西南边疆扶贫开发成效测度及影响因素分析*——以云南省为例

严芝清，杨子生※

(1.云南财经大学国土资源与持续发展研究所，昆明 650221； 2云南财经大学精准扶贫与发展研究院，昆明 650221)

0 引言

精准扶贫实施以来，我国贫困人口从2014年初的8 962万减少为2015年底的5 575万人，两年时间全国建档立卡的贫困人口下降了3 387万人，整体效果显著。但是剩余下来的5 000多万贫困人口，却属于减贫工作中底子最薄、条件最差、难度最大的“硬骨头”[1]。当前，我国扶贫开发已进入攻坚白热化状态，实现到2020年让7 000多万农村贫困人口胜利脱贫的既定目标，时间十分紧迫、任务相当繁重，必须在现有基础上不断创新扶贫开发思路和方法，使扶贫开发成效单纯依赖资源要素的投入向扶贫开发效率提高转变[2]。

从现有文献来看，对于扶贫开发成效研究主要从扶贫开发绩效、扶贫资源配置及扶贫资源优化整合方面来研究。扶贫开发绩效方面，研究涵盖了扶贫绩效的评估理论及方法介绍[3-5]、专项扶贫探讨[6-9]、影响因素分析[10]、定性与定量评价[11-13]等内容； 扶贫资源配置方面，主要研究了扶贫资源配置存在的困境及破解机制[14-18]； 扶贫资源优化整合方面，探讨了扶贫资源整合的理论与途径[19-21]； 这些研究丰富了扶贫开发成效对于减贫作用的探讨。

然而，目前关于扶贫开发成效的定量研究文献还相对较少，主要有黄渊基[21]运用生命周期模型对旅游扶贫效率展开过研究，耿长伟等[22]运用DEA模型测算了六盘山区的旅游扶贫效率并分析了区域差异，魏勇等[23]利用数据包络方法定量探讨了重庆市扶贫开发资金的利用效率。但无论在广度和深度上都有一定的拓展空间。现有研究大部分是理论探讨，且多采用传统的综合分析方法，缺乏从空间视角对区域扶贫开发成效相互关联关系的实证研究，有待改进创新； 研究尺度上多集中于全国层面和贫困面窄、贫困程度浅的省份[21]，针对集中连片特困地区、尤其是经济欠发达地区省份内部扶贫开发效率差异及影响因素的研究有待加强。

鉴于此，文章选取国家精准扶贫实施以后的2015—2016年为研究时段，利用数据包络分析(DEA)方法测算扶贫开发成效，并将扶贫开发成效转化成效率形式分解为纯技术效率和规模效率以剖析扶贫开发成效变化的源泉，并尝试构建计量经济模型研究区域扶贫开发效率的影响因素，最后选取云南省作为典型研究区域，揭示近年来云南省扶贫开发成效的时空差异特征及其影响因素，为云南省科学制定区域脱贫攻坚政策与措施提供基础依据，进而为全国脱贫攻坚制度与政策的完善提供鲜活的案例。

该文的主要贡献：①理论意义方面，目前对扶贫开发成效的研究主要从绩效评价与管理理论去挖掘，缺乏从经济学视角的资源配置理论与社会福利理论视角的关注，该文基于投入—产出视角探讨扶贫开发成效的时空差异及影响因素，拓展了资源配置理论，丰富了相关领域的研究。 ②实践意义方面,运用数据包络分析法和计量经济模型进行扶贫开发效率的实证研究，拓展了精准扶贫研究的内容。该文的研究发现，云南省扶贫开发成效存在明显的区域差异，并且出现一个有趣的现象，即扶贫开发效率高的州(市)主要集中于贫困面广、贫困程度深的滇东北和滇西北地区，而低效率区集中于滇中地区，整体上呈现由滇中向四周递减的空间分布特征。各州(市)与经济中心距离与扶贫开发效率具有正相关的关系，经济密度、扶贫资金与扶贫开发效率具有负相关系。该文的研究加深了云南省扶贫开发成效较低的认识,提高云南省扶贫开发效率，需要综合考虑主客观环境，针对性地采取相关措施，顶层设计需要权衡政府决策的影响和把握规模报酬递减规律。

1 研究区概括与数据来源

1.1 研究区概括

云南是集边疆、民族、山区、贫困四位一体的省份，截止2016年底，云南仍有贫困人口363万人、片区县91个、重点县73个，贫困人口数量、片区县和重点县数量都居全国首位，是中国扶贫攻坚的主战场之一[24]。近年来，云南省紧压行政开支，积极整合资金，确保省级财政专项扶贫资金投入实现翻番。2016年省级财政专项扶贫资金投入达31亿元，较2015年增加17.9亿元、增长136.6%， 2017年，省财政预算共安排省级财政专项扶贫资金46亿元，增幅为47.67%，资金投入规模、资金增幅、增量居全国前列； 全省贫困人口从2012年的804万人减少到2016年的363万人，贫困发生率从21.6%下降到9.8%。随着精准扶贫深入推进，云南省贫困人口主要集中在深山区、石山区、高寒山区、干热河谷地区、少数民族聚居区、革命老区、原战区、边境地区，呈“大分散，小集中”，点、片、线并存的格局，越往后扶贫开发难度越大，贫困深度越深，扶贫成本也会不断提高，扶贫开发的资金供需矛盾日益突出。在扶贫开发难度递增趋势下，通过提升扶贫开发成效，促进区域脱贫发展，保障扶贫资源的最优化配置是云南省的有效选择。由于自然环境条件和社会经济发展水平的不同，各州(市)扶贫开发状况存在较大差异[25]。在此背景下，云南省具有典型代表的特征，研究其扶贫开发成效的时空差异及其影响因素具有较强的现实与理论意义。

1.2 数据来源

该文分析数据均来源于2016—2017年《云南省统计年鉴》、云南省各州(市)的统计年鉴以及云南省人民政府扶贫开发办公室官方数据整理而得，其数据反映的是2015该文2016年云南省扶贫开发的实际情况。用单位面积的地区生产总值来衡量经济密度，用各州(市)与昆明市的最短直线距离来衡量与省会经济中心的距离，用各州(市)的扶贫资金来衡量整合[26]。

2 研究方法

2.1 扶贫开发成效测算

数据包络分析(DEA)主要用于评价多个同类型的决策单元(DMU)的投入—产出的相对效率[27]，此方法的主要优点是可以使用多项投入和多项产出指标，能够更好地反映扶贫开发多功能的特性，并且不需要假设具体的生产函数形式，避免函数形式错误地出现[28]。

基于投入—产出视角，运用DEA(数据包络分析方法)测算扶贫开发成效值，产出指标选取贫困发生率，该指标的选取主要反映了扶贫开发的综合性特征，其数值算法是区域贫困人口与区域乡村户籍人口的比值，但它所体现的不仅仅在于数值结果，还隐含了扶贫开发的全方面视角，重点体现在实现“两不愁三保障”层面，即吃穿不愁，住房安全有保障，基本医疗有保障和基本义务教育有保障，这也是贫困人口脱贫的硬性指标，而恰恰这些指标最终都是汇集到贫困发生率指标，并通过贫困发生率指标来揭示区域贫困状况。投入指标选取了①固定资产投资额。该指标反映了资本投入要素，也是最直接的投入要素，一般而言，投资额较大的区域经济发展较快，扶贫资金投入大； ②民用车辆拥有量。该指标间接反映区域交通等基础设施的投入状况，民用车辆拥有量多的区域交通条件较好，其基础设施投入大； ③农作物播种面积。该指标反映了农村扶贫的重点，就是要帮助农村贫困人口提高生存发展机会，农作物播种面积越多的区域，说明土地整治面积大，其形成的耕地越多，产业扶贫投入大； ④乡村就业人员。该指标间接反映区域外出务工培训机会，乡村就业人员越多的区域务工培训也越多，脱贫致富能力强，技能培训投入大； ⑤信息化程度。该指标间接反映扶智程度，信息化程度越高的区域智力扶贫投入越大； ⑥有效灌溉面积。该指标反映区域生存资源本能状况和后续开发能力状况，有效灌溉面积越多的区域扶贫可持续发展能力强。具体投入—产出指标如表1。

表1 扶贫开发的DEA模型投入—产出指标

指标类型产出指标投入指标贫困发生率固定资产投资民用车辆拥有量农作物播种面积乡村就业人员信息化程度有效灌溉面积单位%亿元万辆万hm2万人个万hm2

2.2 扶贫开发成效影响因素的实证模型

将扶贫开发成效测算值作为因变量，根据经济密度、扶贫资金、与省会经济中心的距离3个维度来分析云南省扶贫开发成效的影响因素，建立模型为：

yt=a+bx1t+cx2t+dx3t+ut

式中，ut为随机误差项，且假定ut服从正态分布N(0，σ2)，yt表示扶贫开发成效值，x1t表示与省会经济中心的距离，x2t表示经济密度，x3t表示扶贫资金，a，b，c，d为回归系数。

3 结果分析

3.1 扶贫开发成效时序变化

运用DEA软件分别对2015年、2016年的云南省各州市扶贫开发成效进行估计测算。计算结果见表2、表3。①2015年—2016年，云南省扶贫开发综合技术效率无变化，效率值为0.005； 纯技术效率有所下降，效率值由0.321减少为0.306，减幅为4.67%； 规模效率有所上升，效率值由0.015增加为0.018，增幅为20%； 说明云南省扶贫规模还在扩大，但是扶贫资源利用效率不高，可能在扶贫开发制度设计和政策方针把控上还存在改进空间。②分区域来分析， 2015年云南省扶贫开发效率除了怒江州和迪庆州完全有效率，其余州市的综合效率都是呈下降趋势，但规模效率呈递增态势； 2016年云南省扶贫开发效率怒江州完全有效率，迪庆州规模报酬递增，其他州市的规模效率继续呈增长趋势，但是纯技术效率呈下降趋势； 总体来说，云南各个地州(市)的扶贫资源投入规模仍在保持增长趋势，但是扶贫开发的纯技术效率反而呈现下降态势，以至于综合效率比较低且呈下降状态。③2014年提出精准扶贫战略以来，国家不断加大对边疆特困山区扶贫开发投入，也取得了一定的效率提升，但是山区特殊地理环境和经济发展水平的制约，且存在贫困面大、贫困程度深的顽疾客观限制，也存在省级扶贫顶层设计的主观政策偏差问题，导致云南省脱贫任务艰巨，扶贫开发效率提升缓慢。

从云南省16个州(市)对比发现，各州(市)的扶贫开发规模效率都有一定程度上升，但纯技术效率和综合效率增幅缓慢，甚至有下滑的趋势，其中，怒江州和迪庆州扶贫开发完全有效率且趋于稳定。这表明扶贫开发规模与投入、产出不匹配，导致整体效率低下，资源浪费严重等问题，需要通过改进扶贫技术、扶贫要素的优化配置来提高扶贫资源的转化效率。

表2 2015—2016年云南省各州(市)扶贫开发效率测算结果

州(市)综合效率纯技术效率规模效率昆明市0.022～0.0130.107～0.0540.202～0.231曲靖市0.051～0.0610.393～0.1590.13～0.15玉溪市0.035～0.0610.107～0.1590.326～0.381保山市0.072～0.0660.286～0.2570.251～0.258昭通市0.238～0.1710.75～0.6380.317～0.267丽江市0.158～0.1430.286～0.2310.554～0.62普洱市0.129～0.1550.536～0.5550.241～0.279临沧市0.065～0.0710.286～0.2490.229～0.285楚雄州0.065～0.0720.286～0.2940.226～0.245红河州0.081～0.0630.464～0.3050.174～0.206文山州0.071～0.060.357～0.2390.199～0.251西双版纳州0.074～0.0380.107～0.0450.69～0.842大理州0.058～0.0540.25～0.220.232～0.246德宏州0.116～0.090.214～0.1420.542～0.635怒江州1～11～11～1迪庆州1～0.7791～11～0.779云南省0.005～0.0050.321～0.3060.015～0.018 说明: ①表2数据是2015年与2016年的扶贫开发效率值,用—隔开, 2015年的在前; ②综合效率:是DMU 在一定(最优规模时)投入要素的生产效率,是对决策单元的资源配置能力、资源使用效率等多方面能力的综合衡量与评价; 纯技术效率:是制度和管理水平带来的效率,是由于管理和技术等因素影响的生产效率。纯技术效率=1,表示在目前的技术水平上,其投入资源的使用是有效率的; 规模效率:是指在制度和管理水平一定的前提下,现有规模与最优规模之间的差异反映的是实际规模与最优生产规模的差距

3.2 各州(市)扶贫开发成效空间特征分析

结合云南省实际情况，将扶贫开发成效分为5个等级：高效率(0.61～1)中高效率(0.11～0.6)、中等效率(0.081～0.1)、中低效率(0.0221～0.08)、低效率(0.013～0.022)。运用ArcGis10.2软件分别绘制了2015年和2016年云南省扶贫开发成效空间分布图。由图1、图2可知，云南省扶贫开发成效存在明显的区域差异，并且出现一个有趣的现象，即扶贫开发效率高的州(市)主要集中于贫困面广、贫困程度深的滇东北和滇西北地区，而低效率区集中于滇中地区，整体上呈现由滇中向四周递减的空间分布特征。出现这种空间分布的主要原因：①在精准扶贫战略下，紧紧围绕“两不愁三保障”标准，对精准识别、精准帮扶的要求进一步提高，经济条件较好的地区，由于贫困人口相对较少且较分散，精准度把握不好，容易出现错评、错退和漏评现象，导致扶贫开发效率低，而贫困面广、贫困程度深的地区恰恰由于贫困人口体量大且上级指标分配多的缘故，不易出现错评、错退和漏评现象，扶贫开发效率往往较高。②党委政府重视程度差异。经济条件较好的地区主要目标还是发展经济，其脱贫攻坚任务相对较轻，所以对于贫困地区是一种资源投入漫灌的状态，扶贫资源的配置效率不高，导致整体的扶贫开发效率水平低，而贫困程度深的地区主抓脱贫攻坚，集全州、全县的人力、物力和财力来推进脱贫攻坚工程，且对口帮扶单位都是沿海发达城市，如广东珠海市对口帮扶怒江州，上海市对口帮扶迪庆州，无论从资金上还是对外联系上都给贫困地区带来了先进的因素，所以整体上的扶贫开发效率较高。③规模报酬递减效应的作用。经济发展较好的地区，贫困程度低，前期投入效果明显且规模报酬递增，但后期由于贫困人口分散，不可避免地呈现规模报酬递减的趋势，而经济发展不好、贫困程度深的地区，扶贫资源相对匮乏，其扶贫开发还属于前期投入阶段，规模报酬还处于递增趋势，所以扶贫开发效率高于经济发展较好的地区。

2015年，云南省扶贫开发成效水平较高的州(市)集中在滇东北和滇西北，滇中和滇东地区的效率水平较低。怒江州、迪庆州、昭通市、德宏州、丽江市和普洱市是扶贫开发效率中高和高等级州(市)，其效率水平在0.1～1。昆明市、玉溪市、楚雄州、大理州、保山市、曲靖市、临沧市和文山州扶贫开发效率水平不足0.1，属于低效率等级，其中昆明市效率水平最低，仅为0.022。2016年，云南省扶贫开发效率水平较高的州(市)分布于滇西北和滇东北，滇中地区的效率水平仍然较低。迪庆州、怒江州、昭通市和普洱市属于高等级，昆明市、曲靖市、文山州、玉溪市和大理州等属于低效率等级。

3.3 扶贫开发成效影响因素分析

由于数据获得的局限性，该文建立截面数据模型，分别对2015年和2016年云南省扶贫开发成效的影响因素进行多元线性回归，回归结果如表3和表4，两个回归结果显示解释变量都显著且R2值较高，意味着模型建立合适，其结果如下。

图1 2015年云南省扶贫开发成效空间分布(a) 图2 2016年云南省扶贫开发成效空间分布(b)

表3 2015年模型回归结果

变量系数标准误T统计量P值R2调整R2常数项0.202 1880.075 7862.667 860.020 5与经济中心距离0.112 8550.135 8661.830 6350.002 24扶贫资金-0.062 0830.091 7781.676 4470.001 16经济密度-0.026 1160.128 1152.203 8510.004 190.7760.771

表4 2016年模型回归结果

变量系数标准误T统计量P值R2调整R2常数项0.181 0630.068 122.658 0140.020 9与经济中心距离0.068 8430.121 5371.566 4360.008 15扶贫资金-0.074 640.082 591.903 7550.008 39经济密度-0.039 80.111 4812.357 010.002 730.8760.865

2015年模型分析的结果：

yt=0.202 188+0.112 855x1t-0.026 116x2t-0.062 083x3t+ut

2016年模型分析结果：

yt=0.181 063+0.068 843x1t-0.039 8x2t-0.074 64x3t+ut

从模型回归可以得到两方面的结果。

(1)各州(市)与经济中心距离与扶贫开发成效成正向关系，距离越远，扶贫开发成效越好。这与前文扶贫开发成效区域差异特征相吻合，越偏远、贫困面越广的地区，由于集中精力脱贫，前期贫困人口多且外界帮扶更具有针对性，往往扶贫开发效率越高，而经济发展条件较好的地区，由于贫困程度较浅，所投入精力较分散且工作重心主要还是在经济发展上，对于脱贫攻坚的倾注人力、物力有限，所以扶贫开发成效较低。

(2)各州(市)经济密度、扶贫资金与扶贫开发成效具有负相关系，经济密度高、扶贫资金投入多的地区，扶贫开发成效越低。这与一般的经验不符，但与前文云南省扶贫开发成效的区域差异特征相吻合。该文认为主要原因有：①扶贫开发成效，特别是精准扶贫成效所体现出来的不单单是经济效率的优势，同时需要兼顾社会公平的效率，效率与公平差距较大会导致扶贫开发成效的低下。②地方政府管理决策差异，由于政府对于脱贫攻坚的顶层设计有偏颇，导致扶贫资源的投入与产出不成匹配，具体表现在地方政府对于国家精准扶贫战略理解不深，对具体的贫困县脱贫摘帽标准存在误差，导致决策行为及扶贫资源投入方向偏误。③对口帮扶单位的扶贫能力差异，像云南省偏远山区州(市)属于贫困面广、贫困程度深的区域，其所对口的帮扶单位一般都是沿海城市以及省级重点单位，如省发展改革委员会等，这些对口帮扶单位明显表现出充足的资源掌控能力以及对政策的领悟意识，客观上对帮扶地州(市)扶贫开发具有积极的促进作用，在一定程度上有利于扶贫开发效率的提升； 四是受规模报酬递减作用的影响，经济条件较好的地区具有贫困人口相对较少、贫困程度相对较浅的特征，前期扶贫资源投入具有明显的规模报酬递增的作用，但是到了后期，特别是经过精准扶贫战略实施后，扶贫资源投入呈现出规模报酬递减的趋势。

4 结论与启示

该文基于投入—产出视角，运用DEA模型测算与分析云南省扶贫开发成效，并进行了云南省各州(市)扶贫开发成效的区域划分，在此基础上，探讨扶贫开发成效的影响因素，结果表明各州(市)与经济中心距离与扶贫开发成效具有正相关的关系，经济密度、扶贫资金与扶贫开发成效具有负相关系。这反映出目前云南省扶贫开发资源投入与产出存在较大不匹配性，扶贫资源配置有待提高。因此，进一步改善贫困状况，提高扶贫开发效率需要从以下方面来转变和改进。

(1)转变政府决策方式，实现扶贫制度与扶贫效率的双赢。把握好规模报酬递减规律，遵循自然规律的客观作用。扶贫资源投入存在规模报酬递减规律，对于经济条件好、贫困程度浅的区域需要认识到前期投入的明显效果，以及后期投入的效益递减趋势，切实摸清扶贫资源投入的阶段特征，改变一刀切的工作方式，保证扶贫资源发挥最大效率； 而对于贫困面广、贫困程度深的区域则需要继续保持高强度的人力、物力投入，保证扶贫开发效率持续性输出。

(2)建立年度考核评估制度，实现扶贫资源利用效率最大化。实行最严格的考评制度，保证扶贫资源的高效化、光明化使用，杜绝扶贫资源的浪费和扶贫工程的重复建设，从制度上引起各级地方党委对于扶贫开发工作的高度重视。同时，加强年度考核，并制定奖惩条例，从技术层面强化资源使用效率意识。

(3)构建精准扶贫、协作扶贫机制，提高扶贫资金的使用效率。国家一方面要加大扶贫资金投入力度，保证基本的扶贫资源到位落实，另一方面需要创新扶贫项目与贫困户脱贫致富的利益联动机制； 地方政府之间要有大扶贫意识，突破行政界线壁垒，发挥区域比较优势，实现优势互补； 在区域规划的基础上，整合有限的扶贫资源，发挥扶贫资源的最优效率，促进区域脱贫致富。