规范互联网租赁自行车的法律规制研究

武佳姗 叶浩蓉

摘 要 智能经济下催生的互联网租赁自行车既满足了市民慢行交通的需要，同时迎合了十九大中表明的坚持人民主体地位，践行全心全意为人民服务的宗旨。共享单车，在伴随着人们的希冀而不断投放的过程中同时带来了许多问题，而最影响社会面貌的问题则是其乱停乱放的现象，为了解决这一问题，要企业、政府、用户三方同治，而三方同治之根本在于存在与其相适应的法律制度要有具体的各方之规定，与城市自身相吻合的独特划分，与各政府部门职权相一致的权责分明。

关键词 共享单车 法律完善 权义平衡

基金项目：本文系江苏警官学院2018年度大学生实践创新训练计划项目，项目编号：201810329039X。

作者简介：武佳姗、叶浩蓉，江苏警官学院。

中图分类号：D920.4                                                        文献标识码：A                       DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.03.269

互联网租赁自行车（俗称“共享单车”）为人们通勤带来了巨大的方便，也为构建绿色出行体系发挥了积极作用;然而共享单车在为城市贡献其共享经济的力量的同时，却不想它的出现也为社会增添了新的“城市病”。据中国信息通信研究院与摩拜政策研究院联合发布的《中国共享单车行业发展报告（2018）》，2017年我国共享单车全行业累计投放单车2300万辆，覆盖200个城市。共享单车几乎呈现饱和状态的投放，必然会导致通勤口等地共享单车的随处乱放，甚至造成“坟场”式的丢弃。根据《关于鼓励和规范互联网租赁自行车发展的指导意见》（以下简称《指导意见》）的总体要求，互联网租赁自行车在满足人民群众的出行需要的同时还要优化交通出行结构，为社会创建绿色、低碳的出行体系。《指导意见》还指出城市要根据自身特点、公众需求等标准，建立与城市空间承载能力等相匹配的投放机制，推进制定适合本城市的停车点位设立，加强停放管理和监督执法，引导用户安全文明用车。透过现象看到问题的本质，共享单车的乱停乱放恰恰说明了法律制度在这一方面的缺失和相应的监管漏洞，这其中所蕴含的政府立法的问题值得我们深入地研究。

一、“乱停乱放”的状况剖析

共享单车属于新生事物，这种基于市场经济下产生的循环式产品，使得群众产生了新鲜感、探索感。我们不可否认共享单车作为“通勤一公里”对居民尤其是上班族的重要性，但同时也正是由于它的便捷性和社会有益性，我们更需要重点规制它，防止公众在使用过程中影响社会其他元素的正常运行。在缺乏社会正确引导下，企业盲目投入使用共享单车，这使得共享单车的市场以飞快的速度达到饱和，并趋于自动成熟，饱和的市场造成了共享单车使用过程中关于场地建设、服务运营等一系列问题的混乱局面;而与此同时缺乏相应的较强权威性的法律法规予以规制约束;虽然有地方政府部门规章的相关管理规定，但是公民并没有接受相关的定向宣传，因此在使用共享单车的过程中缺乏自我约束的意识，更加缺少相应的法律责任意识，而这也间接导致了公民在使用和处理共享单车时，任意丢弃随意停靠现象的发生。即使地方政府和城市执法部门相继出台共享单车的管理规定，但这却远远落后于共享单车市场的自我更新速度，高阶立法的滞后性、公民淡薄的关注度和责任意识使得共享单车很难从其根源解决“乱停乱放”的问题，从而让这一现象愈演愈烈，导致社会难于管理企业，更难以管理公民的状况出现。

二、互联网租赁自行车规范停放的法律监管问题

自行车——慢行交通，對于一个城市来说，代表着这个城市交通的微循环市貌。互联网租赁自行车的这种新出行模式，它的规范管理不仅代表着市民通勤一公里的重要意义，同时还考验了政府对这样一种新出行模式建立制度规范的智慧。目前，虽然全国各地普遍建立了相应的共享单车管理的规范，但是其实施效果却差强人意，而规范中所具体规定的一些处置办法的实施也变成了“纸上谈兵”。其主要问题体现在以下几方面：

（一）规范性文件效力低，监管体系空白

2017年上海市出台了《鼓励和规范互联网租赁自行车发展的指导意见（试行）》的文件，确定了政府、企业、用户各方的责任，确立了责任机制、保障机制。2017年3月成都市出台《成都市关于鼓励共享单车发展的试行意见》，其中对运营企业、车辆、市民等方面明确规范了对共享单车的管理。2017年6月合肥市政府出台社会信用体系建设工作要点的通知，将个人不规范使用停放共享单车等行为纳入个人信用记录。2017年8月交通部发布了《关于鼓励和规范互联网租赁自行车发展的指导意见》，肯定了互联网租赁自行车对社会服务的积极贡献，同时指出了其存在乱停乱放、运营维护不到位等问题，鼓励和规范了共享单车的发展。2018年2月南京市城管局发布《南京市2018年城市管理工作实施意见》，其中提出了创新共享单车管理手段，明确了“共享共建共管”的原则。2018年9月北京市政府出台的《北京市非机动车管理条例》中明确要求共享单车运营企业配置必要的管理维护人员，负责车辆调度，停放秩序管理，损坏、废弃车辆回收，及时清理占用道路、绿地等公共场所的车辆。

但是中央交通部和各大城市地方政府相关文件的出台，并不能有效解决当前互联网租赁自行车不断出现的新情况和新问题。从具体内容上来看，交通部和地方政府的指导意见更侧重于运营企业的自身监管规范，并没有对政府自身和用户个体提出具体要求，即使提出也仅简单涉及，并未深入条理地规范。从效力层级上看，指导意见由于是规范性文件，并没有规定行政处罚的权限，因此城管等部门并不能依据此意见作为对市民用户乱停乱放的行为进行行政处罚的法律依据和判定标准，导致违法成本低，更加无法高效管理共享单车存放。因此，对于互联网租赁自行车的规范停放管理规定不能单纯地依赖这些规范性文件，否则不仅使得这些文件“形同虚设”，同时会放任共享单车乱停乱放的现象恶性循环。

（二）行政机关职权范围界定模糊，出现“执法尴尬”

根据交通部出台的《关于鼓励和规范互联网租赁自行车发展的指导意见》，《意见》中仅提出了明确责任分工的总体要求，由交通运输部门统筹协调，各部门分工合作，但是在分工合作的过程中就必然会出现管理处罚界限的不明确，公安部门和城市管理部门的职权交叉则会带来执法过程中的行政行为的“无法可依”。如果交通运输部门的统筹规划工作制定模糊，那么住房城乡建设部门对停车设施的规划建设规定要求就可能会与公安交通管理部门和城市管理部门对停放工作的查处产生冲突等等。由此可见，虽然《意见》中对责任分工作出了相应的规定，但是对于具体的实施工作，却给各地人民政府的安排带来了困扰，这使得相应的部门在行使自己的职权是被质疑，导致行政机关在作出行政行为时出现“执法尴尬”的现象。

根据《南京市促进网约自行车健康发展的若干意见（征求意见稿）》为例，《意见》中规定，市交通运输行政管理部门的管理工作、市公安机关交通管理部门的管理工作、城市管理部门的指导监督工作，这三部分的工作互相独立却又互相交叉，这大大降低了行政机关的执法效率和执法信赖度。此外《意见》中对使用者违反道路交通通行有关规定、违规停放自行车的，由公安机关、城市管理等有关部门依据各自职责依法处理，并将其违法违规信息纳入个人信用记录，这其中又牵扯到了这几类相关部门的职权冲突，使得在具体执法过程中无法明确界定是哪个部门的职权，哪个部门有权。职权间的相互让渡和制约调整，并没有使得共享单车在使用中被高效管理，职能部门间的联合执法也没有实现最大效益化。

（三）政府未完全依据城市特点制定相应标准，只是“泛泛而谈”

每个城市根据自身的经济实力不同，都有不同的城市空间承载能力、停放设施资源需要和公众出行需求等。不同的城市有不同的重要商业区域、公共交通站点、交通枢纽、居住区、高校分布、旅游景区周边等，因此政府对共享单车分析建立的配套管理机制就不能一概而论。共享单车的空间分为两部分——骑车空间和停车空间，但是政府出台的相关文件中，却并没有对相应重点区域的道路骑车区域和停车区域作出合理规定。以《南京市促进网约自行车健康发展的若干意见（征求意见稿）》为例，《意见》中规定由市城市管理部门负责停车秩序指导和监督管理，会同公安部门指导非机动车停放泊位的施划和停车标识的设置，会同规划部门编制城市非机动车停放区域设置导则，但是在南京市一些重要商业区域，仍出现了杂乱摆放、堆积成山的问题。据了解，新街口地区1500个自行车停车位仅能勉强满足市民个人非机动车辆的停放。可见，交通部门对特殊区域的停放划分不够合理，这使得现有非机动车停车位不堪重负;而《意见》中授予市交通运输行政管理部门可以通过发布监测报告等方式，对运力进行动态监测和投放指导的权力，也未合理运用到城市自行车划分区域规划之中。

（四）政府疏于平衡三方主体的权利义务关系，一味“避重就轻”

互联网租赁自行车的投入使用和规范管理涉及人民政府、运营企业、市民用户三方。对于共享单车乱停乱放的现象，相应的规范性文件中却没有明确界定这三方各自的职责。以《武汉市关于鼓励规范互联网租赁自行车健康发展的指导意见（试行）》为例，《意见》中规范了运营企业的经营行为和承租人的承租使用行为要求，同时明确了公安、公安交通管理部门或城管部门依法处罚的权力。《意见》中侧重强调运营企业要遵循依法登记、投放车辆符合质量标准、对承租人身份核查、设立电子围栏区域、公布合法计费方式、及时维修维护、保密、开放运营数据等义务，而对用户则仅规定了其自觉遵守道路交通安全、城市管理的相关法律法规及服务协议约定、规范用车、文明骑行、有序停放、爱护互联网租赁自行车和停放设施等财物、自觉维护环境秩序等义务。虽然两者对比中，用户处于相对弱勢的地位，但是对于互联网租赁自行车而言，管理其最重要的方面就是用户的使用方面，单纯规范运营企业，其最终效果并不明显。

三、关于规范互联网租赁自行车的法律建议

笔者认为，对于互联网租赁自行车的规范停放的监管，立法不仅要注意共享单车其自身的特性，同时要做到合理监管、多方共治、平衡协调。从而实现政府宏观调控和市场微观调解相辅相成、行业监督管理和促进行业发展相平衡、维护社会稳定和便利人民生活相统一的目的。具体可以从以下几个方面入手：

（一）立法层次合理定位——人大立法和政府立法相结合

相比政府立法，人大立法更加权威，其实施效力层级高于政府立法，同时人大立法历时长，程序严格，能够为执法提供准确权威的法律依据和司法评判标准;但是人大立法是一个长期性的立法，因此对于共享单车这类新型出行模式的未来发展很难做出准确的预判，从而很难保持其立法先进性和准确性，甚至会出现其立法滞后从而使得法律“形同虚设”。而政府立法程序简单，制定内容灵活，可以根据社会的发展现状作出及时性的策略改变，且内容具体类型涵盖广泛，能够给予行政机关更高的可执行性;但是政府立法的层级效力低，可能会与人大立法出现相悖的情况，使得在适用法律上出现冲突，造成执法机关在执法中的“尴尬”境地，且政府又作为立法者又作为执法者，这种执法模式很难取得人民群众的信赖，甚至出现公权力的滥用问题。

由于目前共享单车不仅在大中型城市投放，其在小型城市的投放量也日益增大，共享单车目前的投放现状属于基本覆盖，因此对于这种现状可以采取人大立法，各省人大根据自身经济发展状况对共享单车的规范管理进行统一的宏观立法。根据互联网租赁自行车的发展的不确定性，其自身存在很大的变化性和可操作性，因此对于共享单车自身的特性可以选择政府立法对其进行详细主要的规范管理。这样人大立法可以为共享单车的宏观管理提供更加权威、稳定、普适的法律保障，政府以人大立法内容为基准，出台相应的规章制度能够为共享单车的具体规范管理提供更加准确的执行依据。

（二）政府建立部门权力清单，细化行政机关职权范围界定。

首先，政府应当建立关于共享单车管理的部门权力清单，依照共享单车监督管理职权可大致按行政审批、许可、强制、检查、指导等进行分类，成立专门的专家小组，广泛吸收社会公众的意见后科学合理地进行制定。

其次，政府应该规范部门权力清单，组织各部门对照权力名称，认真梳理与共享单车相关职权的法律法规，对照法规明确各部门所对照的权力事项，减少各部门之前权力的重合。政府依照法律法规进行分工合作就可以大量减少管理处罚界限的不明确，也让执法过程中的行政行为变的“有法可依”。除此之外，依照法律法规进行分工还可以对相关职权进行查漏补缺，从而推进各级政府行政权力的规范化。

最后，在政府各部门的指导监督工作中，加大监督力度执法责任追究制度的建立对规范执法行为应当加大对共享单车相关行政部门的监督，严格规范各行政部门的权限范围，禁止相关权力的滥用。对此应当在内部设立相对独立的行政执法监督小组，对各行政部门的实行专门监督。将权力分配具体落实，同时有加强对自身行政权能的监督，不仅大大提高了行政机关的执法效率和执法信赖度，也使得权力滥用和“执法尴尬”的现象得以减少。

（三）依据城市自身特点“量身定制”规范停放的规定

正如上述相应的原因分析所述，每个城市自身经济发展情况不同，其市民出行需求不同，其空间承载能力不同，因此政府要要依据城市自身的交通设计规划、城市重要区域建设的不同，确认通勤地点之间的差异，重点商业区域、交通枢纽、居住区密集、高校分布情况、旅游景点周边等这些区域的密度差異，从而进行合理地停车设施规划工作。通过动态监测准确的划分城市自身的流量区域，对市民密集区域进行合理划分停放区域。对于高校分布广的城市，可以参照北京林业大学校内“共享单车规范停放示范停车点” ，在学生流量区域设立该点，从而使得便利学生和建立良好校园环境之间能够两者相顾。对于地铁通勤口处，可以参照北京市西直门地铁站、五道口地铁站等地设立的“共享自行车停放区”，使得市民上班族能在节省时间和城市市容市貌之间相平衡。

（四）共享单车运营的三方权利义务关系

乱停乱放现象很大程度上是由用户造成的，因此如何正确去引导用户安全行车，文明停放车辆则是重中之重。用户应该规范自身的行为，对自己的用车行为进行道德约束，主动提升个人素质，以便更好地享受单车服务。另外，用户应该提高规范用车的意识，根据企业的的停车标识合理停车，自觉接受政府和企业规定的相应奖惩机制，按时付费，加强个人信用的提升。用户更应当积极配合政府的宣传工作，在规范自身行为的同时，合理监督其他用户的使用，共同推进共享单车的合理化进程。

对于运营者而言，企业必须强化自身的运营服务质量，本企业的建设方案要做到公开公示，保障用户的知情权，多方面引导用户的使用;合理建设共享单车停放地点，配合政府出台的文件对自身产品进行合理安排。

对于政府而言，应该从前期，中期和后期这三个阶段开展工作。在前期，政府必须完善企业审查机制，提高共享单车的准入门槛。在建设中期，政府不仅需要监督企业运行，更需要对企业进行必要的帮扶和引导，及时规划合理的共享单车停车用地，同时为企业提供技术和政策上的支持。除此之外，政府还应当加大对用户安全文明用车的宣传教育，提高用户素质，减少用户乱停乱放的现象。在后期，政府应当不断完善职能部门对城市面貌的监督检查，做到有序回收和处理车辆。

四、结语

共享单车作为近些年来的快速发展，其问题也不断地产生，如何更有效地推进共享单车规范化体系的建立，成为了社会共同探讨的话题，而作为社会的监管和引导者，政府必须先迈出第一步。而如何引导共享单车向一个更完善的体制发展，使得共享单车再给公民带去便利的同时更加符合社会的发展需求，这不仅仅需要政府的科学行政与管理，更需要政府，企业与用户这三方权利义务相互协调，相互成就。

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