西部农村义务教育学校营养餐供餐模式的现状、问题及对策探究

张晓莉 胡少明

摘 要：义务教育学校营养餐是国家为改善农村学生营养状况而实施的教育扶贫政策。我国营养餐供给模式主要有食堂供餐、企业供餐、家庭托餐三种模式，目前存在的主要问题是学校供餐模式运行成本高、企业供餐模式的营利性与营养餐的公益性矛盾、家庭托餐食品安全及问责机制无保证。着眼于政策实施的有效性，解决思路在于创新供餐模式、完善营养餐法律法规、加大资金投入、严防监管真空地带、建立营养餐评价标准体系。

关键词：营养餐;供餐模式;教育扶贫

中图分类号：G47 文献标識码：A 收稿日期：2018-12-17 文章编号：1674-120X（2019）05-0030-02

“营养改善计划”是国家为促进基础教育领域均衡发展、缩小教育差距、阻断贫困代际传递的教育扶贫政策，而营养餐是营养改善计划实施的关键，学生营养餐的供餐模式是落实营养改善计划的媒介与桥梁，供餐模式的选择直接影响营养餐的食品安全与营养健康。

一、营养餐供餐模式现状

（一）模式类型

学校食堂供餐模式。这是一种政府出资建设符合条件的食堂并向学校拨款用于学生的膳食补助，学校食堂向学生提供营养餐的模式。学校食堂供餐有原料自行采购形式和净菜配送形式。原料自行采购形式即学校自行采购常温原材料，学校食堂将原料进行洗切、烹饪、备餐服务。这种形式食堂工作量较大，现场制作水平比较低，食物安全风险大，菜肴品质低，学生满意度差。净菜配送形式即教育局招投标统筹供餐冷链净菜，企业集中采购、监测、洗切、包装、品质控制、冷链配送，食堂二次加工。这种形式工作量小，安全风险低，专业度较高，菜肴品质及学生满意度高。

企业（单位）供餐模式。即政府出资购买企业服务，企业按要求和标准提供预定好的食品，正餐或课间加餐。企业供餐模式有课间餐配送形式、热链盒饭配送形式、冷链盒饭配送形式。课间餐配送形式即教育局招投标统筹供应常温即食食品，企业配送食品并直接分发，食物安全风险较低、专业度及学生满意度低;热链盒饭配送形式即教育局招投标统筹供餐热链盒饭，学校只需进行分餐服务，由专业中央厨房制作，安全风险较低，专业度高，菜肴品质和学生满意度较高;冷链盒饭配送即教育局招投标统筹供餐冷链盒饭，学校现场复热并提供分餐服务，企业负责集中采购、监测、洗切、烹饪、冷却、包装、品质控制和冷链配送，由专业中央厨房制作，专业度高，安全风险低，但菜肴品质和学生满意度较低。

家庭（个人）托餐。即政府部门审核确定符合托餐条件的家庭，向其购买营养餐提供给学生。家庭托餐模式见于无法提供学校食堂供餐和企业供餐模式的偏远地区。

（二）模式特点

学校食堂供餐模式的优势在于政府主导、学校参与，保证了营养餐的公益性与非营利性，且食堂供应正餐，热菜热饭，品种丰富，营养较为均衡全面，符合我国的传统饮食习惯，便于学校对资金使用、生产采购、食品安全及工作人员的全方位监管。企业供餐模式中，企业提供预定好的食品，正餐或课间加餐，对食品进行企业化生产，物流配送成品，学校操作简便。其优势在于提高了供餐效率，节约了食堂工勤的人员成本，减少了时间成本。家庭托餐模式中，家庭托餐适用于条件落后且人数较少的偏远地区，其优势在于操作便利、成本低廉、保障少数偏远地区学生用餐。

二、现有供餐模式中存在问题

学校供餐模式。首先，食堂供餐运行成本高，按照《农村义务教育学生营养改善计划专项资金管理暂行办法》，县政府应按1∶1比例安排配套资金用于食堂建设项目，由于地区经济发展的差异性，由中央政府和地方政府共同承担的配套资金不足;其次，学校餐厅建设标准高低不一、参差不齐，食品安全和卫生难以保障;最后，学校食堂工勤人员专业素质及规范管理缺位，影响学生对营养餐的满意度。

企业供餐模式中营养餐的公益性与企业的逐利性相矛盾，食品安全隐患大，食品种类单一，且在统筹招标过程中出于经济人角度易出现监管松弛、滥用权力谋取私利等行为。

家庭托餐模式的劣势在于食品安全难以保证，有效监管处于真空地带，出现问题难以问责。

三、建议

（一）供餐模式选择的基本原则

营养改善计划提供的营养午餐实质是政府为基础教育扶贫提供的一项具有公益性与非营利性的公共品服务，在供餐模式的选择上应遵循以下原则：

首先，食堂供餐模式为主体。有条件的学校优先建设学校食堂，由学校自主经营，统一管理，不得对外委托或者承包经营，并完善各种配套设施;对于没有条件的学校，政府应从资金、交通、人员等方面为其积极创造条件，争取早日实现食堂供餐模式。

其次，协调营养餐的公益性与高效性。从政府监管角度来看，企业供餐具有高效性和易监管性，但其营利性与营养餐的公益性是无法回避的矛盾。在保证营养餐公益性的基础上，政府可以通过对合格供餐企业减免税收、提供奖励等方式协调此矛盾。

再次，确保营养健康与食品安全。无论哪种供餐模式都要严把原料采购的源头，做好相关储藏工作，定期对从业人员进行管理与培训，利用各种形式宣传食品安全知识并进行相关法律法规的普及，切实保障学生的根本利益。

最后，重视营养餐的教育性与人文性。教育性是指教学具有教育的性质，营养餐是改善学生营养状况和体质发展、使学生德智体美劳全面发展的物质基础，对学生有营养教育、习惯养成教育、劳动教育等方面的意义及责任。人文性是指在实践活动中对人的思想境界、人格塑造、价值观进行潜移默化的教育，社会和学校应通过各种有效的方式和载体，如文化长廊、校园广播、墙壁标语等塑造营养教育的人文环境。

（二）创新供餐模式

一是“校企联手，合作共创”模式。校企合作，即学校与企业建立合作模式，营养餐应社会需求，与企业接轨，可减轻学校食堂运营成本压力，减小政府管理力度，高效高质地完成营养餐供给，将教育部门和学校从烦琐的供餐环节中解脱出来，集中精力做好营养餐食谱的制定和实施过程中的监管等工作。

二是“产供销一体化”直供平台模式。产供销一体化是指企业筹建，公司采取“社有企业+农民专业合作社+生产基地+农户直采”模式，对生产段农户和基地采取严格质量管控，全品追踪溯源，采用封闭式机械加工、全冷链物流运输、标准化生产流程。它解决了由于营养餐的公益性质，导致大企业不愿入内、小企业资质参差不齐的困境。

三是“中央智能厨房+无人智能售饭机”模式。随着市场环境的变化及人工智能的逐渐普及，智能化、节能环保的中央厨房模式在供餐服务中崭露头角，通过技术处理将烹调加工过程中的复杂操作分解为简单操作，再借助专业化的生产设备和专业化系统管理软件等设施来提供供餐服务。对学生餐而言，实施“中央智能厨房+无人智能售饭机”模式既可降低运营成本及人力资源成本，又可解决食品加工阶段的安全问题。

（三）完善营养餐相关法律法规

美国《全国学校午餐法案》，将儿童营养健康上升至国家利益层面;日本1932年颁布了《学校给食临时施设方法》，1954年又通过了《学校营养午餐法》，明确提出营养餐实施过程中的一系列法律法规;俄罗斯作为教育强国，于2011年9月出台了《俄罗斯教育机构学生饮食国家标准（草案）》，对学生餐进行了相关规定;英国于1906年颁布了《教育（供餐）法》;泰国于1992年颁布了《小学学校午餐基金法》，明确营养餐目标即减少学龄儿童营养不良率;芬兰政府1998年颁布的《基础教育法》要求学校每天必须为学生提供“有组织、有监督、营养平衡的免费午餐”。而我国目前对于学生营养餐只有相关管理条例，并未从国家层面进行立法来保障儿童的营养健康，故为了保证营养改善计划能够强有力地彻底执行，为其提供法律保障显得刻不容缓。

（四）加大营养餐资金投入力度

只有充足的物质保障，营养餐模式才有充分的自主選择权利。首先，加大食堂建设资金与相关人员培训的投入，这对于贫困地区实现食堂供餐无异于雪中送炭;其次，加大对企业的补贴资金，可通过税收优惠、财政贴息等方式，保证营养餐公益性的同时不损失企业的营利性;最后，依据地域、民族、性别、经济发展状况的差异性，将人均膳食补助标准进行动态调整。

（五）强化各级监督，严防监管真空地带

首先，畅通各种需求表达机制，落实信息公开制度，坚持日常监督，设立专项监督，接受社会监督，注重媒体和网络舆情监督;其次，明确各部门职责及权限，以防责任主体界定不清，责任难以落实;最后，充分发挥全国营养办和食品监督行政机关的作用，明确其法律地位及监管权限，改善教育局既主导又监管的尴尬境地。

（六）建立营养餐评价标准体系

营养餐的评价体系应从学生本身基本情况和营养情况两方面来构建。学生本身基本情况包括身高、体重、学习成绩，营养状况包含生长迟滞率、轻度消瘦率、微量元素缺乏率，同时在考虑营养餐供餐模式的因地制宜性与膳食营养均衡化的前提下确保评价指标的有效性、可操作性及动态指标性。

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