深度贫困地区农村社区治理的逻辑策略与经验启示——以云南省怒江州为例

陈荣卓，翁俊芳

贫困是与人类发展进程相伴相生的社会现象[注]沈红.中国贫困研究的社会学评述[J].社会学研究，2000(2):91.。我国政府一直积极探索如何优化和完善脱贫、扶贫机制，以切实有效地解决贫困问题。经过长期不懈的努力，脱贫模式经历了以政府为主导的区域开发向以自我规划为主的基层社区脱贫的转变[注]Labonne J,Chase R S.Do community-driven development projects enhance social capital?Evidence from the Philippines[J].Journal of Development Economics，2011,96(2):348.。当前，我国“自上而下”与“自下而上”两种扶贫机制的有机融合，很好地支持了中央开展精准扶贫的总体思路[注]贾俊雪,秦聪,刘勇政.“自上而下”与“自下而上”融合的政策设计——基于农村发展扶贫项目的经验分析[J].中国社会科学，2017(9):68.。自2015年中共中央政治局审议通过《关于打赢脱贫攻坚战的决定》以来，脱贫攻坚战略成为我国消除贫困、改善民生、逐步实现共同富裕的重要手段。中国政府在打赢脱贫攻坚战过程中及时提出了“深度贫困”的应用性概念，在中国，“深度贫困”一词可以用来综合描述一种贫困程度较深的状态[注]左停,赵梦媛,金菁.突破能力瓶颈和环境约束:深度贫困地区减贫路径探析——以中国“四省藏区”集中连片深度贫困地区为例[J].贵州社会科学，2018(9):145.。经过多年脱贫攻坚战的贫困地区，尽管在农村基础设施方面获得较大改善，但依然存在某些难以突破的发展瓶颈,这些短时间内无法完全改变贫困状态的地区正是所谓的深度贫困地区。深度贫困地区是我国农村脱贫攻坚重点关注与扶持的区域。2017年11月，中央办公厅和国务院办公厅印发了《关于支持深度贫困地区脱贫攻坚的实施意见》的通知(以下简称《意见》)，《意见》中指出：“西藏、四省藏区、南疆四地州和四川凉山州、云南怒江州、甘肃临夏州(简称‘三区三州’)，以及贫困发生率超过18%的贫困县和贫困发生率超过20%的贫困村，自然条件差、经济基础弱、贫困程度深，是脱贫攻坚中的硬骨头，补齐这些短板是脱贫攻坚决战决胜的关键之策。”[注]中国政府网.中办国办印发意见 支持深度贫困地区脱贫攻坚[EB/OL].(2017-11-21).http:∥www.gov.cn/xinwen/2017-11/21/content_5241334.htm.中国政府将“深度贫困”地区的显著特征概括为“两高、一低、一差、三重”：贫困人口占比高、贫困发生率高；人均可支配收入低；基础设施和住房差；低保五保贫困人口脱贫任务重、因病致贫返贫人口脱贫任务重、贫困老人脱贫任务重[注]人民网.在深度贫困地区脱贫攻坚座谈会上的讲话[EB/OL].(2017-08-31). http:∥politics.people.com.cn/n1/2017/0831/c1024-29507971.html.。深度贫困地区肩负着更加沉重的脱贫任务与使命，如何实现深度贫困地区有效脱贫是当前打赢脱贫攻坚战所必须面临的重要课题。

贫困研究作为跨越学科的研究主题，如何脱贫、扶贫成为治理贫困研究中的一条重要分支。按照脱贫资源分配的对象进行划分，现有脱贫模式可划分为社区脱贫模式和直接脱贫到户模式。其中，社区脱贫模式是指扶贫主体以社区集体为基本扶贫对象通过改善社区条件，发展社区生产和经济，推动社区贫困人口脱贫致富的脱贫模式[注]赵昌文,郭晓鸣.贫困地区扶贫模式：比较与选择[J].中国农村观察，2000(6):65.。在我国，农村社区作为贫困地区的基础治理单元，是承接和传递各方资源的枢纽，贫困个体往往需要通过这个枢纽获取自上而下、层层分配的各方资源。脱贫资源能否完全传递到最基层的贫困社区，又如何转化为贫困社区的自我发展能力，是扶贫、脱贫的核心问题[注]沈红.扶贫传递与社区自组织[J].社会学研究,1997(5):32.。这方面，已有学者发现农村社区治理在脱贫攻坚战略中具有重要意义[注]彭多意.论少数民族农村社区治理能力建设——以云南k彝族村为例[J].云南行政学院学报，2007(3):108.、贫困地区基层治理要与脱贫致富相结合[注]何泽中.探索农村基层治理与脱贫致富结合之路[J].当代中国史研究,2011(1):27.、精准扶贫要与农村社区发展相结合[注]陈惠敏.贫困地区精准扶贫与农村社区协同发展的思考[J].中国农业资源与区划,2016(9):10.。但整体上，大部分研究集中于普遍意义上的贫困地区或少数民族贫困地区，较少关注深度贫困地区对脱贫攻坚战略的具体执行以及农村社区治理与脱贫攻坚战略之间的内在关系。

有鉴于此，本文着重关注深度贫困地区的农村社区治理工作,特别是深度贫困地区以农村社区作为治理单元执行脱贫攻坚战略。在此基础上，农村社区治理与脱贫攻坚战略如何结合？二者间能否形成双向互促，如何帮助深度贫困地区实现有效脱贫与有效治理？为此，我们通过观察云南省怒江州执行脱贫攻坚战略的具体情况，以管中窥豹的方式透视当前深度贫困地区农村社区的发展现状与未来走向，对深度贫困地区的农村社区治理与脱贫攻坚战略之间的互促关系开展研究。

一、 深度贫困地区农村社区治理的转型与发展

当前我国庞大的贫困人口主要集中在中西部“老、少、边、穷”的农村地区，普遍面临自然条件恶劣、经济发展落后、农村公共服务不完善、基础设施不健全、医疗卫生环境待提高等问题，间接导致深度贫困地区农村社区发展缓慢、治理面临困境，很大程度上制约着我国全面建成小康社会的步伐。伴随着我国改革发展进入新阶段，基层社会治理结构相应发生新的变化，深度贫困地区以往的农村社区治理模式难以适应当前的新形势与新需求，农村社区治理需要结合脱贫攻坚工作进行转型升级。

(一) 深度贫困地区开展农村社区治理的现实需求

我国大部分深度贫困地区存在着治理的脆弱性、复杂性和碎片性，脱贫攻坚成为深度贫困地区摆脱贫困、加速发展的行政性策略。当前，深度贫困地区农村社区建设依然处于初级发展阶段，脱离贫困、保证温饱成为深度贫困地区农民的基本生活目标。中国贫困治理道路的一条基本经验在于，将中国农村贫困问题，置于中国农村改革与发展的宏大历史语境中认识，坚持将致贫因素的结构分析与个体分析相结合，在推动农村整体层面制度改革和政策供给的同时，强调对于贫困地区和贫困人口差异性的理解和尊重，保持国家贫困治理体系对各个时期农村贫困问题的时代特点，以及不同地区、社区、贫困人口多元化、差异化需求的良好回应性[注]吕方,梅琳.“精准扶贫”不是什么?——农村转型视阈下的中国农村贫困治理[J].新视野,2017(2):37.。因此，坚持把深度贫困地区自身的农村社区治理与本地的脱贫攻坚工作相结合，是深度贫困地区加快摆脱贫困现状、深化农村社区治理的重要抓手，必须深刻认识到脱贫工作是深度贫困地区农村社区治理转型升级的基础性跳板，脱贫工作与农村社区治理能够相互影响彼此的内在运作机制。

(二) 深度贫困地区开展农村社区治理的政策导向

2015年11月，中共中央、国务院颁布了《关于打赢脱贫攻坚战的决定》，我国扶贫开发工作进入啃硬骨头、攻坚拔寨的冲刺期。2017年6月，总书记主持召开深度贫困地区脱贫攻坚座谈会，并就攻克坚中之坚、解决难中之难、坚决打赢脱贫攻坚战作出部署。2017年11月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于支持深度贫困地区脱贫攻坚的实施意见》，对深度贫困地区脱贫攻坚工作作出全面部署[注]中国政府网.中办国办印发意见 支持深度贫困地区脱贫攻坚[EB/OL].(2017-11-21).http:∥www.gov.cn/xinwen/2017-11/21/content_5241334.html.。2018年4月，民政部发布《关于推进深度贫困地区民政领域脱贫攻坚工作的意见》(民发〔2018〕43号)[注]中华人民共和国民政部网.民政部关于推进深度贫困地区民政领域脱贫攻坚工作的意见[EB/OL].(2018-04-07).http:∥xxgk.mca.gov.cn:8081/n1360/150394.html.，助推深度贫困地区脱贫攻坚工作，并提出七项具体措施。一系列具有时间跨度、区域细化的系统性中央政策、工作意见，有效指引并积极推进着深度贫困地区的脱贫攻坚工作，深度贫困地区的地方治理逐渐成为国家治理视野下必须重视的区域性发展规划。深度贫困地区的农村社区治理模式由于农村内部自主性发展、大政方针的政策导向、脱贫攻坚战略的推进等因素的影响，部分农村社区的治理模式已经无法适应国家“自上而下”的政策推动，也难以满足“自下而上”的村民需求，逐渐需要通过社区治理模式转型升级、社区治理能力全面提升以适应中央及地方政策的战略导向。

(三) 深度贫困地区开展农村社区治理的理论支撑

深度贫困地区的农村社区治理要有适应当地社会与经济发展需要的贫困治理理念与治理机制，它的方向在于为未来深度贫困地区农村社区治理提供理论保障。从传统政府治理模式的逻辑出发，“贫困”二字从字面上来理解偏向物质资料的缺乏，极少关注精神层面的匮乏。传统的贫困治理模式中，国家与政府发挥着主要作用，往往成为贫困治理的唯一主体。在经济与社会发展薄弱的环境下，贫困治理问题确实离不开国家行政力量的支持，一旦离开国家力量，贫困治理就容易成为空话。但在现代化快速转型、社会不断变革的时代里，多元治理已经成为国家治理和社会治理的基本思路。全国贫困地区不断通过实践探索寻求有效的脱贫路径，贫困的相关概念及相关治理理论不断推陈出新，贫困人口能否享受公平的生存发展机遇、优质平等的公共服务成为当前深度贫困地区治理所关注的重点问题。伴随着农村社区治理实践的推陈出新，深度贫困地区的农村治理理论也要与时俱进、同步更新，与此同时，深度贫困地区的农村社区治理实践也将带动相关扶贫、脱贫研究理论的革新与完善。

二、 深度贫困地区农村社区治理的困境与问题

农村经济的发展一直是社区治理所关注的核心，也是农村社区现代化的基础[注]赵煜.云南农村社区治理个案研究[J].云南行政学院学报,2006(4):128.。“贫”字当头是深度贫困地区最突出的特点，也是深度贫困地区农村社区治理面临的最大挑战，落后的村庄经济和社区发展需要之间的矛盾使深度贫困地区的农村社区建设止步不前。云南怒江傈僳族自治州地处滇西边境连片地区，集“地处边疆、少数民族、直过民族、深度贫困、高山峡谷”为一体，是云南省脱贫攻坚战的“上甘岭”，是全国扶贫工作中“贫中之贫、困中之困、难中之难、坚中之坚”的典型代表，其农村社区治理的困境与问题能够一定程度上代表深度贫困地区在发展进程中面临的共性问题。

(一) 多维贫困因素并存，整体经济发展薄弱

怒江州位于云南西部边陲，全州边境线450千米，占中缅边境线的22.3%、云南边境线的13.7%。全州4县中有3个属边境县，沿边涉及18个乡镇、74个行政村、575个自然村，大部分扶贫资源难以集中有效地输送到边境地区，导致边境群众的生产生活条件非常落后。所辖4个县均为国家扶贫开发工作重点县和滇西边境山区片区县，现有建档立卡贫困人口17.9万人，贫困发生率为41.6%，是全国平均水平的9倍以上。全州面积1.47万平方千米，其中52%的土地是25度以上的坡耕地，有效耕地十分稀缺。尽管全州水资源丰富，共有包括怒江、澜沧江等792条河流，但依然存在工程性缺水问题，村民耕地缺乏水库、沟渠、管道供水。大部分村民一直沿袭传统农耕，没有可以带动当地村民快速致富的产业，社区建设资金难以保障，相应的基础设施难以完善，如此陷入贫困陷阱的恶性循环。

(二) 基础公共设施滞后，社区公共服务受限

截至2017年底，全州255个村委会办公场所和设备、活动设施依然存在不配套、不齐全的现象，有的村委会还在七八十年代的危旧老房办公，还有100个行政村和10个社区的活动场所与其他公共活动场所整合使用，无法满足村民活动需求。乡村基础设施和福利公益项目建设成本高，严重影响当地农村基层阵地建设和群众生产生活。全州教育、卫生、文化、科技等社会事业发展严重滞后，截至2017年底，仅有普通中学29所、小学102所，各类学校还有4万平方米的D级危房需要排除。现有的335个各级、各类医疗卫生机构中，仍有185个村卫生室没有达标。农村青壮年为了养家糊口，大部分都到外地务工很少返乡，这让很多贫困地区都出现“空壳村”的局面。目前居住在村里的居民普遍是“三留守”人员，经济来源少、缺乏生活技能、文化程度不高、收入低、接受新事物的速度慢，难以为农村社区治理提供智力支持和物质支持。

(三) 人口素质普遍偏低，脱贫攻坚缺乏动力

全州有54.3万人，其中40%的人不会讲国家通用语言，人均受教育年限也只有6～7年。少数民族人口比例高达93.6%，其中有40%以上的群众不识汉字，不会汉语。当地的科技人才紧缺，各类人才仅占总人口的7%。大部分村民奔波于生计，根本无暇顾及社区治理相关的公共事务，村民缺乏参与社区治理的外在动力。留守在村中的村民文化程度较低，民主政治参与意识、法治意识淡薄，缺乏推进农村社区治理的内在自主性。部分村民甚至对社区公共性事务采取不闻不问的冷漠态度，而只对与自身利益息息相关的事情加以关注，如低保评选、养老保险、合作医疗等。同时，村委会成员或调派干部，业务能力与综合素养整体偏低，加之工作环境差、经费有限、待遇低、权力小、责任大、身兼数职等问题，社区治理工作缺乏活力与创新。

(四) 建设经费严重缺乏，基层工作力量不足

2016年以来，省委、省政府要求全州党员活动室和村组活动场所全覆盖建设，但由于州、县财政自给能力弱，建设缺口资金达8000多万。不仅如此，自2015年云南省乡镇机构改革后，原来的“七站八所”合并为“四办、一所、五个服务中心”,并取消民政办和民政助理员编制。通过实际运行情况来看，民政办的职能职责过于笼统，特别是五个服务中心，县级职能部门与乡镇站所机构设置不对应，专业分工不细化、不明确，工作对接难。例如，泸水市80%的居民居住在半山区及高寒山区，泥石流、风灾和其他自然灾害频发，因交通不便、通信障碍，灾情发生后，第一时间无人收集灾情信息及时上报，延误了最佳救灾时间。随着民政业务不断拓展，国家各项惠民政策惠及对象不断增多，当地乡、村两级民政工作业务量不断加大，基层民政工作力量不足与繁重工作任务之间的矛盾非常突出。

三、 深度贫困地区农村社区治理的逻辑与策略

深度贫困地区农村社区治理能力建设与治理模式转型升级是社区发展内部需要与国家外部推动的综合结果。促进农村社区治理与脱贫攻坚相结合，探索二者间双向互促的内在关系是改善深度贫困地区治理效能、提升脱贫攻坚工作效率的有效方式。自党的十八大以来，在大政方针的引导下，怒江州委、州政府通过实践探索建构农村社区治理与脱贫攻坚工作相结合的关系，团结带领全州各族人民抓住机遇、奋发图强、合力攻坚，实施整州、整乡、整村推进，在扶贫攻坚方面取得了阶段性的成效，主要包括：贫困人口数量大幅减少、贫困群众生活明显改善、产业发展基础不断夯实、扶贫开发模式有所创新、脱贫攻坚体系基本建立，这些脱贫攻坚的阶段性成果推动着怒江州农村社区治理进入良性阶段。通过怒江州具体执行脱贫攻坚战略的过程分析，帮助我们厘清社区治理与脱贫攻坚两者间双向互促的关系。

(一) 基层党组织建设作为治理突破口

基层党组织是实现基层社会有效治理的坚强堡垒，基层党员是维护基层社会有序运行的先锋模范。为深入贯彻习近平总书记系列重要讲话特别是考察云南重要讲话和在深度贫困地区脱贫攻坚座谈会上的重要讲话精神，怒江州牢固树立大抓基层的鲜明导向，抓党建促脱贫，以脱贫攻坚战略带动农村社区治理转型。一是强化基层党组织领导核心地位。建立乡镇党委班子直接抓村“两委”班子建设制度，并且要求乡镇党委委员及副科级以上领导干部直接了解掌握村干部履职情况。农村各类自治组织、经济组织、社会组织在党组织领导下按照法律法规和各自章程开展工作。基层党组织和社区党支部书记要定期深入基层考察、听取汇报，积极教育引导群众听党话跟党走感党恩，带领群众打好脱贫攻坚战。二是着力建设坚强有力的脱贫攻坚战斗堡垒。加大村“两委”班子后备人选的培养，为了确保村“两委”班子后继有人，全州村级组织实施“四个培养工程”，把农村优秀青年培养成致富能手，把致富能手培养成党员，把先进党员培养成村组干部，把优秀村干部培养成公务员、事业人员。全面推行村级党务、村务、财务“全透明公开”，严格考核乡镇干部扶贫工作，切实提高贫困地区农村社区的党建引领能力。同时,提高村组干部待遇。全州255个行政村工作经费平均在5万元以上，村民小组工作经费在1000元以上，村“两委”干部待遇提高到每月2500元以上，村民小组党组织书记或村民小组长待遇提高到每月300元以上。

(二) 抽调精兵强将驻扎基层农村社区

为了保障农村社区治理与脱贫攻坚战略紧密结合，怒江州抽调精兵强将驻扎基层，把有能耐、能干事的干部派到极度贫困的农村社区，进一步加强脱贫攻坚一线力量，在基层社区锤炼和培养干部，将社区干部队伍建设作为社区攻克深度贫困堡垒的重要抓手。一是选派精英下基层。州、县(市)、乡(镇)层层立下军令状，成立脱贫攻坚督战组。从各单位在职在编的干部职工中选派脱贫攻坚和基层党建实战队员，抽调万名精兵强将深入基层一线，开展“万名干部下基层，进村住户攻脱贫”行动，确保每个贫困村的村民小组(自然村)都有实战队，每户贫困户都有实战队员帮扶。各个农村社区根据需要成立产业服务队、建房服务队、基础设施服务队、素质提升服务队、改善环境服务队、扶贫政策宣讲队，切实发挥好服务队伍的作用。二是加强社区核心队伍建设。建立齐抓共管村(社区)干部队伍建设的工作格局，为干部提供相应的教育培训、监督考核、生活保障和晋升机制，大力提升村(社区)干部队伍的素质能力，不断优化队伍结构，通过提高社区干部待遇提升农村社区干部队伍的工作绩效。同时，当地已把社区干部纳入全市养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险、生育保险等参保范围。

(三) 大力实施保障和改善民生工程

打赢脱贫攻坚战是我国实现小康社会道路上最大的民生工程。怒江州实施改善民生工程，切实保障群众的基本生活问题。一是制定《怒江州农村最低生活保障制度与扶贫开发政策有效衔接工作实施方案》，切实做好当地农村低保制度与扶贫开发政策的有效衔接工作，有效发挥农村低保在脱贫进程中的兜底保障作用。通过加强农村低保制度与扶贫开发政策的有效衔接，不断完善贫困人口识别机制，实现对象识别精准衔接、标准调整紧密衔接、政策措施无缝衔接、制度信息动态衔接，激发农村低保与扶贫开发政策合力，保障并提高贫困人口生活质量与生存能力，对符合低保条件的农村贫困人口实行政策性兜底保障。全州农村低保制度坚持应扶尽扶、应保尽保,坚持动态管理、资源统筹，通过精准识别、建档立卡，逐步完善农村低保对象认定办法，加强核查农村低保家庭的经济状况，及时将符合条件的建档立卡贫困户纳入农村低保范围，保障其基本生存条件。二是为切实保障贫困人口的基本生活，开展实施一系列改善民生的“五大工程”，包括增收工程、安居工程、强基工程、育才工程、社会保障工程。贫困地区水、电、路等基础设施逐步完善，村民吃饭、穿衣、出行等基本生活条件得到保障。

(四) 系统整体提升农村社区脱贫内生力

脱贫攻坚战略贯穿着怒江州农村社区治理的全过程。怒江州委、人民政府制定《怒江州脱贫攻坚“五个全覆盖工程”实施方案》《怒江州实施村民小组活动场所全覆盖建设工作方案》，将二者总结为“5+1”全覆盖工程，主要包括：农村文明素质教育全覆盖、党的基层党组织建设全覆盖、扶贫政策全覆盖、农民合作经济组织、农村电商全覆盖工程。“5+1”工程的核心是村民小组活动场所全覆盖工程，保证农村社区的村民小组活动场所建设有标准、有资金、有推动、有管理，真正发挥党群活动场所在社区治理中的积极作用。一是确立村民活动小组活动场所覆盖目标，并设定活动场所的“十二有”标准，把社区的村民小组活动场所建设进行标准化统一建设、统一管理。全州将新建567个村民小组活动场所、覆盖到1068个村民小组活动场所，努力实现村民小组活动场所的全覆盖建设。二是建好管好用好农村党群活动场所。近年来，全州下大力气加强基层组织阵地和活动场所建设，克服了山高坡陡、建设成本高等不利因素，按照“因地制宜、统筹规划、规范建设、综合利用”的原则，投入资金新建、重建了村级组织活动场所。同时持续开展基层党群活动室空置、闲置问题专项整改，建立农村社区党群活动场所建设持续投入机制，把社区活动场所建设成农村办公议事、党员活动、村务公开、政策宣传、科普培训、文体娱乐、电商服务、网络信息共享的党群活动中心。

四、 深度贫困地区农村社区治理的经验和启示

推进深度贫困地区农村社区治理转型升级是我国当前脱贫攻坚阶段的重要步骤。如何将分散的力量整合为整体性治理的系统性能量，是深度贫困地区亟待探索和思考的问题。云南怒江州脱贫攻坚战略执行策略和实践表明，要深刻把握脱贫攻坚与农村社区治理之间的关系，始终将脱贫攻坚战略与农村社区治理结合起来，以社区治理加速脱贫，以实现脱贫不断优化社区治理，为深度贫困地区农民提供有战略、有组织、有产业、有服务的社区环境。整体来看，云南省怒江州通过理念转换、资源利用、平台搭建、机制保障、技术创新五个维度的路径将深度贫困地区的农村社区治理与脱贫攻坚战略建立互促关系，为我国深度贫困地区的农村社区治理提供可探讨和借鉴的思路及方法(如图1所示)。

图1 深度贫困地区农村社区治理与脱贫攻坚工作互促路径图

(一) 治理理念从被动式脱贫向主动式脱贫转变

扶贫不是慈善救济。深度贫困地区要注重调动贫困群众的主动性、积极性和创造性，注重培育贫困群众发展生产和务工经商的基本技能，注重激发贫困地区和贫困群众脱贫致富的内在活力，注重提高贫困地区和贫困群众的自我发展能力[注]黄承伟.党的十八大以来脱贫攻坚理论创新和实践创新总结[J].中国农业大学学报(社会科学版),2017(5):6.。当前深度贫困地区农村社区治理主体势单力薄，迫切需要从社区内部出发，由内而外扩展，通过确立多元共治的整体性治理理念，转换治理主体的思维方式，扩大治理主体的参与，发挥群众主体的能动作用，不断提升社区自治能力。同时，深度贫困地区脱贫攻坚中存在的“精神短板”问题也不能忽视。一些地区存在“干部干，群众看”现象，“等、靠、要”思想较为严重，存在畏难情绪。为此，要补齐社区治理中的“精神短板”，打赢脱贫攻坚战，必须将扶贫与扶志、扶智相结合，把贫困群体的主动性与积极性充分调动起来，培养并塑造贫困群体的主体意识，发扬自力更生精神和参与社区建设的主体能动性。激发群众改变农村社区贫困面貌的干劲和决心，转换思维，从被动式“要我脱贫”转换为主动式“我要脱贫”，阻止贫困现象代际传递，积极调动和引导农民群众参与到脱贫攻坚与社区治理的工作中。

(二) 治理资源从供血式输送向造血式输送转变

农村社区的发展离不开资源的开发利用，深度贫困地区的农村社区要善于挖掘自身的环境资源、人力资源及政策资源，充分发挥人力、物力、财力，积极推动社区建设进程。社会组织不仅是治理社区的辅助力量，也是维护社区内部秩序的重要补充。从云南省怒江州的社会扶贫力量来看，泸水市积极扩大社会力量，充分利用社会资源，不仅全面加强市内帮扶队伍，并且积极与省级、央企挂钩联系单位和东西部结对帮扶市区对接联系，为社区治理投入资金扶持。怒江州根据《怒江州扶贫开发领导小组关于认真做好集团帮扶直过民族傈僳族、怒族、普米族资金过桥贷款对接落实工作的通知》要求，加强与大唐集团对接，编制了帮扶方案，2016—2019年计划帮扶泸水2.25亿元。同时，2016年以来，省委高校工委、中国交通建设集团有限公司、中国水利水电第十四工程局、国家林业局南方航空护林总站、华电云南发电有限公司、中电投云南国际电力投资有限公司6家单位，协调安排帮扶项目50个，涉及资金1.43亿元，珠海市香洲区与泸水东西扶贫协作工作，落实帮扶协作资金近亿元。

(三) 治理平台从基础性建设向网络化服务转变

社区治理平台包括基础性建筑平台与网络化服务平台。前者主要是指社区内部的社会资源能够在制度保障下以规律、稳定的方式在固定的地点输出社区服务；后者主要是社区居民的信息网络系统，广泛搜集和存储社区居民的基本信息，作为社区服务提供的基本依据。当前，贫困地区农村社区的基本设施尽管在积极筹建中，但总体依然十分薄弱。大部分深度贫困地区正在积极搭建社区活动场所，但网络化服务平台还未建设，通信网络相关设备都还未普及，社区活动室几乎都还未配置统一的电子网络通信设备，社区治理工作还远未进入到信息化阶段。为此，一方面要通过统筹整合社区人力、财力和物力资源，充分利用社区场地，建立空间充足、功能齐全、管理规范的社区便民服务中心,有效利用社区活动室开展农村社区服务与社区活动，提升社区居民的归属感和幸福感，丰富社区居民的生产生活;另一方面，要积极搭建信息网络化平台，有效延伸社区服务范围,要加大资金投入使用电子信息设备，积极推进信息化建设，统一规划并打造社区基本公共服务网络和网络化服务管理平台，努力提升农村社区服务管理的信息化水平。

(四) 治理机制从粗放式下沉向系统化治理转变

贫困地区农村社区治理是一项系统性工程。深度贫困地区的农村社区治理不仅需要国家政策和相关法律法规的支持，也需要基层政府工作人员通过实地调研、了解社区具体情况后制定相关的社区治理方案，为社区建立精细化、精准化、长效化的治理机制。具体包括：其一，因地制宜根据地区发展情况，具体制定地区的脱贫攻坚实施方案和工作计划，划清社区治理责任主体、明确社区发展目标、规划社区发展进程，让贫困地区的农村社区治理工作变得有体系、有目标、有规划、有动力。其二，继续完善农村社会保障制度和保障体系，敦促基层社区干部认真做好入户调查、建档立卡工作，确保农村社区贫困户能够得到生活的基本保障。其三，做好农村普法工作，为村民搭建利益表达的平台和通道，倡导村民通过合法合理途径解决社区治理中的各类矛盾，上级政府做好监管工作。其四，民主推选产生“村务监督委员会”。深度贫困地区通过建章立制，进一步将村务公开和民主管理工作落到实处；特别是在脱贫攻坚工作涉及扶贫政策、扶贫项目、扶贫资金和群众敏感的事项做到及时公开，并自觉接受村民监督，保证农村社区治理工作具备长效监督机制。

(五) 治理技术从故步自封向自主创新转变

创新是引领发展的第一动力。通过引进社区治理创新技术、产业发展创新技术，为深度贫困地区的农村社区治理提供新动力。如今的农村社区治理已不断走向信息化、智慧化，通过大数据技术有机联结资源配置主体，社区通过技术手段获得居民需求的信息资源，不断提高资源整合效率，为农村社区居民提供更加高效、便捷、优质的社区服务。深度贫困地区普遍缺乏先进生产技术、科技生产设备、电子信息化基础设施,因此，要充分利用资金为深度贫困地区农村社区引进适用的生产技术、生产设备、社区专业社工，大力提升社区自主创新的能力。一方面，要为社区农民提供相关的职业技能培训，积极培育社区新型农民与新型产业，扩大农民就业机会,提高农民生产技术水平，提升社区经济发展水平，帮助社区实现脱贫攻坚;另一方面，引进先进的社区治理新理念、新模式，对社区干部及相关工作者进行专业培训，提升社区干部和社工在社区治理方面的专业能力，为当地农民提供喜闻乐见的文体娱乐活动以及相关的农业生产培训，真正丰富贫困地区农民的日常生活并有效发挥群众智慧。