基于“成本-效益”分析的公共图书馆财政支出的结构优化研究

胡中卫

（安徽省图书馆，安徽 合肥 230001）

“成本-效益”分析是采用数学、经济方面的知识，按照特定的规则对经济活动进行分析的方法。最早它是对项目或备选方案进行分析的方法，随着其应用范围的扩大，逐渐被引入经济财政领域。“成本-效益”分析的基本原理，就是通过分析对比与财政收支相关的项目，在成本效益分析基础上，确定最优化的方案，进而以最小的投资成本，获得最大的社会效益。该方法在公共管理机构或公共项目中应用，可以保障社会资源的合理使用，促进社会资源的合理分配。尤其是对公共服务项目，采用“成本-效益”分析法，可以掌握财政支出实际效益与投入成本之间的比率，准确评价项目支出情况，更好地满足社会需求[1]。公共图书馆作为公共文化服务机构，以免费、公平、普惠的服务原则，吸引了大批用户到馆获取知识，产生了巨大的社会效益。然而公共图书馆在为用户提供服务的同时，也需要得到政府部门的财政支持，以维持各项业务的正常开展。由于公共图书馆属于公益性机构，本身经济来源较少，而其社会效益又难以进行量化，政府部门也无法采用定量分析的方法，全面了解公共图书馆的投入产出情况。借助“成本-效益”分析法，对公共图书馆的财政支出状况进行对比分析，可以从运营状况、社会效益等多个角度，实现对公共图书馆资金流通的监管，以绩效评价掌握图书馆发展状况，客观反映图书馆服务效益，保障公共图书馆的稳定有序运营。

1 当前我国公共图书馆财政支出管理现状分析

稳定的资金来源是公共图书馆运营的基础，是保障图书馆服务顺利实施的关键。但我国公共图书馆是政府设立的公益性文化事业机构，长期对外提供免费、均等、开放的服务，这就使得其缺乏商业经济来源，在财政资金管理方面必须慎之又慎。然而现阶段我国公共图书馆在财政资金管理方面，依然存在收支比例不合理、管理混乱等问题，极大地影响到财政资金的使用效益。

1.1 财政收支比例不合理

公共图书馆的经费来源包括政府拨款、事业收入、经营收入等，不同经费来源渠道的比例应该保持平衡状态，若其中某一项占比较大，很容易导致依赖程度高，风险性也随之加大。如2017年安徽省图书馆总收入为7150.43万元，其中财政拨款7129万元，占比超过99.7%。这虽然与其事业单位的性质有关，但过度依赖政府财政投入，必然导致经费来源渠道不均衡。公共图书馆财政支出主要包括购书费、工资福利、商品和服务支出等，其中购书费与工资福利作为支出主体，应该占有较大的比例，这是保障图书馆服务顺利开展的基础，但同时易导致其他资源支出的不足。安徽省图书馆2017年总支出为7132.05 万元，其中购书经费720 万元，占比仅为10%，可见其在馆藏建设方面的投入相对不足。

1.2 财政支出硬性浪费严重

公共图书馆在财政支出方面倡导专款专用，避免不同项目之间的资金挪用或浪费。然而很多图书馆在项目资金使用方面，依然存在财政规划不合理，硬性浪费严重等问题。以购书经费为例，公共图书馆会随着本地财政收入水平的提高，逐步增加购书经费，或者根据上年度的馆藏建设情况，对购书经费进行适当调整。然而一些图书馆为了争取更多的经费，往往不顾实际需求大量采购文献，最后导致很多图书被搁置。近年来，我国政府部门加大了对图书馆等公益性机构的投入，为图书馆事业发展提供了保障，但很多图书馆财政支出弹性不足，为获得财政补贴盲目使用经费，缺乏刚性约束机制，这也影响到财政支出的使用效益。

1.3 财务人员整体素质不高

我国公共图书馆财务从业人员在财政资金管理方面，多采用传统的审计方法，极少引入先进的信息技术，这不仅影响到财务审计效率，也无法保障财务数据审核的准确性。部分图书馆的财务审计工作由领导兼任，容易受到主观因素的影响，无法保障客观公正性[2]。受到事业单位传统管理经验的限制，图书馆财务从业人员缺乏对外交流学习的机会，难以接触到最新的财务知识，这也影响到他们专业素养的提升。加之很多图书馆在内部审计方面，还缺乏完善的管理机制，缺乏相关领域的专业人才，使得其内控管理能力不足。此外，作为公益性服务机构，公共图书馆在社会服务方面的投资回报率并不明显，这也势必影响到馆员服务的积极性。

2 “成本-效益”分析法在公共图书馆中的应用

“成本-效益”分析作为一种经济决策方法，多被用于评估量化公共事业项目在社会服务方面的价值。将“成本-效益”分析法引入公共图书馆，需要明确界定投入成本与产出效益，明确“成本-效益”分析的基本原则，选择合适的量化方式掌握图书馆社会服务效益。

2.1 基本分析原则

为了保障对财政支出评价的科学性，公共图书馆借助“成本-效益”分析法，需要遵循客观性原则。这就是说对于公共图书馆各项数据，不能盲目低估或夸大，不得随意更改成本与效益之间的比率，要保障研究结果经得起推敲。财务人员在调研分析过程中，也应该遵循客观性原则，不得凭借主观经验操作。在评估方法选择方面，公共图书馆作为公益性服务机构，除财政拨款、慈善捐赠之外的资金来源有限，并不适用经济影响分析法。采用消费者剩余分析法，而不对各种服务项目进行区分，不仅费时费力，也会增加调研费用。这就需要根据实际情况，尽量选择明确的市场替代品，且对研究结果影响较大的项目的主要因素进行重点分析，省略对价值影响不大的项目。

2.2 评估方法

公共图书馆采用“成本-效益”分析法，对各职能部门的财政划拨经费、支出情况等财务数据进行分析，需要重点做好总体效益评估工作。这是因为成本评估相对简单，而效益评估需要选择适宜的方法，并根据实际情况设计合理的评估路径。目前常用的效益评估方法，包括时间价值评估、消费者剩余评估、条件价值评估三类。由于公共图书馆在短期内很难看到社会服务效益，因此多采用消费者剩余评估方法。消费者为获取某项服务或商品，实际支出的费用与其对该服务进行评估价值之间的差值，就称作消费者剩余[3]。采用这种评估方式，公共图书馆需要确定某项服务的市场替代品，根据消费者反馈综合分析该服务的价值。

2.3 分析框架

公共图书馆财务人员在掌握总体成本后，需要以合适的方式，对各项服务投入的成本与带来效益的货币形式进行转化，建立用户与服务之间的二维矩阵，进而明确评估对象，保障最终结果的有效性。具体而言，公共图书馆需要对用户群体进行分类，将不同的服务项目与用户对应起来，通过多方数据调研建立二维矩阵，形成可靠的成本效益分析框架，然后选择合适的项目评估方法，确定图书馆服务的市场价值，基本分析流程如图1 所示。在用户分类过程中，公共图书馆应该依据用户行为特征，确定用户对图书馆服务的认知，从用户角度进行服务分类而非凭借主观经验，从而保障研究的可操作性。

图1 公共图书馆成本效益分析的基本流程

3 基于“成本-效益”分析的公共图书馆财政支出绩效评价指标设计

为了更好地发挥“成本-效益”分析法的作用，公共图书馆需要建立科学的绩效评级指标体系，从基础建设、社会服务等层面设计量化指标，为财政支出绩效评价提供依据。

3.1 基础建设指标

公共图书馆的软硬件设施建设和馆藏资源建设情况，属于基础建设方面的内容。这方面的财政支出可以进行量化，以保障绩效评价的客观性。公共图书馆在基础建设指标设计方面，需要首先对基础建设项目进行分类，明确绩效评价的对象和目标。然后根据每个项目的实际情况，设计对应项目的细化指标，包括馆藏文献量、新购图书册数、计算机台数、每百万人拥有图书馆数量等，构建基础建设维度的预设指标体系，用于客观反映财政支出水平。同时根据不同项目的特点，选择适宜的财政支出绩效评价方式，最后对评价结果进行汇总加权，获得最终绩效评价结果（见表1）。

表1 基础建设维度的预设指标体系

3.2 社会服务指标

公共图书馆面向社会提供公共文化服务，主要目的在于满足公众的基本文化需求，体现自身的社会服务价值[4]。对其财政支出进行绩效评价，就要充分考虑社会服务内容，从社会参与程度、社会评价等层面，掌握财政支出的总体使用效益。将社会参与度作为绩效评价指标，并设计图书馆总流通量、每日文献外借数量、网站访问量等可量化的指标，可以很好地反映财政支出在社会参与方面的效益，以帮助图书馆调整社会服务方案。在社会评价方面，公共图书馆可以设计用户满意度、用户投诉率等指标，通过与用户交流沟通，采集用户的反馈信息，掌握他们对图书馆的真实评价，以对社会服务绩效进行量化。

3.3 内部运营指标

公共图书馆在内部运营方面需要耗费大量资金，这是财政支出绩效评价的主体内容，也是基于“成本-效益”分析的重要部分。由于内部管理项目较多，运营过程是动态变化的，因此财政支出的变动也较大[5]。公共图书馆可以从人力资源组织结构角度，分析不同部门、不同职称人员的数量，然后设计具有针对性的评价指标，掌握内部运营中不同人员的财政支出状况。同时公共图书馆可以从购书经费、财政拨款、经费自给率等角度，采用“成本-效益”分析法，掌握内部运营的资金使用状况，计算得出图书馆的产出比，全面评价图书馆运营的财政支出绩效与社会效益。

4 基于“成本-效益”分析的公共图书馆财政支出结构优化方法

针对现阶段财会工作中存在的问题，为促进财政支出的效益最大化，公共图书馆还需要充分利用“成本-效益”分析法，根据评估结果不断优化财政支出结构，从而保障图书馆事业的稳定发展。

4.1 优化财政支出绩效评价机制

近年来，我国大力推行公共文化体制改革，加大了对图书馆等文化机构的投入，也对公共文化从业人员提出了更高的要求[6]。公共图书馆要想提升综合服务能力，不仅需要依靠政府的财政支持，也需要做好顶层设计工作，强化内部管理与运营监督，形成更符合公众文化需求的运营体制。在内部管理工作中，公共图书馆不仅要发挥领导班子的作用，也要强化内部培训考核工作，强化对内部员工的绩效激励，改变馆员被动、陈旧的服务理念，提高他们的工作积极性。同时强化财政支出绩效评价工作，实现对不同项目的常态化财政审计，将其作为图书馆服务优化的依据，进一步提高图书馆的公共文化服务效益。

4.2 逐步建立完善预算管理流程

随着对外服务范围的扩大，公共图书馆需要根据财政支出的实际情况，以及国家现有政策规范，逐步建立完善预算管理系统，实现对财务资金的精细化管理。根据不同服务项目的开展情况，做好财政预算工作，保障预算管理的科学性与前瞻性[7]。同时图书馆需要根据财务对外编报的实际需求，逐步对编报内容进行细化，根据不同岗位与项目的规划，逐步改进和优化预算管理流程。采用现代化管理方法，合理分配与利用资金，科学有效地提升财政支出管理质量。此外，图书馆需要改变传统的绩效管理方式，强化财政支出绩效评估意识，在图书馆内部形成有目标、有步骤的预算评价管理机制，将绩效评价目标作为财政精细化管理的依据，激发全体馆员的服务潜力。

4.3 建立科学的财税优惠政策体系

由于我国区域经济发展的不平衡，导致各地政府对公共文化事业的投入力度不尽相同，这也影响到各地图书馆的均衡化发展。尤其是西部地区很多图书馆的基本运营经费都无法保障。为此，地方政府有必要引入财政转移支付制度，解决公共图书馆收支规模不对称的问题，促进偏远地区图书馆的发展。政府部门在直接给予公共图书馆财政补贴基础上，可以通过税收优惠政策，如税额优惠、减免税收等，为公共图书馆的发展提供支持。此外，鼓励社会民间机构、团体参与公共图书馆的投资建设，对于以联营、捐赠方式投资公共文化事业的，可以适当给予投资退税等政策优惠，帮助公共图书馆拓展资金来源，提高社会公众参与图书馆建设的积极性。

5 结语

近年来，我国社会经济高速发展推动了公共文化事业的不断进步，公众对精神文化服务的需求也在不断提高。在我国文明社会建设背景下，公共图书馆作为公共文化服务体系的重要部分，要想发挥最大化的社会服务效益，有必要对现有财政支出状况进行分析，从成本效益角度探索合理的经费管理模式，不断优化财政支出结构，进而保障财政经费投入产出走上良性发展之路。