我国城郊农村土地征用后失地农民的社会保险问题——以湖南省宁乡市A乡B村及C社区为例

王云华

（中南大学 马克思主义学院，湖南 长沙 418003）

一、问题的提出

近年来，随着我国城市不断延伸扩容，城郊农村土地征用成了当下的“热圈”。那么，随之而来的是大部分失去土地后的农民社会保障问题成了我们研究的热点，尤其是社会保障制度中的社会保险问题折射出了被征地农民的生存线问题。而这一问题关系到新时代中国特色社会主义全面建成小康社会、乡村振兴及社会和谐稳定发展等。

新中国成立之初，我国的社会保障制度的思想主要来自于马克思的“产品扣除”、列宁的“国家保险”、毛泽东的“社会福利”思想等。此时的保险制度主要是由国家与企业联合负责，可以称作是工会系统的制度架构，工会负责对保险资金分级管理与使用。改革开放初期，确立了国家、企业、个人三方共同负责承担原则，并提出三方负责的、多层次、多方位的医疗改革制度，同时失业保险实现了从无到有。1992年确立市场经济体制后，1993年在《中共中央关于社会主义市场经济体制若干问题的决定》中提出了“实行社会统筹和个人账户相结合”的保障模式，1998年，《国务院关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》确立了在我国统账结合的医疗保险制度，但此种医疗保险制度存在着较强的平均主义，单一渠道的社会统筹制度是不完善的。1998年至2007年是我国社会保障制度大发展时期，农村养老保险存在的主要问题有空账、不同养老保险模式优劣比较等，农村合作医疗保险于2003年颁布了《关于建立新型农村合作医疗制度的意见》，城镇医疗保险体系正是在这个时期逐渐发展起来的。2003年11月，我国劳动和社会保障部发出《关于做好当前农村养老保险工作的通知》，随后“新农保”试点在全国展开。2007年，国务院决定在我国农村实行最低生活保障制度。2007年党的十七大以后，我国社会保障制度体系的发展向前推进了一个较大的步伐。“新农合”“新农保”和农民工参保办法基本组成确立农民社保问题的制度架构。2009年，国务院公布了《中共中央国务院关于深化医疗卫生体制改革的意见》，提出建立与完善以基本医疗保障体系为主，全面覆盖城乡居民的多层次医疗保障体系。同年9月，国务院颁布了具有划时代意义的《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》，即我国开始实施“新农保”政策，计划实现到2020年全国农民的全覆盖。2013年11月中国共产党十八届三中全会提出建立以农村的养老保险规范与城镇社保体系相统一、融合城乡居民基本养老保险制度。2014年2月我国颁布了《国务院关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见》，合并了新型农村社会养老保险和城镇居民社会养老保险两个制度，正式建立我国城乡居民基本养老保险制度，基本完成了我国农村基本养老保险制度的顶层设计。

2010年10月28日通过的《中华人民共和国社会保险法》，从法律上明确国家建立基本养老、基本医疗和工伤、失业、生育等社会保险制度，并对确立基本养老保险关系转移接续制度，提高基本养老保险基金统筹层次，建立新型农村社会养老保险制度、城镇居民养老保险制度和新型农村合作医疗制度等做出原则规定。国家的法律一般会从宏观政策上去控制，但对于具体的微观操作与控制却较难到位。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中指出，要建立更加公平、可持续的社会保障制度，完善对征地农民合理、规范、多元的保障机制，为建立和完善被征地农民社会保障制度指明了政策方向。据统计，“目前我国被征地农民人数巨大，大约有7 000万人，以当前城市化发展速度和用地需求预测，2020年被征地农民数量累计将超过1亿人”[1]。但目前仅有1300多万人纳入养老保障或最低生活保障[2]。在实地调研中反映出的问题较为普遍的则是社保指标有限，参保覆盖率较低，社会整体保障水平较低、社保参保机制不灵活等最终导致失地农民参保不太理想。因此，研究我国失地农民的社会保障制度下的最基本的社会保险制度则是当下研究的重点与热点，实现被征地农民的社会保险制度的完善性、创新性对于推动中国特色社会主义建设及促进社会和谐皆具有较大的理论价值与现实意义。

二、理论基础与研究方法

（一）理论基础

早在1349年，英国爱德华三世施行《济贫法》，社会保障法就已经在英国开始萌芽，但真正具有现代意义的社会保障法律制度最早出现在德国。俾斯麦时期的社会保险立法开启了社会保险法的源头，也是大规模社会保障立法的起点。经过100多年的发展，德国创建了由社会保险、社会补偿、社会救济、社会促进四个板块组成的项目齐全、内容完备的社会保障法律体系，形成了独具特色的社会保障制度。

马克思恩格斯的社会保障思想，奠定了社会主义社会保障的基础理论，为我们社会主义国家在做好社会保障方面提供了基本理论与方法的指导。

首先，从思想理论渊源上来看，社会主义社会保险思想来源于马克思恩格斯所创立的科学社会主义学说。马克思在《哥达纲领批判》中，主要针对拉萨尔的“劳动所得应当不折不扣和按照平等权利属于社会一切成员”，指出‘劳动所得'是拉萨尔为了代替明确的经济学概念而提出的一个模糊观念。同时提出：“如果我们把‘劳动所得'这个用语首先理解为劳动的产品，那么集体的劳动所得就是社会总产品。现在从它里面应当扣除：第一，用来补偿消耗掉的生产资料的部分；第二，用来扩大生产的追加部分；第三，用来应付不幸事故、自然灾害等的后备基金或保险基金。从‘不折不扣的劳动所得'中扣除这些部分，在经济上是必要的，至于扣除多少，应当根据现有的物资和力量来确定，部分地应当根据概率计算来确定，但是这些扣除无论如何根据公平原则是无法计算的。剩下的总产品中的另一部分是用来作为消费资料的。在把这部分进行个人分配之前，还得从里面扣除：第一，同生产没有直接关系的一般管理费用。同现代社会比起来，这一部分一开始就会极为显著地缩减，并随着新社会的发展而日益减少。第二，用来满足共同需要的部分，如学校、保健设施等。同现代社会比起来，这一部分一开始就会显著地增加，并随着新社会的发展而日益增长。第三，为丧失劳动能力的人等等设立的基金，总之，就是现在属于所谓官办济贫事业的部分”[3]。马克思认为：社会保障在国民经济运行中具有较为重要的作用，不仅要“为丧失劳动能力的人等等设立基金”，而且还要设立“用来应付不幸事故、自然灾害等的后备基金或保险基金”，而这些基金的设立其根本目的是为了保障社会的稳定与安全运行。此外，马克思的社会再生产理论为社会保障制度的确定和实施提供了较好的理论基础，劳动者的社会劳动一方面是为自己的养老、疾病和福利性的享受等创造后备金的储存价值，另一方面也为他人创造在丧失劳动能力时的社会生活基金，从而作为人类社会人与人之间相互依存的条件，实现人的社会化。因此，从一定意义上来说，社会保障是人本身再生产的前提和必要条件，马克思的科学社会主义学说为社会主义国家社会保障制度的产生提供了思想理论基础。

其次，马克思认为社会主义社会不可能像自然经济中的小生产者那样，自己劳动的所得可以全部归自己。社会主义的劳动者得到的报酬只能是做了必要的社会扣除后的所得，“劳动所得应当不折不扣和按照平等权利属于社会一切成员”反而是不公平的，这部分必要的社会扣除是社会保障体系的重要来源。马克思提到：“生产者的权利是和他们提供的劳动成比例的；平等就在于以同一的尺度——劳动——来计量”[3]。马克思认为公平是以劳动为依据的，符合这一尺度是公平的。他所认为的公平是指劳动权利的公平，每一个社会劳动者都拥有参加劳动的公平权利。同时“每一个生产者，在作了各项扣除以后，从社会领回的，正好是他给予社会的。他给予社会的，就是他个人的劳动量”[3]。因此，马克思认为的在社会主义国家的初始阶段由于生产力水平较低、产品不丰富，人们对产品需要的满足必须以劳动量为依据，劳动是每一个劳动者获得劳动产品分享的前提，他们的劳动量与需求量成正比。

再次，马克思的分配与再分配理论从很大程度上都体现了通过社会保障制度再分配机制上的特有功能，实现了国民收入的合理分配，从而缓解了社会分配的不公。从社会道德和人类文明进步的本质与目标出发，为一部分特殊的社会成员提供物资生活需要，以求得国民收入分配的公平性。马克思明确指出社会保障基金是社会再生产的必备条件，也是国民经济平稳运行的“稳定器”。马克思论述了建立社会保障金的必要性：“……这个不变资本在再生产过程中，从物资方面来看，总是处在各种会使它遭到损失的意外和危险中。（此外，从价值方面来看，由于劳动生产力的变化，这个不变资本也可能贬值；但这种情况只与单个资本家有关。）因此，利润的一部分，即剩余价值的一部分，从而只体现新追加劳动的剩余产品（从价值方面来看）的一部分，必须充当保险基金”[4]。马克思还指出：“这也是在剩余价值、剩余产品、从而剩余劳动中，除了用来积累，即用来扩大再生产过程的部分以外，甚至在资本主义生产方式消灭之后，也必须继续存在的唯一部分。当然，这要有一个前提，就是通常由直接生产者消费的部分，不再限于它目前的最低水平。除了为那些由于年龄关系还不能参加生产的人或者已不能参加生产的人而从事的剩余劳动以外，一切为养活不劳动的人而从事的劳动都会消失”[5]。此后，恩格斯在《反杜林论》中也做了有关的论述：“劳动产品超出维持劳动的费用而形成剩余，以及社会生产基金与后备基金靠这种剩余而形成和积累，过去和现在都是一切社会的、政治的和智力的发展的基础”[3]。

最后，马克思主义的社会保障理论强调政府作为社会保障责任主体性的作用，反对社会保障私有化。马克思曾在《共产党在德国的要求》中指出：“建立国家工场。国家保证所有工人都能生存，并且负责照管没有劳动能力的人”[6]。恩格斯也指出：“即将到来的社会变革将把这种社会的生产基金和后备基金，即全部原料、生产工具和生活资料，从特权阶级的支配中夺过来，把它们转交给全社会作为公有财产，这样就第一次真正把它们变成了社会的基金”[3]。列宁也曾提出保险事业国有化的思想，他指出：“银行国有化将会大大有助于保险事业的一并国有化，也就是把一切保险公司合并成一个，把它们的活动集中起来，受国家的监督”[7]。“把这一事业统一起来，就可以减低保险金，使所有投保者能够获得许多便利，并大大减轻他们的负担，在原有人力和资金的条件下可以增加投保者的数目”[7]。因此，马克思恩格斯、列宁认为社会保障是一项由政府主导的国有化、权威性、公平性、统一性的事业。

（二）研究方法

本研究选择湖南省宁乡市的A乡B村与D镇C社区，宁乡市是我国百强市，拥有国家级经济开发区与省级经济开发区，并在该区域的城郊涉及的征收面积较大，拆迁人口与户数较多，城郊土地征用后人们的社会保障问题较为突出，因此，选择该区域具有较强的代表性。该地区以前拆迁发生的矛盾较多，后来不断经过探索城郊土地征用后拆迁人口的社会保障问题有了一些方法的创新。本研究主要采用对该区域土地被征用后的部分村民集中开会统一发放调查问卷，以及对该村有关负责的领导与部分村民进行了深度访谈。共发放400份调查问卷，有效问卷率77.5%。随机对村领导、村民、区与市的管理人员、市征地拆迁办有关负责人员等访谈人数10人。因此，主要的研究方法是问卷调查法与访谈法。

三、实证研究

中南大学马克思主义学院调查组于2016年7—8月对湖南省宁乡市A乡B村进行了实地调研，以调查问卷的形式组织了400位村民代表参会，其中收回有效问卷310份，无效问卷60份，未收回问卷30份，有效问卷率77.5%。通过调查问卷反映出了较多的问题，在以下的实证研究中将会进一步阐述。通过对湖南省宁乡市A乡B村、国土局、征地拆迁办、经开区管委会等地的实地调研，发现现行被征地农民社保政策在执行中有缺陷、不完善、难操作。主要表现：一是货币安置补偿标准偏低；二是代扣社保资金不公；三是社保享有权不公，社保金中分配给被征地农民；四是拆迁货币安置费占比分配社保指标，指标分配难，矛盾多；五是不以土地量化社保，入保种类固化、品种单一，保障待遇不因地制宜；六是新旧政策衔接不好，与当地经济社会发展水平不相适应，造成政府财力无法承受等。这些问题在我国城郊土地征用中较为普遍，不能即时有效化解，使基层矛盾日益凸显。通过分析研究表明：这些具体问题背后反映出了现行的征地补偿制度存在弊端，它仅仅考察了土地的生产功能，却忽视了土地的财产功能与保障功能；失地农民买社保是以土地换保障，这从根本上背离了社保的本质，且在部分地区社保指标严重不足的情况下而划定社保名额就衍生出了许多矛盾与腐败；地方政府应把被征地农民购买社保作为一项工作的基本职能，被征地农民应有权参与土地增殖收益分配。

（一）研究区域概况

宁乡市由湖南省直辖，长沙市代管，距长沙河西中心区仅30分钟车程，是国务院批准的对外开放市，辖33个街道、乡、镇，一个国家级经济开发区，一个省级经济开发区，总面积2 906 km2，人口135万，2013年，全国百强市排名第56位。宁乡市是全国17个“中国旅游强市(市、区)”之一，也是中国百强市之一。

该市从2010年启动被征地农民社保工作，2011年进行试点。截止2015年3月，全市被征地农民已审批通过19 266人，14 145人享受待遇发放。

根据宁政发（2010）23号文件的收费标准，截止2015年3月全市已收缴社保资金16.62亿元。目前已使用社保资金12.49亿元，还有部分待遇正在发放中，所需资金1.96亿元，合计将使用完的资金为14.45亿元。

（二）宁乡市A乡B村的实地调查情况

调查组于2016年7月实地调查了宁乡市B村的征地及社保有关情况，另调研了D镇C社区拆迁户试点购买被征地农民的社保的有关改革政策，下面以实地调查问卷与访谈的形式相结合将有关征地与社保的情况相结合来阐述。

宁乡市A乡B村总面积12平方公里，人口4 310人，户数约1 100户，其中18岁以下有1 100人，49岁以下妇女920人，共有41个组，己完全征收19个组，完全未涉及征收的有7个组，己征收面积约6平方公里。征地后的失地农民有2600人买了社保，但其后有约2000人未达到退休年龄未续保，其他未征地的农民所买的保险一般是城乡居民养老保险。该村期外征地面积为0，期内征地面积是61.461亩，外征内批土地面积0，存地面积113.539亩，总土地面积175亩，人均土地面积1.64亩，总人数107人，参保比例100%，估计应参保人数107，已参保人数18，保留名额18，估计仍需参保人数89。（注明：期外征地是指2008年4月1日以前的征地，是没有社保政策的；期内征地是指2008年4月1日之后的征地，有社保政策；存地是指暂未征收征用的土地；外征内批是指2008年4月1日之前征地，于2008年4月1日之后报批的土地。）

表1为调查对象的基本情况，调查对象中有64.52%占比最大的农民，年龄在51岁的占45.16%，男性占调查人数中的83.87%，女性占比16.13%，文化程度上初中生占比最大41.94%，中专生占比较小3.23%，博士为0人。家庭成人数在3人以上的占比最大占25.81%，小孩为1人的占比较大35.48%，乡镇农村户口的占比最大87.10%，常居地在农村的占比也是87.10%。从调查对象的基本情况分析，他们大多是文化在初中、年龄为老人的农民，且他们的户籍与常居地基本上大多数都是在乡镇农村。

表2中，国家购买社保的占87.10%，享受国家社保半费参保优惠的占35.48%，城居养老保险占45.16%，社保交费个人部份为0元的占比32.26%，个人交费2 000元以下的占29.03%；政府在征地后未帮助就业的占比96.77%，就业渠道为其他方式（未提供的）占55.88%，培训技能的占比是17.65%；征用中无非法现象的占比58.06%，非法原因产生其他综合性因素的占38.71%；在征地前没有了解征地政策的占67.74%，在征地前没有反对征用的占51.61%，反对征用的占比48.39%，其反对的原因主要是征用款太少占比48.39%，当然还有其他原因占比32.26%，征用后补偿方式为现金补偿的占比58.06%。

由此可以得出我们国家在征用土地后为失地农民购买社保的情况还是比较好的，这是指对于失地的农民，而未失地的农民他们仍然没有社保或是没有享受到本村购买社保的优惠，在调研中有个较为突出的问题就是对于本村征地后社保指标少的分配问题，也就是说上一级政府部门根据当年土地征用的多少给到该村一定的指标，而这些指标下到村里确定给哪些人是由村委会与村民商议决定的，通常在此环节就会产生一些矛盾，社保指标的分配的法律依据、政策依据是空缺的，或者从一定程度上表明这种按指标分配社保人员享用的行政政策本身就存在问题。针对这一情况，建议将某个地区土地征用后的集体经济组织土地补偿款总额的20%预留出来作为本地区的社保基金，然后再根据自愿参保的形式统计参保人数，再从这部分社保基金调出来平均分配给参保人员；或者以征用地村民人数为单位，根据社保基金的额度确定重点参保对象还是整体参保，如果以全员参保为对象，而在社保基金有限的情况下就可以采取个人帐户支付多少比例，比如个人出一半，集体经济组织社保基金出一半。集体组织出多少比例的形式来确定每家每户每人符合购买年龄的人员的参保情况。

表1 宁乡市B村土地征用拆迁户的基本情况（n=310）（%）

表2 宁乡市B村征地社保、就业、征地态度情况（%）†

对于征地后政府对失地农民的就业帮助较少，目前基本上是征地的主体单位优先选用当地失地农民为基层员工，其中有些政府会对失地农民进行就业技能培训，但培训完之后他们的就业去向也没有再跟进，也即是没有为失地农民提供就业的平台。对此建议：当地政府可与部分企业合作，征地主体的企业优先在内，确保失地农民参加技能培训后能顺利上岗，这样有利于当地经济发展和社会稳定。

在征地前没有了解征地政策的占67.74%，在征地前没有反对征用的占51.61%。那么，对于征地前当地政府及基层行政组织，如村委会需在征地前开被征地农民的动员会或告知会，在会上必须告知当地被征用的农民当时的征地政策、流程、补偿标准、社保等情况，对于村民提出的疑问必须如实地回答。只有我们的工作做到位，大部分百姓还是比较支持的，反对征地的原因很大程度上是因为征地政策中补偿标准在实施过程中不一致而造成，再就是关系户在其他方面暗箱操作后使得补偿款增多很多倍，这就造成后面的村民不愿意拆迁，所以在征地前及实施过程中必须政策透明，以公示的形式公布出来，形成“阳光拆迁”的模式，这样从源头减少许多不必要的矛盾。

（三）宁乡市D镇C社区失地农民社会保险制度的创新与做法

以上通过对湖南省宁乡市A乡B村、国土局、征地拆迁办、经开区管委会等地的实地调研，发现现行被征地农民社保政策在执行中有缺陷、不完善、难操作。社保资金是征地款的一部分，涉及征地拆迁的村民小组成员都应当公平享受。那么，关于征地后的农民社会保险问题，可以借鉴来自于宁乡市土地征拆办社保科对D镇C社区失地农民社会保险制度的创新与做法。

一是基本原则。以地保人，土地量化；多方筹资，政府奖补；量入为出，资金分等；民主分配，人人享受；自主选择，层次入保。具体就是以省、市社保文件精神为指导，在原有市、市级文件政策的基础上，对被征地农民社保政策进行修订，利益不突破市政策的要求。以政府统一征收农村集体土地而启动社保工作，用征收土地的多少来确定社保资金的数量；由用地单位、政府、农村集体经济组织和个人共同负担社保资金，政府按比例给予适当奖励和补贴；以收定支，按被征地农民年龄段及相应当量，确定分配社保资金的数量，区别对待；被征地农民所在集体经济组织研究讨论分配情况并公示，确保人人享受社保经费；被征地农民根据个人财力和家庭社保金分配情况，量力而行，自主选择参保种类、分层次参保，确保被征地农民利益。

二是保障方式。对于非一次、非全部期内征地的组，将征地所得社保资金以指标形式分配到户到人，政府给予一定比例的社保补贴。社保资金指标分配由组内民主决议，资金分配名册由乡镇、征地办、国土、人社、财政和市政府逐级审批，被征地农民根据审批结果，由个人或家庭申请参保种类，人力资源和社会保障局根据资金分配名册和个人申请确定参保种类，限时限额办理入保缴费。

资金分配名册上人员可根据对应资金多少自由选择城镇职工基本养老保险或城乡居民社会养老保险入保，不足部分可户内调节或个人补足。己多次征地的一次分配，后续征地照此类推，资金用于户内人员续保；资金分配后限一年内使用缴费，过期由于缴费基数提高造成费用增多由个人负责。不参保不享受补贴，一般不支付现金，只有户内人员已全参保且已满额的可凭缴费凭证领取补贴。

三是选择入保。资金分配名册上对应人员可根据对应资金多少结合自身情况自由选择入保。

参加城镇职工基本养老保险和医保，须转非农户，可分档参保，养老保险年缴费基数×100%(60%)×20%(12%)×补缴年限，不足部分可户内调节或个人补足。

参加城乡居民社会养老保险和参加农村合作医疗。未达到待遇领取年龄的被征地农民，已参加城乡居民社会养老保险的，可将分配入保资金一次性划入其个人账户；原未参加城乡居民社会养老保险的，由其户籍所在地养保经办机构补办参保登记，将分配入保资金一次性划入，根据分配资金多少选定适当档次补缴当地启动实施城乡居民养老保险以来应缴养老保险费。已领取待遇的分配资金一次性转入个人待遇发放存折，由个人调节使用；已故人员的分配资金可依法继承。

四是资金来源。资金来源有四个组成部分。首先是社保金，政策应收社保金。按征地行为发生时间政策标准核算，由用地单位将应缴社保金交财政专户，后段计算补贴工作以此财政专用收据金额作依据。目前标准：80元/m2加征地补偿的10%。其次是政府补贴。对于地已征完的组，根据组上期内征地面积和征地时合法人口计算人均社保金总额，对人均社保金总额不足1万元的结合基准地价给予一定比例的补贴，人均每增加1万元补贴数按相应比例递减，人均10万元以上不享受政府补贴。再是集体经济组织筹资。集体经济组织经民主确定可将本集体经济组织的部分资金转作社保，缴入财政专户后由财政开出票据并以此确认计奖。最后是政府奖励。政府鼓励集体经济组织筹资参保，凡集体经济组织筹资部分到位，以财政专户收据金额为依据给予10%（20%）的奖励。

社保金和集体经济组织筹资两项资金到位后，由征地办计算政府补贴、政府奖励两项补贴和奖励，并将四项资金合计，下达书面告知书，组上民主确定分配。

表3 人均社保金与政府补贴金额对照†

按长政发［2008］12号文件办法，被征地农民社保享受待遇是按年龄分了高低的，按照原办法以某年入保人群费用计算，以48岁男和43岁女为一个标准人计算，各年龄男女标准系数（简单）如下，组上分配时可参照进行。（下面只例举了某一年龄段的有关系数为例。）

表4 各年龄段社保金分配男女当量系数

各年龄男女标准系数（详细）如下，组上分配时可参照进行。

表5 各年龄段社保金分配男女当量系数细分

以上三份表格中，宁乡县目前实行的是宁政发[2015]17号宁乡县人民政府关于印发《宁乡市被征地农民社会保障和就业培训实施办法》的通知和长沙市[103]号令，市征迁办根据市、市的社保政策结合本市社保办理的实际情况做了有关的调整，这一政策较好地解决了以下问题：试点方案能与社保大政策很好衔接，并与原被征地农民社保政策保持平稳过渡，化解矛盾；享受待遇由土地量化而来，入保种类、比例可因人自由选择；可解决期内征地少，分配难，轻易实现均衡享受，群众认同度高；可解决个人参保退休，不能享受的问题；可解决0841之后少量多次征地陆续进保的问题；可实现征保同步，解决办理周期长，暗贴资金的问题；可实现征地就保，免去强分内外厚此薄彼之说；嫁女未迁、个人非农等问题皆可迎刃而解；可调动多方力量，加大社保的投入，扩大了保障面；可解决组上少报或瞒报期外征地数，多要进保名额的问题；可免去人社办理要与省厅、软件管理公司协调的问题；可方便60号令遗留问题解决。因此，此制度创新与做法具有一定的实操性与指导性，并为地方性政府提供城郊土地征用后农民的社会保险购买与分配提供了较好的借鉴。

图1 试点社保与103号社保政策比较

四、结论与建议

社会保险是社会保障制度的主要内容，其对象涉及全体社会成员，是国家对公民在患病、伤残、失业、年老等情况下给予帮助的法律制度。我国社会保险的对象是全体劳动者。社会保险，是指国家通过立法建立的，对劳动者在其生、老、病、死、伤、残、失业以及发生其他生活困难时，给予物质帮助的制度。对年老、疾病或丧失劳动能力的人给予物质帮助是公民的基本权利[8]。实际上，社会保障制度是人类自身生态文明建设的一个重要组成部分，“生态文明区域协同共建共享模式主要是指在以既定的国土空间格局为基础的地理区域内，政府、社会、市场、个人等多元主体在一定的具体情境中协同参与生态文明建设，保护共同的生态环境，实现生态文明建设效益共享的动态过程”[9]。那么，社会保障机制是人类自身生态文明建设发展运行的有效保障，实现我国失地农民的社会保障制度也可建立区域协同共建共享模式，各地区可根据当地经济发展情况制定出“因地制宜”的社会保障制度，这样可实现政府、社会、市场与个人相结合的社保多元统筹管理制度，有利于扩大参保范围、实现失地农民社保全覆盖。

现代社会保障作为社会运行的稳定机制，其目的是为了有效解决人类现代文明发展中所带来的市场化、工业化、机器化、城市化、社会结构及人口老龄化等一系列具体的、矛盾较为突出的社会问题而做的制度设计和政策措施。社会保险组成了社会保障制度中最为基础和重要的一环，作为世界最大的发展中国家，城市不断扩容，相对挤占了农村的土地，尤其是城郊的土地，在工业文明的触角不断触及的地方，一轮又一轮的城郊农村土地征用在频频上演。那么，如何做好失地农民的社会保险工作则关系到他们的基本生存与社会稳定的问题。正如李昌麒所言：“社会保障制度既是市场经济的产物，又是现代市场经济体制的重要组成部分，更是保障市场经济安全有效运行以及社会走向稳定和谐的‘安全阀'‘减震器'”[10]。

通过本次社会实践调查与实证研究，对于我国城郊农村土地征用后的失地农民的社会保险存在的问题建议如下：

第一，失地农民的社会保险由地方政府主导负责或负全责。目前我国的土地是国有性质，农民土地是属于农村集体经济组织的集体土地，政府有权为了公共利益征用土地，也有责任承担征地后失地农民所带来的社会风险。积极探索一种具有中央集权统一管理模式，又具地方特色的失地农民的社会保险制度是我们当下需要亟需解决的问题。地方政府目前在征地中基本上是借征地之名，将失地农民的社保基金基本完全由所征地的主体企业单位负责，通常采取的做法是将征地款的20%扣除出来作为失地农民的社保补偿款，而地方政府自身对于失地农民的社保则无一负担。建议对于失地农民的社保由当地政府与企业可按比例各自承担，或全部由地政府承担，而企业从后续的税费中分年缴纳社保金等。

第二，失地农民应与城市市民具有平等的社会保障权利。社会保险权作为基本人权，首先是一种应然的权利，经我国宪法确认而成为法定的权利[11]。我国《宪法》第45条规定：“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。”因此，同为公民身份，失地农民应与城市市民具有平等的社会保障权利。

第三，失地农民的社会保险应成为失地的土地财产后续财产增值收益的增益补充。目前我国在农村土地征用补偿标准上普遍较低，其主要原因是未计入土地的增值收益。地方实行的货币补偿与安置补偿基本上是把土地作为一种生产要素，而忽视了它的财产属性。建议将被征用土地的平均户主年龄计算到退休年龄间所产生的土地后续财产增值收益价值金作为社会保险金的增益补充。

第四，对我国城郊征地的失地农民要实行社保全覆盖。当前，部分城郊征地农民社保并未完全涉及其原因一是社保基金不足，二是社保指标有限。各地方政府在国家的大政策不违背的情况下有权制定适合本地区发展的地方政策，但部分地区现有的地方政策并不适合地方发展，社保指标的分配往往成为矛盾与腐败的根源。因此，建议社保金的储备应由地方政府负主导性责任，对失地农民的社保实行完全覆盖，对未征地的农民有参保意向的可按比例享受国家参保政策。同时，可按社保金平均分配到被征地农民，或对暂未拆迁的农民实行社保的优惠政策，对后续征地的农民在原有享受社保优惠政策的基础上实行差额补偿。总之，以社保金分配而不是以“人”“指标”分配，从而避免了社保入保操作差、矛盾多、分配难等问题。

此外，因我国区域性发展不平衡现象长期存在，各地方政府的财政收入差异较大，因此，为了扩大参保范围、实现失地农民社保全覆盖，我国各地区可根据当地经济发展状况制定出“因地制宜”的社会保障制度。也即是说，对于区域经济发展落后的地区，可实现政府、社会、市场与个人相结合的社保多元统筹管理制度，从而构建我国社保制度的区域协同共建共享模式。