政府行为差异下的最优金融分权

王亚娜

【摘要】在地方金融管理中，由于地方政府和中央政府的金融管理目标以及管理理念存在差异，导致两者在实际金融管理过程中采取的措施不一致，在一定程度上影响了地方金融的健康可持续性发展。因此在政府行为差异的背景下采取最优金融分权模式地方经济金融的发展具有积极的意义。本文首先分析了现阶段我国金融管理体制中存在的问题，在此基础上中央政府和地方政府在金融管理目标和金融管理行为方面存在差异，以及金融管理中央和地方最优金融分权原则进行了论述。

【关键词】政府行为 金融分权 金融管理体制

一、现阶段我国金融管理体制中存在的问题

（一）职能界定不明确，地方金融管理存在重复管理和无人管理的现象

虽然我国省级金融办颁布的文件中对地方金融管理机构的职能以及管理内容均进行了明确的界定，但是由于金融办本身又被划分为地方金融管理部门的范畴，导致凡是与地方金融管理有关的内容金融办都能够直接进行管理，进而导致在金融管理中存在金融管理重复的情况。以小额贷款公司监管为例，由于人民银行以及银监局等多个部门均涉及到小额贷款公司的监督管理，所以在多个部门的监管中容易导致出现重复监管的情况。同时对于一些新兴的金融领域，如互联网金融等，我国尚无对其监督管理部门进行明确，也尚未制定完善的法律法规，进而导致在金融管理过程中出现监管空白的情况。

（二）金融办存在充当地方政府融资平台的行为

鼓励以及引导金融机构参与地区经济发展是金融办的一项重要管理职能，此外部分金融办还具有促进地方政府开展融资的职能，这就容易导致在金融管理的过程中存在不同程度的金融办干预地方金融体系的情况。除此之外，有些金融办还通过规定地区的信贷额度以及要求金融机构提高信贷投放力度等方式来达到促进地区经济增长的目的。

（三）地方金融与中央金融管理机构之间的关系尚不明确

地方金融管理机构主要为金融办，中央金融管理机构主要包括中国人民银行以及银监局等相关的金融管理部门，由于地方金融管理机构以及中央金融管理机构在立场以及目标方面均存在一定的差异，导致它们在开展金融管理的过程中容易产生一些矛盾冲突。因此进一步明确地方金融管理机构与中央金融管理机构之间的关系，界定地方金融管理机构和中央金融管理结构的职能，对于金融管理机构的开展具有重要意义。地方金融机构和中央金融管理机构存在的矛盾重要体现在两个方面：一是中央金融管理机构为了有效控制金融风险，保障金融稳定，不断加强对地方金融管理的力度;二是地方金融管理机构为了更好存进地区经济的发展，希望擁有更大的金融管理权力，以便更好支配当地的金融资源。

二、中央政府和地方政府在金融管理目标和金融管理行为方面存在差异

（一）中央政府和地方政府在金融管理目标存在差异

我国于1994年开始实施财政分权制度，这在很大程度上改变了我国中央政府和地方政府的关系，制定了对地方政府的激励机制，提高了地方政府发展区域经济的意识和动机，进而促使地方政府在经济活动中的角色发生了变化。一是在地方经济发展过程中地方政府担任主要职责，并且在地方政府政绩考核中将地区经济发展水平作为重要的考核内容。二是由于地方财政与地方经济之间具有密切的关系，受到地方政府扩大财政收入的驱使，地方政府不断谋求地方经济的发展。中央政府也希望地方经济能够得到快速的发展，一方面有助于提高人们的生活水平，促进社会就业，保障社会安定;另一方面地方经济的发展有助于增加中央政府财政收入。但是中央政府和地方政府在金融管理目标之间还存在一定的差异，主要体现在中央政府除了关注地方经济发展之外，还需要从整体布局上进行考虑，还要实现经济发展过程中的其他目标，比如保障经济发展的社会公平性以及地区公平性，促进资源节约，加强环境保护以及产业发展在全国范围内的布局等。整体来说，中央政府金融管理的目标为实现我国经济的协调和可持续性发展，地方政府的金融管理目标主要为实现地方经济的快速发展。由于中央政府和地方政府金融管理目标的差异性导致两者在金融管理理念以及金融管理方式等方面存在差异性。

（二）中央政府和地方政府在金融管理行为方面存在差异

第一，在促进金融发展方面。地方政府更关注可动用金融资源数量以及如何更好满足地区经济发展中的金融需求。这就导致地方政府主要以追求经济增长为主，在经济投资过程中更倾向于那些能够带动6DP增长的项目，产生的后果为虽然在一定程度上促进了地方经济的发展，但是难以实现金融资源的最优配置。同时地方政府为了保护地方经济发展，通过行政命令人为的进行市场封锁。而对于中央政府来说，其在关注金融总量增长的过程中，更关注金融结构和金融效率和合理性，系统通过金融资源的优化配置进而更好发挥金融在经济发展中的作用。

第二，在货币政策实施方面。货币政策是金融管理中的核心内容，其主要目标为有效稳定物价，促进经济增长。但是由于地方政府更关注本地经济的快速增长，导致地方政府对国家货币政策会采取选择性实施的策略，更倾向于宽松的货币政策。在国家宽松货币政策实施过程中，地方政府会采取诸多措施来增加金融机构的信贷投入，促进地方经济快速发展;但是在国家紧缩货币政策实施过程中，地方政府的配合积极性明显降低，甚至部分地方政府会通过采取一些隐匿性政策来阻碍国家紧缩货币政策的实施，从而在很大程度上降低了国家货币政策实施的效果。

第三，在金融稳定维护方面。由于系统性金融风险既不利于地方经济的发展，也不利于社会的稳定，因此从中央政府到地方政府均希望能够有效控制金融风险，保持金融稳定。但是由于地方经济发展对于金融资源需求巨大，促进地方政府在金融管理的过程中可能会忽视部分金融风险，进而影响了地方金融的稳定发展。比如部分地方政府为了弥补基础设施建设中的资金不足问题，鼓励地方融资平台的成立，虽然在一定程度上促进了地方经济的发展，但是由于一些地方融资平台在运作过程中存在不规范的行为，比如变相担保以及项目收益不稳定等，在一定程度上为金融体系带来了潜在的风险。

第四，在金融创新监管方面。金融业务具有高风险的特性，因此需要对金融业务以及金融服务采取严格的监管措施，这就要求金融监管部门对各种金融产品的创新进行严格审批。相对来说由于金融创新可以带动地方经济的发展，因此地方政府通常在金融创新中起激励和推动作用，在一定程度上容易忽视金融创新中所隐藏的风险。中央政府对金融创新则持谨慎的态度，对金融创新给金融稳定所带来的影响进行充分考虑。

三、金融管理中央和地方最优金融分权原则

（一）最大化金融绩效

开展金融的管理的目的是为了提高金融发展绩效，进而推动经济发展。所以金融分权首先应该遵循的原则应该是金融绩效最大化。在金融分權实际操作过程中，其最优的分全模式不是取决于中央和地方分权程度的大小，而是应该取决于金融管理能够促进地方金融和地方经济的最优化发展。

（二）大统一、小分权的金融管理职责

在地方金融管理过程中，应该将各种涉及社会公众利益的金融业务交由中央金融管理机构进行谨慎严格监督管理，而对于那些不涉及社会公众利益的金融业务则由地方政府进行金融监管，建立大统一、小分权的金融管理局面。从金融机构角度进行分析，对于那些受众面较广，并且具有明显的跨区域经营的金融机构，应该由中央金融监管部门对其进行监管以及风险监控。从金融市场监管角度进行分析，中央金融监管机构应该对全国性的金融交易市场进行监督管理;地方金融监管机构应该对区域性的金融交易市场进行监督管理。

（三）地方政府不参与金融融资

在地方金融管理过程中，地方政府应该明确自己金融管理者的定位，而不能将自己定位于金融融资者。并且应该明确限制地方政府直接干预地方金融业务的开展，从而有效保障地方金融机构的金融主体地位，进而更好的发挥其在地方金融资源配置中的作用。作为地方金融的管理者，地方政府应该将工作重心更多的倾向于金融政策和金融规则的制定以及对市场竞争秩序的维护等，关于金融资源的配置应该更多的发挥市场的调节作用，政府可以通过制定相应的政策对金融资源配置进行引导。

（四）地方金融监管部门和中央金融监管部门不是管理者与被管理者的关系

在地方金融管理中，地方金融管理部门和中央金融管理部门都是重要的管理主体，它们在管理职责划分中具有明显的差异，因而具有不同的金融管理优势。最优金融分权的过程中是地方金融监管机构和中央金融监管机构之间管理职责合理分配、相互补充、相互协调的过程，而不是管理者与被管理者之间的关系，因此在地方金融管理中，两者之间不能对对方的职责范围进行过度干涉。

（五）金融分权模式随着金融绩效的变化而逐渐变化

在金融分权方面，应该采取发展的眼光来看待问题。最优金融分权模式不是一成不变的，而是随着事件的不断发展变化而随着进行相应的调整优化。金融分权的最终目的是为了保障金融绩效的最大化，但是随着经济金融形势的不断变化，金融绩效目标也会发生相应的调整，因此应该根据新的金融绩效目标来动态调整金融分权模式。