论“捕诉合一”改革过程中应重点关注的几个问题

摘 要 “捕诉合一”是当前检察机关开展的一项重要改革，本文从理论和实践角度，较为系统的论证了该种改革是大势所趋，并就改革中侦查监督部门的拆分与合并，以及对“捕诉合一”后权力集中行使的监督管理等一系列重要问题进行了相关阐述，以期对“捕诉合一”改革能有所助力。

关键词 捕诉合一 侦查监督 司法改革

作者简介：董磊，天津市静海区人民检察院。

中图分类号：D926.3                                                        文献标识码：A                       DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.03.344

“捕诉合一”改革是检察机关适应新时代刑事诉讼工作的大势所趋，在推进监察体制改革、强化“扫黑除恶”专项行动成效、破解基层“案多人少”等诸多方面具有重要意义。张军检察长到湖北检察机关调研时指出，“捕诉分开，各管一段”的办案模式，存在内生对案件负责任的动因不足，效率低、专业性不强的缺陷，而“捕诉合一”能够更好地提升公诉检察官对案件的熟悉程度，从批捕阶段开始更加有效地解决好证据采信与法律适用等问题。为此，就这一改革法学理论界进行了广泛深入的研讨，实务界如江苏检察机关也进行了有益的先行探索，均得出了积极的结论，笔者不再做过多赘述。

对检察机关而言，“捕诉合一”不单是两个诉讼程序的简单对接，在机构整合、专业化建设和办案监督等方面尚需大量工作进行协调和建构，为此本文将就以上三个方面的内容进行初步讨论，希望对改革有所助益。

一、职能分流——侦查监督部门的拆与并

（一）当前侦查监督部门职能梳理

实践中，习惯将侦查监督部门的职能表述为“一体两翼”，即审查逮捕为“一体”，刑事立案监督与侦查活动监督为“两翼”。此外，按照惯常的工作做法，与刑事检察相关的专项工作，如近年以来的“打击侵犯知识产权和制售假冒伪劣商品”双打行动、“食品安全与环境保护”专项治理、“扫黑除恶”专项行动等，一般从高检院到基层院，均将专项行动办公室设在侦查监督部门，由此又另外承担了专项行动部署实施和经验成果总结等临时性工作。由此，长期呈现出多头工作并举，审查逮捕为主，两项监督为辅，专项行动抽空干的尴尬局面，此种情况是“案多人少”背景下基层院的真实写照。笔者认为当下推行“捕诉合一”改革，至少应关注到两重涵义，第一是强化并形成打击刑事犯罪的检察机关内部合力，第二是摆脱并打破长久以来审查逮捕制约两项监督工作发展的职能配置困局。

（二）侦查监督职能的拆出

在我国法律体系下，批捕与公诉在保障国家政治稳定，震慑犯罪，维护社会秩序等方面共同发挥了重要作用。基于更加有效地指导侦查机关及时补充证据、提升打击犯罪效能、便于公诉人出庭前掌控案件全貌等考虑，由同一部门的同一检察官对同一案件中的犯罪嫌疑人行使批捕权和公诉权是符合司法运行规律的制度设计。由此，将审查逮捕职能与公诉部门合并成为新的刑事检察部门是“捕诉合一”改革的必然要求，是共识。

但是，从实际情况看，当前侦查监督部门在职能上带有显著的复合特征，需要扮演立案行为的监督者，逮捕措施的批准者，重大敏感案件的介入者，违法侦查行为的纠正者，专项行动的组织者和经验成果的总结者。就审查批准而言，除在该类案件中发现的立案监督、纠正违法线索外，很难将审查批捕职能与当前强力推行的“两法衔接”、派驻公安派出所检察室等活动建立起理所当然的联系。

逮捕是侦查阶段的一项强制措施，而立案则是对案件事实是否成能够成为一个刑事案件的确认。立案监督是对案件应否进入侦查监督的监督，与是否采取逮捕强制措施是截然不同的两种刑事诉讼活动。现下一些观点认为，侦查监督部门的全部职能应予公诉部门进行合并。笔者对此持有质疑：其一，从“捕诉合一”的语义上看，是审查批捕和审查起诉职能的合一，而非侦查监督部门与公诉部门的合一;其二，在“案多人少”的客观压力下，一些专项监督工作的开展程度取决于一个基层院办案压力的轻重，办案压力小的基层院在成效上往往好于办案压力大的基层院;其三，检察机构改革的一个重要宗旨是加强专业化建设，如对公安机关、行政执法机关“有案不立”“以罚代刑”的监督需要有专业化的人员和队伍集中力量去做深、做细、做透。基于三点原因，可以合理的进行以下推论：第一，將与审查批捕无关的监督类工作与公诉部门合并，可能依然会受制于“案多人少”压力局限，导致开展推进不力;第二，基于第一点推论和专业建设考虑，审查逮捕案件以外的监督类工作可以在“捕诉合一”机构改革过程中予以剥离;第三，剥离后的监督事项可以因需非配到其他业务部门或成立专门的刑事检察监督机构，笔者更倾向于成立专门机构。专门机构应承担以下职能：对公安机关（不）立案行为的监督;对“行政执法与刑事司法衔接”和专项立案监督工作的推动实施;对刑事办案部门发出立案监督、纠正违法、检察建议的跟踪、督促及态势分析;对本院“不捕”“不诉”案件公安机关复议;对监督过程中发现的可能提起公益诉讼案件的线索整理及移送;对“扫黑除恶”等专项行动的组织协调。

（三）“捕”“诉”之间的合并

在我国刑事检察司法实践中，批准逮捕长久以来被片面视为