城镇化进程中失地农民的生计状况、成因与对策

崔红志

摘 要：失地农民的生计状况与之前相比发生了明显变化，具体表现为：收入有所增加但不可持续、生活成本显著提高、非农就业率低而且缺乏稳定性、低收入群体的生计状况恶化、养老金待遇的地区差异明显。征地制度的缺陷、农村集体产权制度改革滞后、失地农民社会保障制度不健全等政策和制度因素，是形成失地农民生计问题的重要因素。为此，应采取以下改革举措：加快《土地管理法》的修订进度，缩小征地范围、改进补偿办法、完善征地程序;采取多种措施，为失地农民创造就业机会;构建与失地农民特征相适应的社会养老保险制度;加快农村集体产权制度改革，使得失地农民仍然能够分享农村集体经济收益。

关键词：失地农民;生计保障;政策建议

中图分类号：F291.3文献标识码：A

文章编号：1003-0751（2019）02-0032-07

工业化、城镇化的快速推进，必然导致土地的非农使用。有研究估计我国每年大约产生300多万失地农民。①1978—2013年，我国耕地面积净减少16802.97万亩，如果分别以人均1.4亩耕地和人均2.8亩耕地为标准，可以推算出我国失地农民（包括半失地农民）总体规模大致在6000万人到1亿人之间，并且还在以每年300万人的速度递增。②失地农民失去了土地这一生计保障资源，而且居住方式和生活方式也发生了变化，部分失地农民的生计状况堪忧。当前，我国正处于决胜全面建成小康社会的关键时期，解决失地农民的生计保障问题具有紧迫性。本文首先根据对北京、河南、四川、重庆的6个农民集中居住区、568份农户问卷调查的数据，对失地农民生计状况进行分析;接着从政策、法律和实践等角度，分析影响失地农民生计保障的因素;最后提出相应的对策建议。

一、失地农民的生计状况

生计通常指维持生活的方法。生计状况一方面是指经济层面的生活状况，另一方面是维持生活的方法，即可持续性。农民土地被征用或租用后，他们的生计状况也随着生产方式、生活方式等方面的改变而发生了变化。现以实地调研数据为支撑，从家庭收支、负债、就业等方面考察失地农民的生计状况。数据来源于中国社科院农村发展研究所课题组2015年在6个农民集中居住区的农户问卷调查。这6个社区分别是河南省滑县的锦和新城、新乡县的祥和社区，四川省成都市温江区的瑞泉馨城，重庆市沙坪坝区的丰文社区和五里社区，北京市房山区的万紫嘉园。农户问卷调查样本抽取主要依据家庭的经济条件，也兼顾家庭在村中的社会地位、从业类型等特征。本项调查共获取有效样本共计568份，上述6个社区的样本数分别为97个、101个、115个、79个、92个和84个，分别占样本总数的17.0%、17.8%、20.3%、13.9%、16.2%和14.8%。近年来，失地农民的生计保障问题有了一定改善，但失地农民规模大，积累的问题多，而且相关的政策和制度框架并没有发生大的变化，从而可以大体判断，与调查时点的情况相比，目前失地农民的生计保障状况没有发生大的变化。从实地调查数据来看，失地农民的生计状况较失地之前有显著变化。

1.收入有所增加，但存在可持续性问题

与土地被征用之前相比，有47.7%的农户收入增加，户均增加17746元。补偿收入是农户收入增加的重要因素。重庆市的丰文社区和五里社区以及四川省的瑞泉馨城社区，失地农民补偿款较高，部分农户由此而“一夜暴富”。但是，补偿收入仅仅是短期的、一次性的收入增加，不具有可持续性。一旦补偿款花完，农民的生计问题就会凸显。

尤其应注意的是，有30.5%的农户收入减少，户均减少额14136元。减少的主要原因是因失去土地而造成的第一产业收入减少。据统计，有94.7%的农民土地经营收入减少，户均减少3967元。同时，住进社区后农民没有养殖场地，有34.2%的农户养殖业收入减少，户均减少5084元。

2.生活成本显著提高

失地农民搬入新社区后，其生活消费由半商品、半自给转变为完全商品化，从而导致生活成本普遍上升。样本农户的户均生活成本增加额为8063元，其中最少的增加300元，最多的增加了50000元。有62.3%的家庭水电费增加了，户均增加额为1282元/年;31%的家庭物业管理费增加了，户均增加额为631元/年;69.4%的家庭食品开支增加了，户均增加额为6290元/年;29.7%的家庭人情开支增加了，户均增加额为2217元/年。在生活开支的总增加额中，食品开支增加额占60.9%、水电物业管理费等增加额占14.6%、人情开支增加额占9.3%。农户生活开支的增加额占收入增加额的79.3%，即收入增加的大部分都被生活成本的增加抵消了。

农民食品开支增加与生活完全商品化有直接关系。在失地之前，农民的生活消费存在一定程度的自给性特征，多数家庭在宅院内种菜、养鸡。而入住新社区后，很多家庭特别是上楼居住的家庭，由于没有宅院或宅院面积较小，如过去般自给的生活已不复存在。在此情况下，农民的生活几乎完全市场化，从而不可避免导致生活成本的上升。对于收入增加的农户来说，生活成本的增加并不会使其生活状况恶化，而对于收入不变或收入减少，同时生活开支却增加的农户来说，无疑会导致他们生活质量的下降。据统计，有44.9%的农户收入和開支同时增加，开支的增加额占收入增加额的79%，其中77户（30.2%）家庭开支的增加额大于收入的增加额，户均开支增加额为户均收入增加额的2.2倍。有17.3%的农户收入不变而开支增加，26.9%的农户收入减少而开支增加，户均增加额7721元。

3.面临较大的债务压力

农民入住新型社区需要购买或自建住房，户均开支为13.3万元。因集中居住而负债的农户比例为42.8%（239户），最少的负债2000元，最多的负债500000元，平均每户负债额77967元。负债发生率最低的是重庆丰文社区和五里社区（9.4%），负债发生率最高的是祥和社区（81.2%）和万紫嘉园（78.4%）;其次是锦和新城（63.5%）。同时，重庆丰文和五里社区的负债额最少，户均负债31765元，负债最多的是万紫嘉园和祥和社区，分别为119897元和79390元。造成上述差异的原因是：重庆丰文、五里社区以及四川的瑞泉馨城社区给失地农民的补偿比较到位，补偿率高。丰文和五里社区户均补偿额为94531元，瑞泉馨城户均补偿额为139378元。补偿最少的是祥和社区，户均补偿额4056元，仅占其购建新房开支的2.6%（见表1）。

负债不仅增加家庭的经济负担，也在一定程度上影响一个家庭对未来生活的信心。有负债的农户中，10.4%的农户认为未来生活会变差，24.6%的农户认为未来生活充满不确定性;无负债的农户中，只有3.1%的农户认为未来生活会变差，12.3%的农户认为未来生活不确定。此外，无负债的家庭人均纯收入约为有负债家庭的1.5倍，无负债家庭的经济满意度和生活满意度均明显高于有负债的家庭。

4.非农就业率低且就业稳定性差

稳定的就业是拥有持久、稳定收入流的来源。从总体上看，失地农民的就业状况堪忧：一是未就业率较高。样本农户中，16—59岁的劳动年龄人口共计417人，其中就业人数为282人，占67.6%;未就业人数为135人，占32.4%。也就是说，近1/3的适龄就业人群处于失业状态。二是就业的稳定性差。在282个就业人口中，在本地打零工的有129人，占45.7%;外出打工的有64人，占22.7%。他们的工作不稳定，在本地打零工者的全年劳动时间为203天，外出打工者的全年劳动时间仅为200天。还应该注意的是，失地农民的就业状况不仅与其经济收入密切相关，还会影响他们的自尊、社会交往、社会地位以及社会融入程度。

5.低收入群体生计堪忧

与其他群体相比，低收入群体的生计状况更差。按照家庭纯收入五等分分组，568个有效样本中，收入最低的20%的农户（114户）平均家庭年收入仅为14337元，最高年纯收入23000元。户均拆旧建新总支出高达12.58万元，其中47.4%（54户）的受访者有数额不等的民间借款，民间借款的均值达70370元，是其家庭年纯收入的5倍。超出其经济支撑能力的住房消费，使低收入群体的贫困程度进一步深化。总体上看，低收入组因集中居住而导致的负债额明显高于其他收入组，户均负债93000元，也高于样本总体负债均值77925元（见表2）。

失去庭院经济的最后保障，低收入群体难以应对生活完全商品化的挑战。据统计，低收入群体中71.9%的家庭开支因集中居住而增加，平均每户每年开支增加5487元。对于低收入群体来说，生活开支的增加与生活完全商品化有直接关系。在集中居住之前，农民的生活消费存在一定程度的自给性特征，特别是低收入群体，在宅院内种菜、养鸡以及承包地里的粮食就可以保障其基本生活，生活自给程度较高。入住新社区后，由于上楼居住没有院子或是社区禁止农民在院内种菜、养殖，农民的生活几乎完全商品化，从而导致低收入群体生活成本上升的同时生活水平下降。

6.养老金待遇差异明显

从6个实地调研的失地农民社区看，养老金待遇差异明显。瑞泉馨城农民的基础养老金标准约为1200元/月。丰文社区和五里社区农民的基础养老金待遇参照城镇企业退休人员最低基本养老金标准计发，约为700元/月。锦和新城社区农民参加的是新型农村社会养老保险，在每个月78元的基础养老金之外，社区又从土地流转租金中拿出部分资金，为60岁以上的老年农民提供400元/月的社区养老保险金，也即锦和新城农民的基础养老金标准为478元/月。万紫嘉园社区执行的是北京市城乡居民基本社会养老保险政策，基础养老金水平为300元/月。祥和社区则仅为农民提供了新型农村社会养老保险，60岁以上老年人可享受约78元/月的基础养老金。

由于基础养老金待遇差别明显，导致了各社区养老金替代率的明显差异。其中瑞泉馨城养老金替代率最高，为51.2%，而祥和社区养老金替代率最低，仅为4.2%，两者相差12倍有余。

二、影响失地农民生计保障的制度和政策因素

上述调研结果表明，农民的土地被征用后，他们原来赖以生存的生计模式瓦解了，而与现有生产和生活相适应的生计模式尚不完善，从而影响了其生存权和发展权。影响失地农民生计保障的制度和政策因素，主要有以下几个方面。

1.征地制度存在缺陷

一是征地范围宽。在工业化和城镇化过程中，农民土地被征用的现象不可避免。但我国的问题是，土地被征用的数量过多。由于土地征用能为地方政府带来巨大的收益，地方政府因而倾向于更多地征地。现有的土地征用制度则为地方政府的这一行為提供了可能。我国《宪法》《物权法》和《土地管理法》规定，国家为了公共利益的需要，可以依法对农村集体土地进行征收征用并给予补偿，但并未对公共利益作出明确界定，于是就普遍出现了征地行为滥用现象，很多地方给经营性用地贴上“公共利益”标签，启动实施土地征收行为。征用土地多，就意味着失地农民数量多，从而就要求解决这些失地农民的就业、社会保障、住房等一系列问题，这往往会超出地方政府的财政支撑能力。

二是补偿机制不健全。《土地管理法》规定，征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。其中，征收耕地的土地补偿费，为该耕地被征收前三年平均年产值的六至十倍;每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征收前三年平均年产值的四至六倍。但是，土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的三十倍。这种按照土地原用途进行补偿的办法，没有考虑被征收征用土地的区位、经济发展水平、土地供求状况、土地征收后的用途，显然是不合理的。而且，按照这样的标准，失地农民往往不能维持原有生活水准。同时，政府通过“招拍挂”可以取得巨额的土地出让收入，失地农民就自然觉得不公平。

三是对区域差异考虑不足。各地在推进征地制度改革的过程中，采取多种改革举措增加失地农民在土地增值收益中的比例，如很多地方实行了区片综合地价和统一年产值标准、允许农村集体经营性建设用地直接入市交易、以农村建设用地使用权入股等。这些改革举措在一定程度上导致了经济发达地区与经济欠发达和落后地区的明显分化。在东部发达地区和大中城市周边，经济发展水平高，土地价值高、地方政府财政实力强，征地补偿标准提高幅度大，甚至远超《土地管理法》补偿安置标准的限额，一些农民因征地拆迁而“一夜暴富”。而广大的欠发达地区，经济发展水平不高，土地价值低且增值空间小，地方政府财政实力弱，征地补偿标准提高的幅度并不大，多数仍限制在土地原用途产值的30倍以内。例如，2017年征收农民集体土地的土地补偿费和安置补助费标准中，广州市为8.5万—40万元/亩，而成都市简阳市为耕地年产值的16倍，按当地青苗补偿标准折算也就在1.8万—2.1万元/亩。③显然，后者的补偿安置标准明显偏低，不足以保障被征地农民的长久生计。

2.农村集体产权制度改革滞后

目前，我国农村集体产权制度改革正在有序推进。这一改革的目标是建立“归属清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格”的农村集体产权制度。农村集体产权制度改革与失地农民生计保障问题紧密相关。如果农民集体所拥有的各类资源性资产和经营性资产能够量化给每个农村集体经济组织成员，即使农民土地被征收或流转出去了，他们仍然能够获取集体资产的收益。这种收益是失地农民的一种持续性生计保障。考虑到失地农民就业困难和就业质量差的情况，集体资产收益对失地农民尤为重要。

但目前我国农村集体产权制度改革仍处于试点阶段，试点范围有限。而且，经调查发现，试点地区的改革质量存在一些问题。从失地农民生计保障的角度看，已有的农村集体产权改革存在的问题主要是，股份未完全落实成为农民集体成员参与集体收益分配的基本依据。尽管试点地区大都开展了清产核资和农村集体成员资格界定，进而把集体经营性资产以股份或份额的形式量化到集体成员（或户）。但是，一些农村在集体经营收益分配中，没有按照集体成员（或户）所持有的股份或份额进行分配，而是继续采用在股份合作制改革之前按照家庭人口数量、年龄等进行分配的办法。有的农民说，“改与不改一个样”“改了，还是那个样”。同时，较多的村尽管实施改革，但仍保留一定比例的集体股。份额较大的集体股必然导致农民得到股份分红数额较少，获得感不强。

3.失地农民社会保障制度不健全

目前针对失地农民的社会保障政策的主要依据是2006年《劳动保障部关于做好被征地农民就业培训和社会保障工作的指导意见》。其存在的问题主要有：

一是进行了城市规划区范围之内与之外的区分。只有城市规划区之内的被征地农民才能参加，城市规划区之外的被征地农民，不能享受城镇职工的养老保险，只能参加城乡居民社会养老保险。但城乡居民社会养老保险的保障水平极低。2009年新农保试点时的基础养老金标准为55元/人·月，仅相当于当时农村贫困标准中的食品消费支出标准。2015年国务院把城乡居民基础养老金标准从55元/人·月提高到70元/人·月。从2018年1月1日起，城乡居民基础养老金调整为88元/人·月。可以看出，在2009—2018年的10年间，农民基础养老金仅增加了33元/人·月，与近年来城镇职工及机关事业单位养老金的大幅度增长相比，与城乡居保承担的多种社会功能相比，城乡居保的基础养老金水平仍然偏低，对失地农民的生计和心理都有不利影响。

二是没有得到有效执行。调查发现，很多地方采取以文件落实文件的办法，并没有建立失地农民社会养老保险制度。例如，中部某省的一个县级市曾试图把失地农民纳入城镇职工社会养老保险，并进行了财政支撑能力测算。但看周边其他地方都没有搞，就也不再搞了，而是采取一次性补助的办法，对被征地农民达到失地标准的，不论是否达到退休年龄，每人发50元生活补助。有的地方说：只要失地农民不闹就行，等以后农民闹了再说。

三是城镇职工社会养老保险的制度安排与失地农民需求之间的适应性存在问题。按照目前的城镇职工社会养老保险相关政策，失地农民如果在劳动力市场上找到正式工作，就理应参加城镇职工社会养老保险，其保险费由用人单位和个人共同承担，缴费标准是：以企业职工的工资总额作为缴费基数，缴费比例各省有一定差异，大体为20%，计入社会统筹;职工个人则以上一年度的月平均工资为个人缴纳社会保险费的工资基数，费率为8%，计入个人账户。但是，受自身人力资本的限制，失地农民的工资水平往往较低，这种较高的缴费水平在一定程度上导致他们主动放弃参加社会养老保险的权利。如果失地农民处于失业或者灵活就业状态，也可以以灵活就业者的身份参加城镇职工社会养老保险。在这种情况下，社会保险费就全部由个人承担，具体的缴费办法各省（自治区、直辖市）之间有一定差异，但多数是以所在省上年度社会平均工资为缴费基数，按20%的比例缴纳基本养老保险费，其中8%計入个人账户、12%进入社会统筹。在收入和积蓄有限的约束下，这些处于失业或灵活就业状态的失地农民大多不愿意参保缴费。同时，灵活就业参保人员需逐月缴纳，而他们往往工作转换频繁、收入不稳定，随时可能出现断缴费的可能，从而进一步抑制了他们参保缴费的意愿。

三、解决失地农民生计保障问题的对策建议

1.进一步改革征地制度

2017年5月，国土资源部就《土地管理法（修正案）》公开征求意见，主要修改内容有：一是删去了现行《土地管理法》关于建设用地必须使用国有土地、集体土地不得用于建设用途的规定，并尝试明确界定征地的公共利益范围。这意味着，集体土地进入建设用地市场，不再必须一律先通过征收变成国有土地。这些改变为土地制度改革消除了最根本的立法障碍。二是修改了补偿办法，不再对征地补偿标准和限额做出规定，而是明确“给予公平合理补偿，保障被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障”;补偿的具体操作基准由原来的原用途平均年产值的若干倍，改为相对更合理的片区综合价;农民住房不再作为地上附着物补偿，而是作为专门的住房财产权，进行专门补偿。三是对失地农民的生计保障进行了相应安排，包括市、县人民政府应当将被征地农民纳入相应的养老社会保障体系，被征地农民的社会保障费用主要用于符合条件的被征地农民养老保险补贴;有条件的地区，市、县人民政府可以根据情况安排一定数量的国有建设用地或者物业由被征地的农村集体经济组织长期经营。地方各级人民政府应当支持被征地的农村集体经济组织和农民从事开发经营，兴办企业。④这些修订在一定程度上纠正了土地征用制度的弊端，对于失地农民生计保障和社会稳定具有积极意义。当前，应加快修法进度，进一步完善相关法律条款。

一是进一步明确农村集体土地征收范围。为控制经营性用地征地行为滥用，需通过修法对“公共利益”作出界定。可以参照国家出台的《划拨供地目录》，并基于土地利用现状分类相关标准，以列举方式拟出公益性和非公益性用地目录，从而把土地征收范围限定在公益性项目用地，非公益性项目用地涉及集体土地的则不必通过土地征收的方式。⑤

二是进一步完善征地程序。《土地管理法（修正案）》（征求意見稿）要求地方政府在申请征地之前必须先公告并听取被征收人意见，而且要求征收的实施要遵循“先补偿后搬迁原则”。这样的规定有积极意义，但并未明确规定违反这些程序要求的法律后果和救济途径。为解决这一问题，应对保护农村集体经济组织和农民话语权作出硬性规定，将地方政府与占绝大多数比例的被征地农民签订完成征地补偿安置协议作为实施土地征收征用行为的必需程序;涉及农村集体土地征收争议的，地方政府不是最后的仲裁者，应将土地征收行为本身的合法性纳入诉讼审查范围，作为最后一道救济屏障;明确征地收益分配和补偿办法，解决征地费用被截留、拖欠、挪用和暗箱操作等问题。对因征地产生的“暴富村”和“暴发户”问题，通过税收调节利益关系。⑥

三是加快推进农村集体建设用地入市改革。目前，集体经营性建设用地流转制度改革取得一定进展，明确了“在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价”。但是，集体经营性建设用地在集体建设用地总量中所占比重极小，而且集体经营性建设用地大多分布零散。同时，集体建设用地的主体部分——宅基地的流转制度改革仍未取得突破，宅基地的交易条件和范围仍然受到严格的约束，宅基地及地上附着的农民房屋都成为集体经济组织“沉睡”的资产。应尽快系统总结我国农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革三项改革试点的经验并把其上升为政策和法律，主要包括：鼓励农村集体经济组织在符合规划的前提下，直接参与土地开发，或者参与联营、联建、入股等多种形式来开发存量的建设用地;在保证数量占补平衡、质量对等的前提下，探索支持农村分散零星的集体经营性建设用地调整后集中入市;按照2018年中央一号文件的要求，探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”的具体形式，允许腾退宅基地转变为经营性建设用地直接入市或以“地票”形式间接入市。

2.采取多种措施，为失地农民创造就业机会

有保障的就业机会和稳定的收入是农民应对意外风险的第一道防线。随着劳动力市场供求总量的变化，非技术劳动力总体上供不应求，青壮年失地农民通常能够在劳动力市场上找到工作。但是，失地农民大量集中在非正规部门，就业质量偏低，而且仍然有相当高比例的失地农民找不到工作。应该采取具体的政策措施，促进失地农民找到稳定且收入水平较高的工作。

一是把失地农民纳入城镇劳动力的管理范围。现在对城市的下岗职工有很多优惠的安置办法，这些措施应该延伸到失地农民。对兴办二、三产业的失地农民要像城市下岗职工一样，在工商登记、税收、信贷、用地用电等方面给予优惠，从各方面促进其就业。

二是拓宽融资渠道，为失地农民创业提供金融支持。（1）成立失地农民创业公共财政基金，对不同行业中的创业者和不同发展阶段的企业给予不同程度的财政与信贷支持。（2）推行失地农民创业贷款贴息制度，重点对失地农民创业的贷款给予贴息，对失地农民创办的企业，适当降低贴息审批条件，优先给予贴息。（3）拓展农村信用卡业务，解决失地农民创业短期资金周转需求。

三是鼓励留地保障。可以在征用土地中留出一定数量的土地，由农民集体经济组织开发经营。留用地隐含的地价是对征地补偿的补充，表现为留用地开发经营带来的长期收益或就业岗位。同时，要加快建立有效的土地流转制度，使失地农民可以用征地补偿去购买或租赁其他地方的土地。

四是开展“量身定做”式的培训。加强对失地农民的培训，增加他们的就业机会。对失地农民的培训费用不能从征地补偿费中扣除，而应由政府财政列支。在培训内容上，可根据市场需求、失地农民的资源特征等开展培训，重点培养其创业机会识别能力、风险抵御能力和经营能力;在培训方式上，可以采取集中培训和专业培训相结合的方式，组织经贸、商业、金融等方面的专家及创业成功典型对失地农民创业提供指导。一些有条件的用地单位可在对被征用地的劳动力进行适当就业培训后，优先招收其进入生产企业就业。

3.完善失地农民社会保障制度

一是把失地农民纳入城镇职工社会养老保险的覆盖范围。《土地管理法（修正案）》（征求意见稿）提出，市、县人民政府应当将被征地农民纳入相应的社会养老保障体系，但没有说明纳入哪种类型的社会养老保险制度。如果仅仅笼统地规定“将被征地农民纳入相应的社会养老保险体系”，市、县政府就很可能从减轻财政负担角度出发而将被征地农民纳入城乡居民社会养老保险体系。而把失地农民纳入城乡居民社会养老保险体系，他们就只能享受较低水平的养老金。因此，要把失地农民纳入城镇职工社会养老保险体系。

二是提高城镇职工社会养老保险与失地农民就业特征之间的匹配性。目前，我国城镇职工社会养老保险制度仍处于不断完善之中，有必要根据进城农民工及失地农民的特点，适当降低费率，并增加缴费方式的灵活性，如允许断缴后在一定期限内进行补缴。

三是不能只顾及农民的养老问题而仅仅把农民纳入城镇社会养老保险体制，还应该考虑失地农民在其他方面的需求。我国城镇社会保险体系包括养老、医疗、失业、工伤、生育等多方面的内容。对于农民在其他保障项目上的需求也应给予充分考虑，积极探索解决失地农民医疗、就业、工伤等风险的防范机制，把失地农民纳入相应的社会保险制度覆盖之中。对生活困难的失地农民，应将其纳入城镇低保范围。

4.加快推进农村集体产权制度改革

加快农村集体产权制度改革进度，使农民集体所拥有的各类资源性资产和经营性资产能够量化给每个农村集体经济组织成员，既可以降低农民对政府征地行为的抵制，也可以使得被征地农民得到集体资产收益。在改革过程中，既要注重改革的推进速度，也要重视改革质量。一是股权设置应以个人股为主、不设集体股或者对集体股比例的最高限额进行明确规定。对于目前已经设置了集体股的农村集体经济组织，经大多数集体成员同意，可以将集体股股份全部按成员配股比例分配到成员个人。二是稳步放开农民股权流转范围，在风险可控的前提下，允许个人股权的流转范围超出农村集体经济组织。三是赋予农民对集体资产股份占有、收益、处置等完整的权能。

注释

①韩俊：《如何解决失地农民问题——失地农民问题的根源是土地征用制度存在重大缺陷》，《科学决策》2005年第7期。

②王轶、詹鹏、姜竹：《城镇化进程中失地农民与城镇居民和未失地农民收入差距研究——基于北京地区的调查数据》，《中国农村经济》2018年第4期。

③《广州市人民政府办公厅关于印发广州市农民集体所有土地征收补偿试行办法的通知》（穗府办规〔2017〕10号），广州市人民政府网站，http：//www.gz.gov.cn/gzgov/s2812/201708/cb90a3dc1c764b13bea3688fc9d66687.shtml;《简阳市人民政府关于印发《简阳市集体土地征收补偿安置实施办法的通知》，成都市人民政府网站，http：//gk.chengdu.gov.cn/govInfoPub/detail.action？id=89671&tn=6。

④《国土资源部关于〈中华人民共和国土地管理法（修正案）〉（征求意见稿）公开征求意见的公告》，海南省人民政府网，http：//www.hainan.gov.cn/data/law/2017/05/2581/。

⑤⑥刘振伟：《乡村振兴中的农村土地制度改革》，《农业经济问题》2018年第9期。

责任编辑：澍 文