涉及流程和操作简化的一大批措施集成于一个系统中，以便更好发挥贸易便利化改革的效果，最大程度减少企业通关成本和时间。

三是加强部门间协同。自贸试验区建设是一项全方位、多领域、深层次的体制机制性改革，涉及众多主管部门。只有加强各部门的沟通协调，就各项改革措施取得它们的一致认可，并实现信息互换、监管互认、执法互助，才能充分发挥各项改革措施的效果。所以，商务部、发改委、财政部、质检总局、海关总署、工商总局、银监会、外汇管理局、人民银行、税务总局、自贸试验区所在省市主管部门等相关部门要进一步加强协商合作，组织定期和不定期的联席会议，就自贸试验区建设进行讨论和协调，积思广益促使自贸试验区建设更上一层楼。

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