村改居社区治理的现实困境及其破解

2019-04-01黄成亮

中州学刊 2019年2期

黄成亮

摘要：与成熟的都市社区不同，村改居社区的治理结构转型具有自身的本源性特征，其演化逻辑深植于中国现代化建设进程之中。与此同时，村改居社区内生的传统性与现代城市化建设导向之间存在矛盾的一面，并引发了社区治理的诸多困境。相关困境具体表现为：治理主体权、责、利分离;治理制度规章落实不到位;社区共同体内在凝聚力不强。推进村改居社区协同治理的关键在于：打造社会治理重心下移的承接机制;畅通治理过程的互动渠道;打造社区共同体生活世界的平台，从而实现村改居社区共建、共治与共享的治理愿景。

关键词：村改居治理;困境;承接体系;组织;平台

中图分类号：D669.3文献标识码：A

文章编号：1003-0751（2019）02-0080-06

2017年6月，中共中央、国务院出台的《关于加强和完善城乡社区治理的意见》指出，城乡社区是社会治理的基本单元，城乡社区治理关乎党和国家大政方针贯彻落实、居民群众切身利益与城乡基层和谐稳定。党的十九大报告进一步提出，要提高、保障和改善民生水平，加强和创新社会治理，打造共建共治共享的社会治理格局。随着城镇化力度进一步加强，传统自然村落面临向就地城镇化的村改居社区形态的转变。在社会主义市场经济浪潮的推动下，许多地区的传统村落从封闭走向开放，社区内部的社会流动性日益增强，社区内原有的家庭结构、惯习传承、邻里关系、互动纽带等乡村社会基础性结构面临瓦解的危机。对于将传统村落重塑为具有内在向心力的现代城市社区，使基层社会治理体系更好地支持新型城镇化可持续发展，村改居社区治理是绕不过去的一个重要环节。

一、从村落到村改居社区的治理转型

1.传统村落治理格局的终结及其再组织化

传统中国社会的治理结构类似于金字塔模式，国家向基层社会延伸的机制是通过行政区划层级所构筑的科层权力结构保持国家权力自上而下地运行，以达到“家天下”的治理愿景。受制于自然条件、资源、技术等因素，传统的国家政权无法通达到每一个人口聚居点，这意味着需要政府基层代理人完成对村落的直接治理，这个代理群体就是处于国家与普通农民之间的乡绅阶层。乡绅处于国家与基层社会广大民众之间，是国家与基层社会之间关系的调节器。乡绅阶层的构成有双重属性。一方面，对于国家而言，多数乡绅是国家政权机构的后备军，是国家意志在基层社会的执行者，是国家治理分散村落的基础力量。另一方面，乡绅阶层的生产和消费基础是当地的环境和条件，他们在村落里世代形成的亲戚邻里关系与地方各种人事关系密切交织。

如果没有外力的作用，以小农经济超稳定社会结构为基础的统治很有可能持续下去。但是，19世纪的外敌入侵使当时的中国被动地进入了世界历史进程之中。随着中国共产党深入农村，广大农民在中国共产党的领导下开展农村武装斗争、土地革命并不断取得胜利，延续千年的傳统村落发生了深刻的变革。农民第一次真正成为村落治理的主体性力量。中国共产党采取的农村包围城市的斗争策略不但是夺取新民主主义革命胜利的重要法宝，也是对中国农村社会一次伟大的改造运动，将“一盘散沙”的乡土社会整合为一个高度组织化的政治社会。①中国共产党对村落社会的结构性改造是新民主主义革命能够成功的逻辑起点并进一步构建了国家现代化建设初期的基本格局。1949年以后，国家建立了集经营和劳作于一体的人民公社制度，通过公社、大队、生产队这个党政合一的人民公社制度，建立起农民与国家之间从未有过的紧密联系。②原本隶属于家族网络的农民个体成为农民阶级的一员，融入国家统一的话语体系。随着国家垄断农产品贸易以及人民公社体制的建立，之前的基层市场社区逐步消解，生产队成为农村经济的重要结算单位，农民个体与外界的联系弱化，其日常生活纽带囿于所在的生产队。整体而言，改革开放之前，我国城乡二元分割的经济社会发展模式为国家发展做出了不可磨灭的贡献，但这一时期高度组织化的治理模式几乎未给村庄之间的活动留下多少开放性的空间，市场社区的公共空间几乎被政治话语的空间所替代。③

2.城镇化战略的推进与村改居社区治理结构的变革

改革开放以来，我国城乡二元壁垒逐渐瓦解。20世纪90年代中后期以来，我国城镇化的高速发展不但直接带动了国家经济的高速增长，也带动了人类历史上罕见的大规模人口流动，即大量人口从农村到城镇的流动和迁徙。④截止到2018年年底，中国城镇化率已达到59.58%。⑤20世纪90年代的城镇化建设属于被动发展阶段，具体表现为农民为谋生而告别土地，自发地进入城市并成为城市建设的主力军。2000年以后，城镇化建设进入主动发展阶段，具体表现为国家意识到城镇化是进行现代化建设与解决三农问题的必由之路，全国范围内的村改居社区大量涌现。目前，我国村改居社区主要包括三个类型：一是城市扩张型村改居社区，这种自发城市化模式是以政府为主导，通过土地经营的模式将传统村落纳入城市范围，农民告别传统村落的居住模式进入城市社区。二是新城区建设，即通过引进产业项目，村庄的宅基地和部分耕地因大规模建设工业园区、开发区而被征用所形成的社区。三是土地流转型村改居社区，即将农民宅基地平整复垦以获取建设用地指标，并将土地集中流转给大型企业进行现代农业生产，农民被安排到新社区集中居住而形成的社区。⑥

传统村落转型为现代城市社区，不仅社区本身需要经历治理结构的剧烈转换，而且以往村落的居民也要发生根本性的身份变化，即由农民向城市居民转化。同时，农村集体用地变为国有土地，集体经济转为企业或股份公司经济。因此，村改居社区既非传统农业村落，也非现代意义的城市社区，其兼具二者的部分特征。就村落特征而言，尽管以往实体性的村庄面貌已经消失，但居民的行为方式仍表现出诸多村落社会的特性;就城市社区而言，随着外来流动人口不断增多，原来农村“半熟人”社会的邻里关系趋于瓦解，但缺少新的沟通桥梁重聚社区认同感。随着村改居社区空间由封闭转向开放、治理内容从简单走向复杂、人员结构由单一的原住民趋向于新住民与原住民及流动人口混合居住，村改居社区治理面临着社区治理结构复杂化、群众利益诉求多元化、信息沟通方式平面化等发展要求，也因此形成了社区治理需要突破的难题。

二、当前村改居社区治理的现实困境

1.社区治理主体权—责—利失衡

从社会发展的现实需要出发，政府和社会力量应是维系社会生活秩序体系的重要依托，但这两种力量的权力来源并不相同，政府权力来自科层体系的强制权威，而社会权力来自社会契约与协商认同过程。⑦由于缺乏制度丛的配套建设，二者在基层社会很难天然自发地实现相互配合，于是出现社区治理主体权—责—利失衡的状况。改革开放以前，农村治理的主要任务集中于税收、计划生育、公共水利设施建设等工作。村改居社区治理的内容不仅涉及城市各种硬件建设，如环境治理、垃圾处理、绿化等具体工作，还包括软件建设，如社区养老、教育、福利保障等公共服务。

微观层面治理主体权—责—利失衡的状况主要体现在三个方面。其一，由于人员流动和组织不力，导致党支部、党小组成员缺乏凝聚力和行动力，社区党支部治理功能没有及时跟上社区环境的各种新变化，不能适应流动社会的治理需求。同时，原本以村民委员会为主体的基层群众自治组织变为城市社区居民委员会，但脱胎于村两委的社区治理方式具有过度行政化的倾向，且社区居委会的大多数工作人员还是过去的村两委成员，很多村改居社区的居委会缺乏新鲜血液的注入。因此，虽然社区组织的架构已具备城市社区的组织要素，但在涉及具体民生的服务层面尚未形成良好的制度衔接和组织间合作机制。⑧其二，基层社区组织普遍感觉权力与资源不匹配，由于社区治理主体的有效激励机制不健全，社区工作人员缺乏主动融入社区工作的积极能动性。以四川省部分村改居社区为例，很多社区组织领导反映实际收入与工作付出不成比例。许多传统村落转为城市社区后，对于日常迎接检查等自上而下的指令性工作应接不暇，同时，社区活动经费划拨需要以具体方案、记录为依据，也在相当程度上消耗了社区工作人员的时间和精力。其三，社会组织在承担社区服务的过程中，自身的公益性不够突出。究其原因，一方面是社會组织对政府仍有较强的依附性，很多社会组织的运作资源来自政府，在社会服务中很难完全做到以民生为本。另一方面是监管缺失导致社会组织无序发展，少数外来势力利用社会组织作载体，实施一些有政治目的的活动。例如：一些社会组织通过小恩小惠介入社区公共性活动，将不少社区民众吸引到教会组织中，利用社区空置住房私下里搞教会活动，严重偏离了社会主义核心价值观的引导;还有不少未经有关部门批准的社会组织介入社区公共生活以谋取不当经济利益，造成诸多社会矛盾。如何实现对社会组织“管”与“放”的平衡成为社区治理面临的难题。

2.社区治理制度落实机制缺失

村改居社区治理试图通过制度化及确立公共规则来规范社区居民的行为边界，但实践证明，村改居社区治理的突出问题不在于制度本身，制度不能有效落实才是亟须解决的难题。理论上，正式制度一经发布和落实就应具备重塑社会生活秩序的功能，但在有着高度韧性的生活领域，当制度的逻辑与日常生活的逻辑不匹配时，日常生活逻辑就会对制度进行反抗。其结果是，无视正式制度存在的“制度破坏”、以正式制度作为牟取局部利益乃至私人利益之工具的“制度转换”等成为消解正式制度实质内涵的多重负面力量。⑨

居民在制度框架中的社会行动是基于自身利益进行策略性选择的过程。对社区而言，制定制度规章的出发点和落脚点在于实现社区的公共利益，但公共利益并不是个人利益的和值，更不是自上而下的组织化的特定利益，而是不同个体利益和集体利益的“最大公约数”。它不仅能协调不同社会主体之间的利益诉求和利益关系，而且是社会共同体开展集体性、合作性行动的基点和内在驱动力，促使人们不懈追求，以实现个人利益和公共利益的最大化。⑩中华人民共和国成立以后，在农村，土地使用权由集体意志主导分配，土地私有产权观被集体产权观取代。党的十一届三中全会以后，国家恢复了农村人均土地的使用权和以家庭为主的农业劳动方式，极大地激发了个体与家庭生产的积极性以及个体的主体性意识。就村改居社区而言，它既不是成熟的市场契约社会，也不是传统的生活共同体，社区的公共利益与个人利益之间既存在交集，也存在一定的矛盾性张力。当社区公共利益符合个人利益时，社区居民就会按照公共利益的行动逻辑使两种利益最大化;当公共利益与个人利益发生冲突时，居民则可能漠视公共利益，以个人利益对抗公共利益。这种利益之间的张力在村改居社区公共生活的两个层面体现得最为显著。一是公共空间的利用层面。公共空间是属于社区全体居民的生活场所，但社区中不少居民利用空地种菜和饲养家禽，甚至出现高空抛物砸伤行人的情况。二是社区民居商业化层面。不少社区都存在部分住房被用来作为休闲娱乐场所如麻将馆、家教中心等的情况，这些社区内的经营性场所如管理不当，就会使社区邻里矛盾升级，引发社区治理难题。

3.社区共同体凝聚力不足

社区凝聚力建设离不开有形的组织载体和无形的共识性认同。由于村改居社区内部居民构成的多元化及其本源的传统村落聚族而居的特征，社区内部交往呈现出差序格局的特色，依旧保持着个人—家族—社区的逐层外推思维模式，个人的思想意识还处于传统与现代之间的模糊地带，个人主体性意识、公共性认知都未达到现代城市文明的水平。这些问题在较大程度上影响村改居社区居民的自我认同与社区认同，导致社区共同体缺乏凝聚力。具体而言，这种影响主要表现在以下两个方面。

第一，社区原有家族结构与社区组织建设之间发生矛盾。家庭联产承包责任制实行以后，以家庭为基础的生产生活单位得以恢复。一般而言，家族作为伦理实体的功能在农村向市民社会转型过程中会逐步消解。但在当时的国情下，我国农村传统大家庭向小家庭转型并不是直接由西方传统意义上的工业化与城市化促成的，其间虽然经历了外力的不断改造，但都未触动家户制的根基。村改居社区是由农村社区脱胎而来的，人际关系仍局限于传统的血缘或血亲关系。家庭关系类似于亲密的朋友或小团体之间的关系，构成内聚的、亲密的、情感表达的、有个性的血缘关系网，这与公共社会中的非个人关系有显著区别。家庭主义原则难以进行公共扩展的原因，在于它的忠诚必须指向具体对象，即某个人或者某个位置上的人，而非事务或者规则。B11因此，依旧可以看到，许多村改居社区负责人换届选举背后的主导力量仍是以家族为单位的小团体力量。

第二，居民个人主体性意识的缺失导致社区共识建设缺少动力。社区共识是社区集体行动的基础，也是社区居民建构自我认同与社区认同的重要紐带。建设社区共识的基础性力量是具有主体意识的个人。社会经济的不断发展使人们的精神结构处于不断变化之中。但是，人类社会的精神结构与物质发展之间不是自然均衡的关系，精神发展的意义往往在事实世界变革之后才被发现，这造成了主体性意识的断裂与缺席。个体缺少对自我生活的内省，意味着被淹没在社会之中，无法发现自己，进而产生随大流、搭便车等心理。居民个人缺乏主体性意识与横向联系纽带，使社区共识建设成为无源之水，重塑社区凝聚力缺乏有效的组织动员机制。

三、村改居社区协同治理路径分析

1.构建社会治理重心下移的承接体系

党的十九大报告指出，推动社会治理重心向基层下移。治理重心下移的前提是打造好社区治理的承接点，这就需要构建基层党组织—社会组织—社会服务的三位一体体系。

改革开放以来，组织与个人之间的关系发生了历史性的变化，传统的政府治理模式已经无法应对新出现的个人—组织通道萎缩与社会流动等诸多问题的挑战。B12在村改居社区治理中，基层党委能力建设是社区治理运行的根本保障，是引领社区发展的主导性力量。一是加强社区党工委的领导，基层党委要不断自我学习才能更好适应日益复杂的社区治理工作。二是加强基层党组织对社会组织以及社区社会组织（如业委会）等社会治理主体的引领作用。具体而言，基层党委要发挥好两个层面的能动性。一是充分发扬群众路线这一优良工作传统以更好地联系群众，这是实现社区精细化治理的基本前提。二是利用党组织的灵活性突破科层制治理体系的僵化结构。科层组织是理性化与社会分工的产物，但面临复杂问题时缺乏应变与调整能力，容易在实际运行中产生条块矛盾，出现部门间相互推诿的局面。这就需要基层党组织灵活地激活存量资源，发挥自身组织优势，更好地融入社会，听取社情民意，带动社会发展。

社会组织是避免社会原子化的重要载体，因此，保证社会组织参与社区治理过程的规范化与正确价值导向性至关重要。具体措施主要有三点：一是在社会组织内部发展党员，以政治引导的方式保证社会组织的社会功能最终为社区民众服务。二是对已有的社区组织进行整合与规范，保证社会组织的行动始终以社区居民的需要为导向。三是政府加强对社会组织的孵化，通过社会组织将市场语境下碎片化的个体再组织化，从而将各种社会矛盾下沉，提升社会治理效能。中国社会组织的发展历史不长，不同地区的经济发展水平存在差异，其社会组织的实际效能也不尽相同。在治理重心下移的过程中，如果缺少相应的承接体系，自上而下的权力让渡很有可能导致社区治理紊乱。基层党委只有加强对社会组织的引导，使其以提供有效的社会服务为目标，才能保证社会组织的工具性与目的性有效统一。

2.畅通治理过程的互动渠道

村改居社区治理面临的挑战，一方面源自时空压缩背景下社区治理结构转换的非均衡性;另一方面源自沟通机制不顺畅导致的治理成本的无谓增加，使信息真假的权威性得不到保障，引发了更多社会矛盾。应对这些挑战，需要实现线上与线下两个渠道的整合互动。

线上而言，“互联网+”作为一场全新的技术革命，促使传统信息流动自上而下的互动渠道逐渐平面化。很多村改居社区通过网格化治理系统，优化管理流程，升级技术手段，通过手机APP、微信群、QQ群开展信息汇总、公共管理、宣传动员等工作，基本构建了民众诉求—服务回应的社区治理正反馈系统。但新媒体的运用也存在弊端，体现在有的信息发布者不负责任地传播虚假信息，引发社会恐慌。低俗与不健康的信息对老年人和孩童的影响极大，影响到社会主义主流价值观的塑造。社区治理互动渠道需要再度整合。一方面，社区互动渠道与上级宣传部门对接，加强主流价值的正确引导。正如习近平总书记指出，推动媒体融合发展，使主流媒体具有强大传播力、引导力、影响力、公信力，形成网上网下同心圆，使全体人民在理想信念、价值理念、道德观念上紧紧团结在一起。B13另一方面，社区互动渠道所面对的是具体的个人，需要突破传统的程式化、指令化的语言风格，从群众的角度处理信息，改变内容的僵化性，增强亲和力、人情味、趣味性，与社区居民之间形成平等互动传播的关系。

线下而言，要挖掘社区内部存量资源，通过选举社区贤人等方式，激发群众参与治理的热情，让民众意图得到真实全面的表达。社区治理工作头绪多，有时显得杂乱无章，常规化的治理方式常常无法有效应对一些突发事件。通过挖掘社区内部有影响力的群众协同治理，既能节约治理成本，又能做到将风险控制在社区内部。社区贤人的最主要优势表现在两个方面：一方面，其本人就是社区群众中的一员，在面对面的社区生活中对社区具体民情的掌握更为全面，也更加了解民众的真实诉求;另一方面，社区居民更容易与社区贤人之间建立较为畅通的交流途径，愿意将很多事情尤其是涉及家庭矛盾的事情与社区贤人沟通。社区贤人是村落时代乡绅的现代版本，能够获取社区群众的认同，通常具有较高的威信或者有特殊才能，能够有效发动群众参与社区事务，具有一定的组织、运作实际事务的能力，更重要的是具有一定的公益心和号召力，是促进基层社区治理的宝贵资源。B14

3.打造社区共同体生活世界的平台

实现民生为本的价值目标的前提是打造社区民众满意的生活世界。社区治理作为工具化的手段，需要消除社区内部隔阂，构建社区居民之间的横向联系纽带，同时激活传统优良文化资源为社区治理添砖加瓦。

第一，以公共议题和文化娱乐活动为主线，加强社区居民之间的横向联系，利用感性交往构建理性化的社会。随着社会主义市场经济的深度拓展，人与人之间的联系逐渐变得有所冷漠、淡化，居住空间变革带来的隔离感加深了社区内部的隔阂。这客观上要求激活传统的人与人之间的交往形式，通过设置公共议题如举办广场舞、马拉松等活动将人们纳入社区建设之中，让居民参与其中，在感性的交往中形成建设理性化社会的合力。正如哈贝马斯所言：“交往理性所涉及的不是一个自我捍卫的主体——该主体通过想象与行为而与客体发生联系，也不是一个与周围环境隔离开来的永久的系统，而是一个由符号构成的生活世界，其核心是其成员所作出的解释，而且只有通过交往行为才能得到再生产。”B15社区秩序的外在层次与内在层次是相通相济的，社区治理需要在世俗生活与精神生活之间达成平衡与统一。公共化的集会活动为人与人之间的交往注入了更多的同情、理解成分，以集体共在的活动对抗分化社会中的理性人。

第二，挖掘传统文明资源，促进治理效能优化。村改居社区普遍存在着两种公共资源：一种是有形的，包括村规民约、制度等;另一种是无形的，包括几乎所有人都遵循的文化习性、传统习俗以及彼此之间默认的交往规则与价值规范。在社区转型中，精神成长是一个更为持久的过程。历史文明所沉淀的信仰结构与集体心理已经成为我国人民的文化基因，并潜移默化为人们行为模式和思想观念的一部分。乡规民约类似于费孝通所言的默会知识，是一种经常使用却又不能通过语言文字符号予以清晰表达或直接传递的知识，是处于一定地域共同体的居民在生活交往中约定俗成的一种社会行为规范，它不是法律章程，缺少法律的刚性原则，也正因为此，其在治理的过程中被赋予了更大的弹性空间。同时，要挖掘社区传统本源性文明，促进社区主体性的成长，防止普遍主义与建制主义对公共性的过度侵扰。社区本源性文明是一种不受外界控制，在历史长河中形成的属于自身的文化、政治、经济系统，是结合了传统要素与现代社会规则的合理化结构，具有强大的适应与创造功能。以社区居民为中心构建社区共同感，避免社区成为市场体系与欲望机制蚕食掌控的生活世界。治理的前提是明确社区并不是一个消极被动的场所，更不是自然法视阈下适者生存、劣者淘汰的无主世界，而是能锻造人性、优化人格，并对人进行引导与提升从而纳入社会之中的机制和场域。既要防止治理模式的简单移植，更要防止建构主义对人的主体性的侵扰。中国幅员辽阔，不同的地域有不同的地方性知识、包含不同的风俗文化，需要结合自身的特点，建构符合自身生活方式的治理模式。

四、结语

村改居社区的治理逻辑内嵌于中国现代性建设的总体进程之中。从旧时的村落到城乡融合的村改居社区，社区的混合型、过渡型特征决定了治理模式需要从整体性与精细化两个层面加以把握。从整体层面看，对村改居社区治理模式的研究需要将其放置于中国城乡关系巨变的历史脉络中，并与国家和社会整体转型的宏观背景相结合。整体性治理视角要注重自上而下的规划与设计，遵从政府—社区—市场的多维互动逻辑，推动社区治理转型。改革开放以来，城市社区经历了社区转型、社区建设、社区治理三个阶段，要从中挖掘各地社区治理的有益经验，为村改居社区治理提供指引。社区是增强人民获得感的基础生活空间，社区治理的最终目标在于实现人民对美好生活的向往，这就要求治理方式更加精细化。社会治理精细化包含宏观理念、中观机制、微观实践等多个层面。宏觀层面，精细化治理需要以自治、共治、德治和法治理念为基础。中观机制层面，对多元治理主体进行准确定位、约束，明确各自的行动边界，注重治理主体与客体的上下、横纵之结合，填补各主体工作之间的空白。微观实践层面，利用新信息技术媒体与社区组织平台为居民提供智能化、个性化、精准化的社会服务。

从村落到村改居社区的城市空间变革，不但意味着社区生活世界的重大变化，更重要的是构筑了一种新的治理模式以引导社区治理效能提升。在可以预想的将来，随着国家推动城市群建设，会有大量的传统村落就地城镇化，转化为村改居社区。村改居社区能否营造良好的公共生活环境，不但关乎能否增强人民在国家发展、社会进步中的获得感，还影响到城市群与区域联动战略能否顺利实施。在实现全面建成小康社会的战略目标中，微观的村改居社区将作为中国特色社会主义道路的重要组成部分，从小小的自然村落载入世界历史之中。

注释

①参见徐勇：《政党下乡：现代国家对乡土的整合》，《学术月刊》2007年第8期。

②参见王立胜：《人民公社化运动与中国农村社会基础再造》，《中共党史研究》2007年第3期。

③参见曹锦清、渠敬东、应星等：《作为学术视角的社会主义新传统》，《开放时代》2007年第1期。

④参见李强：《中国城镇化“推进模式”研究》，《中国社会科学》2012年第7期。

⑤参见《2018年人口总量平稳增长城镇化率持续提高》，国家统计局网站，http：//news.hexun.com/2019-01-21/195950018.html，2019年1月21日。

⑥参见吴莹：《空间变革下的治理策略——“村改居”社区基层治理转型研究》，《社会学研究》2017年第6期。

⑦参见李友梅：《中国社会治理的新内涵与新作为》，《社会学研究》2017年第6期。

⑧参见田毅鹏、齐苗苗：《城郊“村落单位化”的社会管理功能及其限度》，《社会科学》2014年第1期。

⑨参见肖瑛：《从“国家与社会”到“制度与生活”：中国社会变迁研究的视角转换》，《中国社会科学》2014年第9期。

⑩参见吴业苗：《农村社会公共性流失与变异——兼论农村社区服务在建构公共性上的作用》，《中国农村观察》2014年第3期。

B11参见张静：《公共性与家庭主义：社会建设的基础性原则辨析安排》，《北京工业大学学报》（社会科学版）2011年第3期。