论国家监察体制改革实践的价值基础

杨万顺,张 婷

按照党中央的统一部署，2016年12月,北京、山西、浙江三地率先实行国家监察体制改革试点，党的十九大后开始向全国推开试点。随着2018年2月全国省、市、县三级监察委员会全部组建完成，同年3月十三届全国人大一次会议表决通过的《中华人民共和国宪法修正案》赋予监察机关的宪法地位、依宪制定的监察法确认监察体制改革试点成果，以及国家监察委员会依法设立并与中央纪委合署办公，标志着中国特色国家监察体制初步形成。众所周知，任何国家制度改革都有其特定的需要或目的，都蕴含着深刻的价值基础和实践依据。因此，在国家监察体制改革进入新阶段之时，深度挖掘国家监察体制改革的价值基础，准确把握国家监察体系的构建原则，对于我们凝聚共识、坚定方向，进一步明确深化国家监察体制改革的实践路径，具有重要的现实意义。

一、 以公正为本：加强党对国家监察体制改革的全面领导

国家监察体制改革是党中央着眼新时代历史使命作出的重大决策部署，是事关全局的重大政治改革，根本目标就是加强党对反腐败工作的统一领导[注]师长青.根本在加强对反腐败的统一领导[J].中国纪检监察,2017(13):40.。这一目标诉求，既鲜明反映了中国共产党的领导是中国特色社会主义的本质特征和中国特色社会主义制度的最大优势，也准确诠释了中国共产党对社会公正价值的不懈追求。实际上，追求社会公正是共产党生生不息的奋斗目标，马克思、恩格斯早在《共产党宣言》中就庄严宣告，“共产党人代表无产阶级的整体利益和根本利益”，共产党除了无产阶级的利益外没有任何个人或宗派的私利，所有奋斗“都是绝大多数人的、为绝大多数人谋利益的运动”[注]马克思恩格斯选集:第1卷[M].北京:人民出版社,1972:262.。共产党的这一政治立场，决定了它把维护好、实现好、发展好最广大人民的根本利益作为自己的根本宗旨和价值取向，使它具有了奋斗目标上的先进性和利益纷争上的超脱性，具有了代表社会公正、维护社会正义的天然基因。而公正作为衡量国家制度好坏最根本最重要的价值标准[注]王海明.国家学[M].北京：中国社会科学出版社，2012:318.，它不仅是约束公职人员规范行使权力、保障普通社会成员合法权益的价值依据，亦是支撑国家制度体系、维护政治统治秩序的重要支柱。罗尔斯精辟地评论道：“公正是社会制度的首要善，正如真理是思想体系的首要善一样。……某些法律和制度，无论怎样高效和简洁，只要它们不公正，就必须改造或废除。”[注]约翰·罗尔斯.正义论[M].何怀宏,等,译，北京：中国社会科学出版社,1988:3.由是观之，中国共产党的本质特性内在契合了公正价值导向，坚持和加强党的领导不仅是维系社会公正的重要载体，而且是社会公正得以实现的前提条件，也因此成为衡量和判定国家监察制度改革成败的首要标准和根本依据。

改革反腐败领导体制是国家监察体制改革的一项重要内容，强调“加强党对反腐败工作的统一领导”，实质上就是要求强化党对国家监察体制改革的统一、全面领导。这个目标要求既切合了党对国家监察体制改革进程的清醒把握，也体现了党对社会公正的执着追求。一方面，加强党的统一领导是推进国家监察体制改革的根本保证。办好中国的事情，关键在党，根本在坚持和加强党的领导。腐败侵蚀党的治国理政基石，是党在长期执政条件下面临的最大威胁。国家监察体制改革的主要目的就是为了更有力、更深入地反腐败，由此决定了国家监察体制改革必须以加强党的领导特别是党中央集中统一领导为根本前提，在党的坚强领导下不断向前推进[注]肖培.推进党的纪律检查体制和国家监察体制改革[N].人民日报,2018-03-18(10).。党领导的反腐败历史经验也表明，党的领导方式和领导水平直接关涉包括监察制度在内的反腐败体系的运行状况，只要加强党对反腐败斗争的领导，监察制度等在内的反腐败体系就能有效运行，惩贪治腐就能坚强有力，社会公正就能得到彰显和实现；反之，党对反腐败斗争的领导一旦被削弱，监察制度等反腐败体系就发挥不够有力，一些国家机构及其公职人员目无法纪、滥用权力、失职渎职等行为就会层出不穷，社会公正就难以得到体现和维护。可以说，加强党对国家监察体制改革的统一领导，既是反腐败斗争不断向纵深发展的根本保障，也是反腐败斗争得以确保社会公正的现实需要。另一方面，加强党的统一领导是解决国家监察体制改革“问题群”的必然要求。国家监察体制改革涉及政治权力、政治关系等重大调整[注]肖培.推进党的纪律检查体制和国家监察体制改革[N].人民日报,2018-03-18(10).，只有加强党的统一领导，才能有效克服改革过程中奔涌出来的种种现实难题。比如，在扫除改革思想阻力上，国家监察体制改革作为全面依法治国、全面从严治党的重要方式，通过党的十八大以来坚持不懈地紧盯中央八项规定精神这张作风建设“名片”，毫不松懈地“打虎”“拍蝇”“猎狐”，向全党全社会释放了有风必纠、有贪必惩、有腐必治的强烈信号，使人们对强化权力监督、惩贪治腐肃纪等有了更深切的认识，增强了公平感、正气感、获得感，重塑了对党的领导的敬仰之情,重燃了心中的正义之光,重树了反腐倡廉的信心。在统筹谋划改革行动上，无论是整合监察机构职能、部门职责、人员队伍，还是融合监察队伍思想认识、内部组织机构、业务制度体系，抑或是重组安排转隶人员、加强与司法执法机关顺畅衔接,以及协调编办、财政等相关部门支持改革等，都需要党发挥全面领导和统筹推进作用。不论是在试点改革还是深入推进改革中，都会遇到各式各样的实际问题，特别是一些问题涉及利益面广、协调解决难度大，唯有依赖党的坚强统一领导，才能形成改革强大合力，最终得到顺利解决或有效推进。这些“问题群”的解决一再证明，国家监察体制改革须臾不能脱离党的统一领导，只有强化党的领导与统筹，各方协同推进改革、合力解决问题才有了政治动力，社会公正价值有效落实才有了政治保障。

因此，进一步深化国家监察体制改革，必须把加强党对国家监察体制改革的领导作为根本原则，把党的统一领导落实到改革工作的全过程和各方面。监察法在总则第二条中鲜明提出，“坚持中国共产党对国家监察工作的领导”。各级监察委员会的领导体制和工作机制就是按照加强党的统一领导这个原则组建的，其中监察委员会同党的纪检机关合署办公就是落实党的统一领导的重要方式。纪委、监委由于实行合署办公，同时履行纪检、监察两项职能，由纪委对党中央或地方党委全面负责并报告工作，因而加强党对国家监察体制改革的领导等诸多问题的钥匙就在于“合署办公”[注]肖培.推进党的纪律检查体制和国家监察体制改革[N].人民日报,2018-03-18(10).。在深化国家监察体制改革中加强党的统一领导，就必须立足纪检监察机关合署办公体制，一方面通过实行纪检、监察重要事项经由同级党委批准，落实党对反腐败工作的全面领导权，另一方面通过实行国家监委领导地方监委工作、上级监委领导下级监委工作，落实党中央对全国反腐败工作的集中统一领导。必须通过强化各级党委在政治上、思想上、组织上对纪检、监察机关的全面领导，加强党对反腐败工作的组织领导、统筹谋划和推进落实，改进提高党对反腐败工作的领导方式，把党的领导转化为推进反腐败斗争的强劲引擎、落实为彰显社会公正的前进方向。

具体而言，在加强政治领导上，必须把深化国家监察体制改革作为各级党委履行管党治党政治责任的重要内容，督促其切实担起改革主体责任，以责任落实倒逼改革落地见效。党委书记应当把好改革的总体方向和任务要求，亲自担任改革的“施工队长”，加强统筹协调，加强对改革中有关事项和问题的指导解决，保证改革始终保持正确政治方向。在担起改革总责的同时，敦促相关党组织扛牢主责、一级抓一级，认真研究把关和协调督办改革中的重要环节、重点事项，确保中央改革要求得到贯彻执行。对不积极支持改革或者故意设置改革障碍的，敢于运用纪律处分或组织调整等方式予以处理，坚决维护改革的政治性、权威性。在加强思想领导上，必须引导和督促各级党组织和党员干部提高政治站位，把深化国家监察体制改革作为坚定“四个意识”特别是核心意识、看齐意识的自觉行动，作为落实管党治党主体责任的实际检验，作为紧跟党中央反腐败战略步伐的担当标准；加强思想教育引导，提高对国家监察体制改革就是健全中国特色社会主义监督体系的正确认识，摒弃那种设置独立监察机构不符合西方“三权分立”运行模式的陈旧思维，破除那种国家监察体制改革仅仅属于人大、政府、司法等领域权力关系调整的表层认识，深刻理解这项改革实质上就是完善党的领导体制、改进党的领导方式的升华过程，从而提升推进改革的自觉性，增强深化改革的思想共识和行动自觉。在加强组织领导上，必须把深化国家监察体制改革作为一项需要各方协力推进的全局性工作，推动形成党委牵头抓总、纪委和监委负责主抓、相关职能部门协调配合的工作机制，统筹推进各项改革工作。党委应当着眼增强改革的系统性、整体性和协同性，加强对改革全过程和各方面的整体统筹、协调推进、督促落实，重点协调处理好改革涉及的机构编制、经费保障问题以及监委与司法执法机关的衔接配合问题，稳妥处理各方利益矛盾，营造协力推进改革态势，使各项改革措施落地落实并转化为治理效能和制度优势。党委书记应当加强对纪检、监察工作重要事项和重大问题的领导，特别是对重要问题线索核实、关键岗位领导干部立案审查和采取留置措施、重大案件情况汇报等要严格审核把关，确保改革节奏把握上、工作部署落地上能够顺畅衔接、有序推进。

二、 以自由为向：加强对所有公权力行使行为的监督

从价值视域看，自由不但是使人实现自我潜能、规范人的行为应当如何的根本原则，更重要的是用来约束和指导国家制度和国家治理的最高价值标准[注]王海明.国家学[M].北京:中国社会科学出版社,2012:390.。但丁一再申明：“好的国家是以自由为宗旨的。”[注]周辅成.从文艺复兴到十九世纪资产阶级哲学家政治思想家有关人道主义人性论言论选辑[M].北京：商务印书馆，1973:20.哈耶克也强调指出：“自由是一个国家的善。”[注]冯·哈耶克.法律与自由:第1卷[M].北京：中国社会科学出版社，1999:94.马克思则强调自由是人的价值实现的最高标尺，把人的自由全面发展看成社会发展的目标，科学构想“一个这样的联合体，在那里，每个人的自由发展是一切人的自由发展的条件”[注]马克思恩格斯选集:第1卷[M].北京：人民出版社,1972:273.。从价值维度观察，国家监察制度的生发和创设，毫无疑问都蕴含着自由价值张扬的需要。监察制度的职能表面上是对国家机关及其公职人员权力行使的限制，与自由价值有着截然对立的关系，但实际上它恰恰是通过对权力的监督而保障了普遍自由的实现，与实现自由价值存在着相辅相成的促进关系。因为监察制度通过强化对国家机关及其公职人员所拥有权力的监督，既可以防止权力因为被滥用而破坏他人的自由，也可以使权力拥有者本人能够依法依规办事从而获得自由，还可以使广大社会成员在监察制度约束下形成的良好社会秩序中获得普遍的自由，从而使自由价值在不同社会层面得到彰显。因此，监察制度所依凭的“以权(监察权力)制权(公职人员职权)”机制，与保障普遍自由的价值理念是契合一体的。

我国监察制度的设立不同于西方国家的“三权分立”理念，而是渊源于马克思主义代议制理论。马克思、恩格斯严肃批判资产阶级议会制由有产者占据而不能发挥民意机关作用，深刻指出国家在无产阶级政治斗争获胜后可能会发生变质，因为公权力往往“为了追求自己的特殊利益，从社会的公仆变成了社会的主人”[注]马克思恩格斯选集:第3卷[M].北京：人民出版社,1995:12.，因而为防止政权蜕变，一切职位应交由普选选出的人担任并可以随时被选举者撤换。按照马克思主义代议制原理，我国1982年宪法确立了在人民代表大会制度之下的权力分工体制，明确作为最高权力机关的人民代表大会有权监督政府，同时对政府增配了行政监察这个锁链。但人民代表大会制度因受制于多种因素，对政府及作为其组成部门的行政监察机关进行的监督较为薄弱，难以起到有效的监督作用。而原有的行政监察体制在监督职能作用发挥上也出现一些明显短板：一是行政监察对象主要是政府及其工作人员，监督对象覆盖范围较窄;二是行政监察机关既与党的纪检机关合署办公又隶属于各级政府，并受同级政府和上级行政监察机关的双重领导，缺乏应有的独立性和权威性，行政监督专责机关的职能作用发挥不够有力;三是在国家工作人员大多为党员且对这些人员的监督主要由纪委组织实施的情况下，行政监察职能“裹挟”于合署办公体制，被压缩至极为狭小的空间。此外，检察机关承担的监督职能也存在明显不适应问题：一是检察机关原来拥有对国家工作人员职务违法犯罪行为的侦查权，这种侦查权实质上是国家工作人员涉嫌腐败行为的监察权，但由于检察机关主要实行上级检察机关领导体制，反贪反渎等内设机构履行监察(侦查)职能的地位就显失独立性和权威性;二是检察机关原来查办职务违法犯罪等腐败案件实行自侦、自审、自诉的工作模式，有违权力相互制约的法治原则，导致党员干部被侦查、逮捕而所在地区党委书记不知道的情况经常发生，甚至出现了党员被判刑未作党纪处理、“带着党籍蹲监狱”的怪事[注]师长青.根本在加强党对反腐败的统一领导[J].中国纪检监察,2017(13):40.。由上可见，我国行政监察权和检察侦查权运行的内在缺陷，致使国家监督权能发挥严重不足，对自由价值的维护力不断隐性流失。随着党的十八大以来全面加强党内监督，监察职能发挥(包括行政监察和检察侦查职能)不能匹配党内监督的问题愈发突出，甚至出现了“瘸腿”现象，监察权能对自由价值的维护力愈加衰减。

国家监察体制改革后，监委作为行使国家监察职能的专责机关，由人民代表大会产生，对人民代表大会及其常委会负责并接受其监督，成为与政府、法院和检察院并行的国家机构。这是从顶层设计上对国家权力进行的重大调整，进一步完善了对国家权力的监督制约，使党领导下的国家政权机关既分工负责又协作配合的制度更加完备。这突出体现在：一是监委的监察范围扩展到所有行使公权力的公职人员，将所有公职人员的权力行使行为都置于监督探灯的扫描之下，扫除了监督盲区和死角。随着监委对党员和非党员身份的公职人员的监督全覆盖，纪检机关原来监督职能达不到或无法实施的地方，可以用监委名义依法实施，从而为纪检机关实施党内监督措施提供了合法性，也有利于更好地保证公权力不被滥用。二是人民代表大会形成了对监委行使监察权的直接监督，变革了以往通过政府系统对行政监察权进行间接监督的方式，既正确反映了监察权的人民性，也准确诠释了权力行使与权力来源之间的关系。三是监委在国家机构中独立设置，改变了过去行政监察机关隶属于政府系统的法律地位，实现了对政府的“异体监督”，有利于促使行政权规范运行。四是检察院对国家工作人员的侦查权调整为监委的监察权限后，有利于监委与检察院等司法执法机关搭建起既协作又制约的权力运行格局。以上这些改革后所形成的权力监督制约方式，为社会公众免遭权力非法侵害、实现自由内在价值筑牢了制度基础，对我国社会主义民主政治发展也产生了深远影响。

因此，进一步深化国家监察体制改革，必须把加强对所有公职人员权力行使行为的监督作为关键措施，作为确保自由价值实现的重要保障。从监督对象类别来看，由于手握权力的公职人员大多为党员，加强对公职人员权力行使的监督，其实既是加强党的自我监督,又是加强对国家机器的监督[注]习近平.在十八届中央纪律检查委员会第六次全体会议上的讲话[N].人民日报,2016-01-12(01).。但在党的统一领导和纪检、监察机关合署办公体制下，党内自我监督与国家机器监督、党内纪检与国家监察是高度统一、互相补充的，因此强化对公职人员行使权力的监督，必然要求党内监督与国家监察双管齐下，做到党内党外、党纪国法的监督全覆盖。一方面，在党内监督全覆盖上，纪检监察机关要在党委统一领导下，实现对所有党组织和党员干部的监督；要坚持纪在法前、纪严于法，用纪律衡量党员干部行使权力的行为，抓早抓小、防微杜渐，防止党员干部由“破纪”滑向“破法”；对发现的党员干部滥用权力等违纪违法行为，要精准把握监督执纪“四种形态”，综合运用批评教育、组织处理、纪律处分、立案审查等措施，及时进行处置，既坚决查处不收敛不收手、我行我素、顶风违纪的“极少数”，也努力用纪律管住“绝大多数”。另一方面，在国家监察全覆盖上，纪检监察机关要坚持把监督挺在前面，准确把握行使公权力的公职人员范围，积极探索创新监督方式，敢于对公职人员依法履职、秉公用权、廉洁从政从业和道德操守情况进行监督检查，勇于对公职人员涉嫌贪污受贿、滥用职权、玩忽职守、权力寻租、利益输送以及浪费国家资财等情况进行依法调查，坚决依法查处公职人员的职务违法或职务犯罪问题。对监督检查和依法调查中发现的管理漏洞、制度弱项等问题，要及时向相关单位党组织提出监督意见或建议，督促其堵塞漏洞、完善制度、防范风险，用监督实效促进权力规范、正确行使。此外，要以深化监察体制改革为契机，统筹运用好党内监督和国家监察两项职能，使二者同向发力、同频共振，改变过去职务犯罪案件有人管、违纪无人问的现象，在用党纪管住“好党员”到“阶下囚”空白地带的同时，实现用监察管住“好公职人员”到“阶下囚”的更广阔领域。

加强对公职人员权力行使行为的监督，绝不意味着拿监督当“看客”或把监督当作“挡箭牌”，而是让监督“添嗅觉”“长牙齿”“带上电”，通过严格有力的监督来补漏洞、硬约束、树理念。也就是说，通过“挺在前面”的监督，先找漏洞、找问题，之后补漏洞、建制度，然后严格执行制度，就能逐步把制度约束的“不能腐”和让人觉悟自省的“不想腐”向前推进。同时，通过严格、严密的监督，提高发现违纪违法问题和腐败问题的概率，并对发现的问题特别是涉嫌职务犯罪问题敢于碰硬、严肃查处，最大限度地释放反腐败的震慑效应，进一步形成不敢腐、不能腐、不想腐一体推进的有效机制。在此意义上，深化国家监察体制改革的一个重要任务，就是通过对所有公职人员行使公权力的监督，把权力关进制度笼子里，防止公权力异化和滥用，确保社会公众的合法权益和自由价值能够真正实现。

三、 以效益为进：完善反腐败斗争协调衔接机制

“效益”作为约束和指导国家制度和国家治理的一个重要价值标准，意味着充分利用现有的政治资源，持续稳定地以较少的成本实现较多的政治绩效。国家监察体制改革的重要任务，就是要把所有反腐败力量和资源整合起来，“构建权威高效的监察体系”。这一改革目标，实际上就是国家监察体制追求效益价值的具体体现。

从效益价值角度审视，国家监察体制改革前，我国的反腐败组织体系大体上都是按照监督职能设立的，但这些反腐败机构存在职能交叉重合、合作与协调机制缺乏等问题，整体反腐败能力不够强、效益不够高。首先表现为反腐败机构多样化、反腐败力量分散。改革前，纪检机关依照党章党规党纪对党员的违纪行为进行审查，行政监察机关依照行政监察法对行政工作人员的违纪违法行为进行监察，检察机关依照刑事诉讼法对国家工作人员职务犯罪行为进行查处，反腐败职能由多个机构分别行使、交叉重复。其次表现为反腐败职能配合不力、衔接不畅。改革前，反腐败机构职责边界不清，执行依据不同、标准不一，难以形成规范而高效的反腐合力，经常出现衔接不畅或效率低下等问题。比如，纪检监察机关审查调查结束后，将腐败案件移交检察机关侦查，造成重复侦查、调查和反腐败资源的极大浪费；又如，检察机关将主要精力倾注于参与诉讼和监督诉讼，承担查处职务违法犯罪问题的内设机构人员数量较少，反腐败执法办案力量不足，导致一批职务违法犯罪线索迟迟无法得到查证，某种程度上影响了“减存量、遏增量”效果的实现。再次,表现为监察职能的权威性不够高、作用发挥得不够明显。党的执政地位决定了当前党内监督在我国监督体系中居于核心地位，且随着近年来党内监督的全面加强，相当部分行政监察和其他监督方式的职能作用被党内监督所吸收或遮隐，出现了监察职能愈发依附于党内监督的态势。与此同时，监察职能的权威性不够高、职能作用发挥不够明显，也反过来影响了反腐败的整体合力和效益。

国家监察体制改革着眼于反腐败制度效益最大化，在整合反腐败力量与资源和打造高效发现、揭露、查证、处罚腐败的监督制度体系上，探索实行了一些有效措施。根据十三届全国人大一次会议审议通过的国家机构改革方案，新成立的国家监察委员会除了保留原监察部、原国家预防腐败局的职能之外，整建制地划入了最高人民检察院反贪污、反渎职和预防职务犯罪的职能。国家监察委员会依法履行监督、调查、处置等职能，既对公职人员开展廉政教育，对涉嫌秉公用权、廉洁从政从业和道德操守等行为进行监督，也对公职人员的职务违法和犯罪行为进行调查处理，具有发现、查证、处置、预防腐败的“全链条”职能，具备了构建不敢腐、不能腐、不想腐一体推进的整体权能。此外，由于我国公务员队伍中党员比例超过80%，县处级以上领导干部中党员比例超过95%，党内监督和国家监察具有高度的内在一致性和互补性，通过落实纪委监委合署办公，强化了党和国家的监督效能和治理效能。总的看，改革后，新的国家监察体制至少显现了三个方面的效益价值：一是将行政监察和其他监督职能由隶属于同级党委和政府的“同体监督”，变为单独国家机构层面的“异体监督”，增强了对权力的刚性监督制约，提高了反腐败的权威性；二是将原行政监察、原预防腐败和原检察侦查三项职能整合成统一的国家监察职能，实现了对职务违法、职务犯罪行为由各级监委统一负责查处，打破了过去三个监督职能部门协作配合不畅的困局，极大增强了反腐败整体合力；三是将国家监察与党内监督合署办公、高度统一，有利于在开展监督、落实监督全覆盖、执纪执法运用、纪法协同等方面，统筹运用纪检、监察两项职责，使两项职能相辅相成、相得益彰，整体提升了反腐败效益。可以说，国家监察体制改革后，通过整合反腐败机构职能、统合反腐败资源力量，突出党的领导权威和国家监察的权威，增强反腐败制度效益价值，为构建权威高效的监察体系提供了坚实的价值基础[注]吴建雄.国家监察体制改革的价值基础与制度构建[J].中共中央党校学报，2017，21(2)：53.。

因此，进一步深化国家监察体制改革，必须以效益价值作为考量改革成败的重要因素，持续构建权威高效的反腐败组织体系，持续完善反腐败斗争协调衔接机制。从国家监察体制改革后的情况看，由于纪委、监委合署办公，同时具有执纪与执法、执纪监督权与执法监督权等职责，不再是原有的行政监察、预防腐败、反贪反渎等职能的简单叠加，因而只有取得纪检、监察职能“一加一大于二”的效果，才能彰显改革的实效。纪检监察机关的工作内容也扩及违纪、职务违法、职务犯罪三个层面，其中一端链接着纪检机关的审查违纪职能，一端联通着监察机关的查处职务违法职能，一端关联着检察机关的查处职务犯罪职能，但这“三端”或三项职能如何衔接到位，关系执纪与执法的协调，关乎用“纪律管全党”与用“法律管全体”的统一，关联纪法协同、反腐协同效应的发挥。这就迫切需要着眼提升反腐败斗争效益，以完善监察体制改革助力反腐败工作，实现反腐败斗争高效顺畅运行。

具体来说，首先要求监察机关加强与司法机关和公安、审计等执法机关之间的有序对接，实现与外部机构之间的协调互动。监察机关应当加强对宪法修正案和监察法的学思践悟，自觉运用法治思维和法治方式开展工作，熟稔“纪法贯通”、做好“法法衔接”，不断提升依纪依法履职能力。在纪法贯通上，分别把履行全面从严治党责任与依法开展监察工作、审查违纪问题与调查违法犯罪问题、考虑纪律要求与兼顾法律规定结合起来，实现执纪审查与依法调查的有序衔接、相互贯通。在法法衔接上，在调查涉及违法犯罪案件过程中，积极与司法、执法机关沟通联系，将运用监察法与对接刑事诉讼法相结合,执法调查文书证据标准与刑事审判有关证据要求一致，适时形成监察机关与司法执法机关紧密衔接、监察程序与司法执法程序有序对接、监察机关与司法执法机关相互制衡的有效机制。尤其要加强监察机关与检察机关的衔接，可以结合实际建立案件移送、提前介入、支持补证、信息共享等工作机制，力求达到更顺畅的协作配合。

其次要求监察机关善于运用与纪检机关合署办公的机制条件，加强内部机构之间的协调互动，做到纪检、监察两项职责有机统一、相互衔接。要着力强化相互贯通，把握纪检机关的监督、执纪、问责职责与监察机关的监督、调查、处置职责之间的异同，正确认识这两大职责的明显区别与高度一致，尽可能使两项职责相互衔接、互相补充，共同为推进全面从严治党和反腐败斗争履好责任、做好服务。要着力加强内部制衡，按照反腐败的权力配置规律和纪检监察业务流程，科学设置纪检监察机关内部机构的职能职责，推行监督调查职能与审查调查职能分离、部门分设，既防止监督执纪权力集中于特定岗位或特定环节，也注意各相关业务环节的有序衔接。完善信访处置、案件管理、案件审理等业务流程,规范运行机制，坚持既权责统一又相互制衡，让严肃纪律的权能、严惩违法的职能、严治犯罪的手段做到既分离又配合，使内部机构设置科学、职能优化、权责协同。纪检监察机关内设机构人员也要树立执纪与执法“一体化”理念，处理好执纪监督与执法监督、执纪审查与执法调查等程序规范的协调转换。只有构建起完善的反腐败斗争协调衔接机制，才能保证反腐败工作高效运行，彰显国家监察体制改革的效益作用，提升国家治理能力的效能与效率。

四、 以法治为基：构建国家监察法治化体系

法治作为现代国家治国理政的基本方式，不仅要求国家所有事务和各类主体活动都要在法治原则下进行，而且成为衡量和指导国家制度和国家治理的核心价值标准。在治国理政意义上，法治是国家治理的重要价值追求，也是国家治理体系和治理能力的重要依托[注]吴建雄.国家监察体制改革的法治逻辑与法治理念[J].中南大学学报(社会科学版)，2017,23(4):1.。而从腐败治理视角看，腐败之所以被人们称作“国家之癌”，其根源就在于腐败侵蚀法治原则、销蚀法治价值，使国家治理遭受严重挫折甚至失败。因而，人们往往把腐败治理当作国家治理的基础前提，把弘扬法治价值作为腐败治理和国家治理的重要保障。在我国，十八届三中全会明确提出了“全面深化改革的总目标是推进国家治理体系和治理能力现代化”，按照这一目标要求，当前最重要的就是在治国理政方面形成一套完备、成熟、定型的制度，通过运转有效的制度体系即法治化，实现对国家的治理和对腐败的消除[注]马怀德.让党内监督和国家监督与时俱进[J].紫光阁，2017(2):60.。这就是说，消除腐败必须运用法治价值标准来推进，构建国家监察法治化体系，实现腐败治理体系和治理能力现代化。质言之，推进国家治理体系与治理能力现代化，必须首先在坚持法治原则下实现腐败治理体系和治理能力现代化。

中国特色的腐败治理，不同于西方那种强调“法律之治”的法治中心主义，而是党中央把加强党内监督和改革国家监察体制作为腐败治理的两个支点，在强化党对反腐败工作的统一领导中，构建党内监督与国家监察相匹配、依规治党与依法治国相衔接的腐败治理体系和治理能力[注]吴建雄.国家监察体制改革的价值基础与制度构建[J].中共中央党校学报，2017，21(2)：53.。在我国，国家治理体系事实上包括两个方面:一个是依规治党，即依据党章党规党纪管党治党建设党，一个是依法治国，即依据法律法规治国理政。由于纪委、监委实行合署办公，把纪律检查和国家监察有机结合起来，使依规治党和依法治国相互促进、相得益彰，进而使党在长期执政条件下解决自我监督这个国家治理的难题有了崭新答案。一方面在加强党内监督中，明确党委、纪委分别担起反腐败主体责任、监督责任，明确要求党员干部严格约束自己、自觉遵规守纪，并对违规违纪行为严肃予以监督、执纪、问责。另一方面在国家监察体制改革中，遵循“重大改革于法有据”的要求，根据试点改革和推进改革的需要，实现监察机构设置、职能职责、运行程序等有关内容的法定化。作为在法治原则下推进改革的重大成果，宪法修正案增写了“监察委员会”一节，确立了监察机关在国家机构体系中的法律地位，为创制中国特色的监察体制提供了宪法依据；监察法作为反腐败专门法律，规定了监察主体、对象、职责、职权、责任、程序等内容，明确了谈话、讯问、询问、查询、冻结、搜查、留置等12种调查措施，特别是用“留置”取代“两规”，不仅将原来行政监察法规定的措施细化完善，而且将国家监察体制改革实践中探索的经验予以确认，从而把监察体制机制纳入了法治化治理轨道，成为中国特色腐败治理体系的重要组成部分。

因此，进一步深化国家监察体制改革，必须弘扬法治价值先行，坚持在法治框架内进行。实际上，宪法修正案赋予国家监察机关之法律地位、监察法确认监察体制改革之实践成果，通过法律形式把党对反腐败工作的统一领导、纪检监察实践中运用的有效措施等固定下来，既是坚持党的领导、人民民主和依法治国有机统一这个中国特色法治模式的具体实践，也是坚持依规治党与依法治国相统一这个构建中国特色腐败治理体系的具体体现，不仅为构筑国家监察法治化体系奠定了合法性、正当性、权威性，更为在党中央坚强领导下坚持不懈地推进全面从严治党和反腐败斗争提供了法治保证。

从国家层面看，宪法修正案和监察法以立法形式对国家监察体制改革进行确认和规制，可谓牵一发而动全身，将会带来一系列相关法律法规的修订。同时，国家监察体制改革的深入推进，也对健全与之配套的法律规定提出了立法要求。这就需要以宪法修正案和监察法为基本依据，修订《刑事诉讼法》，以体现监察机关和检察机关的案件管辖范围、衔接配合关系等情况；制定《监察官法》《监察委员会组织法》，以明确和细化监察官的选拔原则、工作关系和监察机关的组织体制、机构设置等内容；修订《人民检察院组织法》《检察官法》，以明确检察机关转隶部门、编制使用等情况；修订《立法法》《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》《地方组织法》，以明确监察法规的法律地位、监察机关脱离政府系统的法律地位等情况；修订《全国人大组织法》《各级人大常委会监督法》，以增加人民代表大会及其常委会对监察机关的监督、评价等内容。以深化监察体制改革为契机，通过制定、修改相关配套法律法规，为监察机关及相关职能机构的规范运转、构建不能腐不敢腐不想腐的制度机制，提供切实有效的法律依据，使监察机构真正成为腐败治理法治化的战略支点。

从监察机关本身层面看，为适应深化监察体制改革要求，也应当及时将改革实践成果上升为制度规定。比如，结合国家监委与中央纪委合署办公实际，制定《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则》《党组决定党员处分事项的工作程序规定》，以体现纪检监察执纪执法工作流程和给予党员、公职人员纪律处分和政务处分的审批权限；贯彻执行新修订的《中国共产党纪律处分条例》，研究完善纪法贯通、纪法协同等具体细则；贯彻执行《国家监察委员会与最高人民检察院办理职务犯罪案件工作衔接办法》《国家监察委员会管辖规定(试行)》《公职人员政务处分暂行规定》等规定，推动纪法贯通、法法衔接步入正轨、显出成效。

五、 结 语

从现代国家理论看，国家目的是衡量国家制度好坏的价值标准，能够促进实现国家目的的制度就是好的、善的、正价值的制度，损害实现国家目的的制度则是坏的、恶的、负价值的制度。诚如英国政治学家布莱斯所说：“任何一种制度的好坏功过，也只有与为了类似目的而设的他组制度比较以后，才能鉴别和判定。所有制度都不是十全十美的，事实上的问题在于问：在许多用以达到同一目标的制度中，哪一种制度表示最少的缺点，最能够获得每一种政治制度的一般目的——即生活在这种制度下的人的幸福。”[注]詹姆斯·布莱斯.现代民主政体[M].张慰慈,等,译.沈阳：吉林人民出版社，2011:1027.监察制度作为内嵌于国家制度肌体的一个构件，在整个国家制度体系中发挥着独特的功效，为保证国家机器运转、促进国家目的实现起到了不可或缺的重要作用。我国通过施行宪法修正案和监察法，将原有的行政监察制度经过国家机构层面的体制改革，整合调整为新型国家监察制度，这既是新时代国家目的在监察制度上的集中表达，也是国家制度价值标准在监察体制改革上的充分体现。公正、自由、效益、法治作为国家制度价值标准，反映着国家监察体制改革的内容，为规范和促进国家监察体制改革提供着坚实的价值基础。新时代深化国家监察体制改革要以“公正、自由、效益、法治”为实践价值导向，具体来说要坚持以公正为本，加强党对国家监察体制改革全过程、全方位的领导；以自由为向，加强对所有公权力行使行为的监督；以效益为进，完善反腐败斗争协调衔接机制；以法治为基，构建国家监察法治化体系。