基于多层级指标体系的城镇低效工业用地认定与查询*——以山西省榆社县为例

陈 卓，毕如田※，陈利根，许彩彩，李广月

(1.山西农业大学资源环境学院，晋中 030801； 2.南京农业大学公共管理学院，江苏南京 210095)

0 引言

伴随着工业化、信息化、城镇化和农业现代化的同步加快推进，我国人多地少、耕地资源稀缺的问题日益突出， 1.5亿hm2(18亿亩)耕地红线的保护难度也在不断加大。同时，由于以前的历史政策等原因，现有的城镇建设用地利用效率低下的问题也十分突出。上海、广州、深圳、佛山、东莞等城市建设用地占比已超过40%，这一指标在香港仅为21%，而日本三大都市圈仅为16.4%[1]。2008年和2013年，原国土资源部分别批准了广东省和浙江省、辽宁省的城镇低效用地再开发试点工作，并将“三旧”改造作为其中的重要内容，在城镇低效用地的审批、供地和收益分配方面进行探索创新[2]。从已有的认定成果来看，地方普遍反映的问题是低效工业用地利用量最大，程度最重[3]，主要体现在土地产出率不足、土地利用效率低下、生态环境效益差。目前城镇低效用地再开发已完成项目主要集中在开展工作较早的广东、江苏、浙江3省。其中，广东完成改造面积2.12万hm2(约32万亩)，占该省认定面积的8%； 浙江完成改造面积1.74万hm2(约26万亩)，占该省认定面积的23%； 江苏完成改造面积0.48万hm2(约7万亩)，占该省认定面积的23%。各地已完成改造项目地类中，广东、浙江、江苏的工矿仓储用地占比分别为51%、53%、74.9%。可见低效工业用地盘活潜力巨大。2016年，原国土资源部印发《关于深入推进城镇低效用地再开发的指导意见(施行)》的通知，全国大范围开展城镇低效用地的核查工作。对于工业用地来说，通过对其详细的认定与评价，能够摸清家底，查找问题，明确下一步的开发改造方向。城镇低效用地的认定与再开发的根本目的是促进土地资源的可持续利用和节约集约利用。在此方面，国内学者有利用pareto最优理论对江苏省的土地利用最佳集约度进行研究[4]，或从经济可行性、社会可接受性、资源协调性3个方面探讨城市近郊区的土地可持续利用[5]。

通过国外的研究可发现，国外的棕地认定与低效用地的认定最为接近，美国环境保护署(USEPA)将棕地定义为“废弃的、闲置的或没有得到充分利用的工业或商业用地及设施，以及受环境污染的土地”[6]。英国国家土地利用数据库(NLUD)把闲置的土地或建筑物、被遗弃的土地和有再开发潜力的土地列为棕地[7]。德国和加拿大也将亟待再开发、被遗弃或闲置的土地及不动产，以及可能含有环境污染物的土地列为棕地[8， 9]。国内学者对于低效工业用地的认定有从土地利用强度、土地用途、土地产出等指标来进行衡量[10]。还有学者从土地经济效益、生态效益和土地利用结构及利用强度等方面来进行认定[11]。常用的评价方法包括熵值法、AHP层次分析法、复合指数法等[12-14]，或通过对企业进行绩效编码的编制，运用责任定位法定位到每个企业以进行集约利用绩效评价[15]，或运用Bayes数学模型来判别工业用地集约利用程度[16]，或通过统计误差法则来进行行业间低效工业用地的判别[17]。综上所述，无论哪种方法的研究都是基于大量的企业和企业行业间的相关数据做支撑，且评价对象多是一个省或者一个市的工业用地。因此，文章将从县域角度入手，以宗地为评价单元，通过构建多层级指标体系，将工业用地划分为高效利用、一般利用、低效利用、极差利用4个区间，为政府分层次、分阶段管理工业用地提供帮助和参考。

1 基于多层级指标体系的城镇低效工业用地认定

1.1 城镇低效工业用地的评价指标体系构建

低效工业用地的评价应以建设用地利用现状为基础，综合考虑一个地区的经济发展水平差异，并从土地产出程度、土地集约利用程度和环境保护程度3个方面构建指标体系，从而明确低效用地认定标准，确定低效用地。该文参考《工业项目建设用地控制指标》《关于推进土地节约集约利用的指导意见》《山西省城镇低效用地编制要点》等相关文件，结合工业用地数据的可获取性以及再开发地块及其评价的可实施性，分别从企业基础设施完备度、社会效益、经济效益和限制因素进行多层级指标体系的构建(表1)，以此来进行工业用地的宗地评价。

表1 城镇低效工业用地评价指标体系构建

层级因素指标一级(控制因素)基础设施完备度七通一平、五通一平、三通一平二级(加分因素)社会效益工业用地容积率工业用地建筑系数单位面积提供就业岗位工业用地绿化率经济效益企业地均产值企业地均税收三级(减分因素)限制因素行政办公及相关生活设施用地占有率企业能源消耗企业三废排放

1.2 城镇低效工业用地评价模型构建

在评价模型中，每一个评价单元都要受到基础设施完备度、社会因素和经济因素3个因素的同时影响，构建由基础设施完备度轴、社会效益轴、经济效益轴3个变量构成的三维立体模型(图1)，其中，基础设施完备度为主控制轴，经济效益和社会效益为评价轴。在此基础上，以限制因素建立总体修正轴，对其进行分值修正。尽管由于限制因素的存在，但其宗地评价的最优分值是稳定的100分。同时，为了考虑到对于工业宗地利用状况的级别划分，建立由高效宗地利用即固定值为原点并沿轴方向级别降低的三维模型，图1的数字表示了宗地等级。

图1 工业用地认定查询模型及等级划分

1.2.1 一级主控制区的划分

该文的一级控制区为基础设施完备度，它是划分工业宗地等级的基础。基础设施完备度是评价该企业的配套设施是否齐全，能否进行开工生产的重要依据，一般来讲，越是经济效益好的企业，其土地投资强度越强，基础设施完备度也就越高。“七通一平”指的是该企业满足通路、通电、通气、通给水、通排水、通热力、通信和土地平整。“五通一平”则是良，“三通一平”或者以下，则该企业的基础设施完备度是差。除了“七通一平”以外，考量企业的基础设施完备度还指该企业是否通过配套基础设施或公共服务设施改善宗地环境，提升企业公众形象等。因此，当基础设施完备度条件得到充分保证，企业经济效益条件和社会效益条件均为最优状态时，“七通一平”可划为一级控制，“五通一平”可划为二级控制，“三通一平”可划为三级控制。

1.2.2 二级加分因素的级别划分

选取工业用地容积率、工业用地建筑系数、单位面积提供的就业岗位和工业用地绿化率4项作为社会效益的评价指标，选取企业地均税收和企业地均产值两项作为经济效益的评价指标，两者总分共为100分。

该模型对经济效益和社会效益两个评价轴均采用25分的等间距作为级别划分区间，在社会效益轴不变的情况下，经济效益降低25分，该模型的评价单元就要对应降低1级； 同理，在经济效益轴保持不变的情况下，社会效益降低25分，该模型的评价单元也对应降低1级。因此在一级主控制区的基础上，形成基础设施完备条件下的级别模型，企业“七通一平”可划分为1～7级，“五通一平”可划分为2～8级，“三通一平”可划分为3～9级，共9个级别。同时，为了保证工业宗地的查询和管理，在一级主控区模型的基础上构建二级加分因素模型(图1)。根据模型划分结果，可将工业用地划分为3个区间，即1～3级为高效宗地利用， 4～6级为一般宗地利用， 7～9级为低效宗地利用。

1.2.3 三级限制因素的级别划分

泵站水源为“矩形透河大口井”，9.2 m×5.2 m×8 m（长×宽×深），容积231 m3，为C 25钢筋混凝土结构。为“半封闭、淹没式透河井”，黄河汛期最高洪水从该井顶部流过。

选取行政办公及相关生活服务设施用地，企业能耗、企业三废排放分别作为社会效益和经济效益的三级限制因素，(表2)若该企业符合标准，则不考虑限制因素，直接按照二级加分因素模型进行评价。

表2 三级限制因素修订分值

修订分值减分因素社会效益限制因素经济效益限制因素行政办公及相关生活设施用地占有率企业能源消耗企业三废排放-25轻度超标轻度超标轻度超标-50中度超标中度超标中度超标-75较重超标较重超标较重超标-100严重超标严重超标严重超标指标权重10.420.58

图2 三级限制因素修正后的工业用地认定 查询模型及等级划分

该模型的限制因素区间也同样采取25分的等间距划分，但要同时遵循3个原则： ①不能超过基础设施完备度的主控制区进行降级； ②考虑到限制因素对宗地等别的降级，设置极差宗地利用分别为10级、11级、12级，考虑到模型设定等级的整体性，基础设施完备度中的宗地级别最多可降9级； ③当降级超出模型范围时，按照当前模型的最大降级量进行统计。当经济效益轴和社会效益轴同时受到限制因素的减分影响时，该模型的降级公式为：

(1)

式(1)中，i指的是经济效益轴、社会效益轴，mi指i轴降低的级别量，对求得数值取整；ki指i轴限制因素分值。

(2)

式(2)中，M为该评价单元的降低级别量(0≤M≤8)。

根据三级限制因素和基础设施完备度的分区，在图1的基础上形成3种基础设施完备度条件下的级别模型。其中，七通一平的工业宗地等级区间可划分为1～10级，五通一平的工业宗地等级区间可划分为2～11级，三通一平的工业宗地等级区间可划分为3～12级。

1.3 构建城镇低效工业用地认定查询魔方

为了便于低效工业用地的认定与查询，依据前文思路，构建三维级别魔方(图2)。根据划分结果，可将工业用地划分为4个层次，分别为1～3级为高效宗地利用， 4～6级为一般宗地利用， 7～9级为低效宗地利用， 10～12级为极差宗地利用。极差宗地利用和低效宗地利用同属于低效用地，极差宗地利用的划分可以作为政府在近一年的再开发改造重点对象，同时4个层次的划分也为政府层次化、分阶段管理工业用地提供帮助。

1.4 评价指标标准化

该文对于指标的无量纲处理采纳了标准化的方法，将容积率、建筑系数和绿化率列为适度相关指标。将企业地均产值、地均税收以及单位面积就业岗位列为正向相关指标。

适度指标标准化处理公式为：

(3)

正向指标标准化处理公式为：

(4)

式(3)和(4)中：Fi为第i项指标的标准化值，Xi为处理前的指标值；A为适度指标确定的理想值，Xmax为与Xi对应的处理前第i项指标中的最大值；Xmin与Xi对应的处理前第i项指标中的最小值。

2 实证分析——以山西省榆社县为例

2.1 研究区概况

山西省榆社县位于山西省中部偏中南，晋中市东南部，全县总面积1 699 km2，辖4镇5乡，总人口14.2万人，中心城区箕城镇人口为5.718 9万人，目前是山西省的省级贫困县，该县的经济主要依靠第二产业带动，经济发展相对滞后。分产业来看， 2017年，榆社县第一产业产值6.590 4亿元，占生产总值的比重为13.5%； 第二产业产值38.523 5亿元，占生产总值的比重为51.54%； 第三产业产值29.822 5 亿元，占生产总值的比重为39.1%。

图3 榆社县在山西省及晋中市的位置

表3 山西省榆社县城镇低效工业用地评价指标权重

目标工业宗地评价指标量纲指标属性权重社会效益工业用地容积率%正向性0.26工业用地建筑系数%正向性0.21单位面积提供就业岗位人正向性0.35工业用地绿化率%正向性0.18经济效益企业地均产值万元/hm2正向性0.47企业地均税收万元/hm2正向性0.53限制因素行政办公及相关生活设施占有率%负向性1企业能源消耗万t标准煤负向性0.42企业三废排放%负向性0.58

2.2 数据来源

2018年7月份，笔者参与了山西省榆社县的城镇低效用地再开发工作。目前，通过调查，在榆社县规模较大的，中小企业局、经济与信息化局和自然资源局有详细记录在册的共10家工业用地，有7家分布在榆社县城南，有2家企业分布在城北，另有1家企业分布在榆社县箕城镇的李峪村。该次工业用地的调查，初步形成了这10宗用地的容积率、建筑系数、基础设施完备度、绿化率、从业人数、能耗水耗等调查成果，为榆社县下一步低效工业用地的认定、再开发以及评价提供了有力的数据支撑。

2.3 指标权重及目标值的确定

该文各确定指标的权重值由来自山西省榆社县自然资源局、中小企业局、环保局、税务局等部门共7位专家打分，采用特尔斐法确定了该文指标的权重值。

该文将对3个指标确定目标值：容积率、建筑系数和工业用地绿化率。容积率和建筑系数目标值分别以行业进行确定，参考《工业项目建设用地控制指标》，以建筑系数下限0.3为目标值。榆社县全县在《控制指标》中属于第十四等地，目前榆社县的10家工业用地可分为化工行业、医药行业、电力行业、塑料行业，依据第十四等地不同行业的容积率下限确定目标值，工业用地绿化率的目标值则以上限20%确定。如表3所示。

2.4 基于多层级指标体系的榆社县工业用地等级识别

依据多层级指标体系，将榆社县10家企业分别进行等级识别(表4)。在实际测算中，该文没有将这10家企业按照行业分开进行低效工业用地的筛选，其一是该县企业数量少，一个行业仅有两三家企业。其二是因为如果分行业进行低效用地识别的话，会造成某一行业的高效用地可能在整体测算中属于低效用地，因此该文将这10家企业统一进行测算。此外，该模型的限制因素分别为行政办公及相关生活设施用地占有率、企业能源消耗、企业三废排放，参考《工业项目建设用地控制指标》，行政办公及相关生活设施用地占有率不得超过工业项目总用地面积7%。在榆社县这10家企业的具体测算中，行政办公及相关生活设施用地占有率均在7%以下。能源消耗和三废排放标准由于各个地区经济发展水平不同，没有统一的标准，而山西省目前对于工业用地三废排放及能耗方面也没有具体的标准限制。因此该文将着重考虑二级加分因素对于低效工业用地的影响。根据经济效益分值和社会效益分值，在三维魔方中查询各个企业对应的等级，可将榆社县的工业用地分为1级、3级、4级、5级、6级、7级。该文没有进行三级限制因素的计算，因此榆社县最终工业用地等级可分为1级、3级、4级、5级、6级、7级。

表4 基于多层级指标体系的城镇低效工业用地区间划分

企业序号行业类型基础设施完备度社会效益分值经济效益分值宗地等级利用水平1医药行业七通一平78.051001高效利用2电力行业七通一平75.2429.323高效利用3化工行业七通一平96.185.154一般利用4化工行业七通一平65.53.045一般利用5医药行业七通一平65.2526.664一般利用6塑料制品行业七通一平64.8726.94一般利用7化工行业五通一平64.049.986一般利用8塑料制品行业五通一平63.852.016一般利用9电力行业三通一平59.311.827低效利用10塑料制品行业三通一平57.141.757低效利用

表5 基于《山西省城镇低效用地编制要点》
规程的低效工业用地认定

企业序号低效分值183.01251.06544.17442.18642.15838.49335.50735.821034.53931.91

3 对比《山西省城镇低效用地编制要点》规程的划分结果

2013年，原国土资源部陆续批准了内蒙古、辽宁、上海、江苏、浙江、福建、江西、湖北、四川、陕西等省(区、市)开展城镇低效用地再开发试点工作，截止2017年底，已提交成果的7省(市)共认定城镇低效用地面积41.33万hm2(约620万亩)，已完成改造再开发项目l.48万个、面积4.61万hm2(约69万亩)，约占认定总面积的11%。山西省在已有试点城市工作的基础上，采用定量和定性相结合的手段，综合考虑区域差异、产业差异、发展水平差异等因素，以每宗地的容积率、建筑密度、基础设施完备度、地均税收、地均产值等指标作为判断低效用地的依据，并将计算排名靠后的5%～10%纳入低效工业用地。榆社县按照《山西省城镇低效用地编制要点》进行测算的结果如表5所示：

采用多层级指标体系确定的低效工业用地于与《山西省城镇低效用地编制要点》中确定的低效工业用地一致。且多层级指标体系不仅能将工业用地划分为高效利用、一般利用、低效利用、极差利用4个层次，还能对每个层级的分数进行比较，从而找出低效用地产生的原因，更好的指导地方政府对于工业用地的差异化管理和再开发工作。

4 基于多层级指标体系的榆社县工业用地评价

从第一层级的结果可以得出规模以上企业的基础设施完备度都能达到“七通一平”或者“五通一平”，“三通一平”的两家企业规模小且地理位置较偏僻，近些年企业经济效益低下，企业运转状况较差，濒临破产。

从第二层级的社会效益和经济效益仍然可以看出，越是规模以上企业，其效益分值越高。但第一名的经济效益分值为100分，第二名的分值就下降到了28.38分。榆社县企业的经济效益分值呈现出极端的两极分化，从侧面可以反映出来地均税收和地均产值是造成该宗地高效利用和低效利用的关键。从原始数据上来看， 3号企业的税收和产值均是全县首位，但却列为了一般宗地利用，根本原因是该企业宗地面积过大，从而导致了经济效益分值偏低。进一步延伸来讲，有两种情况可以讨论。第一种情况，在经济欠发达地区，地方政府对于工业的发展极为重视，因此部分项目的批地规模庞大，企业由于自身成本原因选择分批分期建造，由此会造成目前状况下的土地利用程度较低，从而导致计算分值偏低。另外一种情况便是当地政府愿意降低工业用地门槛来吸引企业投资，促进经济发展。当企业无法履行合同中相应的建筑容积率和建筑密度的标准时，地方政府出于经济发展和公信力等角度，不愿对企业进行相应处罚与整改，企业则会有更多的圈地投机机会，从而造成土地资源浪费严重，土地使用效率严重低下。在对3号企业的实际调查中，我们得知该企业运转正常且未来还有分批分期扩大规模进行生产，同时考虑到榆社县经济的实际发展状况，没有将该企业列为低效用地，而是将其列为未来3年内土地集约利用的重点观察对象。

第三层级的限制因素由于山西省缺少相关的标准，没有进行计算。但榆社县的工业用地行政办公及相关生活设施用地占有率均在7%以下，在实际调查中大部分企业也运转正常，没有出现圈地投机行为。企业的能源消耗和三废排放则是参考的《榆社县控制性规划》，近些年国家层面对于环保的重视使得大部分高耗能高污染企业进行了环保设备更新，因此企业的总能源消耗和三废排放值均在控制性规划范围内。

5 结论与不足

该文基于多层级指标体系，以企业基础设施完备度为控制轴，企业经济效益和社会效益为评价轴，并以行政办公及相关生活设施用地，能源消耗和三废排放作为限制因素对等级进行减分修正。以此为基础，构建以25分为等间距的工业用地三维认定查询魔方，并将其划分为高效利用、一般利用、低效利用和极差利用4个层次，创新低效工业用地的认定查询模式。在未来的工业用地管理中，地方政府可着重将一般宗地利用的企业列为重点监督对象，严格把控相关指标，以防止其向低效用地转变。同时，还可将高效宗地的相关指标进行研究分析，更好地指导低效用地向高效用地转变。最后，低效宗地利用和极差宗地利用的层次划分可更好地指导当前以及未来地方政府对于再开发的需求，从而进一步推动落实低效工业用地的再开发工作。

该研究的不足在于一些配套的小企业在实际发展中不需要达到“七通一平”，因此以基础设施完备度为主控制轴进行宗地等级的限制必须要立足于当地企业的实际状况进行具体问题具体分析。此外，该文的模型是基于25分等间距的县域视角进行研究，不同地区可根据实际情况进行分值调整，以满足地方政府对于工业用地层次化管理的需要。无论是定性判断还是定量计算，低效工业用地的认定最根本的是要综合考虑区域间差异和经济发展水平间的差异以及当地政府再开发的实际能力，本着易于操作、易于实施的原则科学制定低效用地的认定标准，加强政府主体管理责任，合理确定低效用地数量，更好地服务于再开发工作。地方政府可在项目审批前进行严格把关，将企业的经济、社会、生态等指标入库管理，并将数据库进行实时更新，进一步加强工业宗地出让后的动态监测，实施严格的企业绩效评估考核，更好地促进土地资源集约节约利用。

该文的三级限制因素由于山西省以及该研究区没有具体的标准限制导致无法进行计算，山西省对比江苏省、广东省的工业用地管理仍然有不小的差距。三级减分因素的实现有赖于地方工业用地数据库的建立以及地方性低效用地文件和法规的出台，最根本的是要依赖于地方政府对于工业用地的精细化和差异化管理，这恰恰也是我国工业用地集约化管理的目标与方向。