基层政府的政策合法化能力探析

单婷婷

摘要：基层政府的政策合法化能力，对于我国的基层建设和我国的社会转型具有重要作用，政策的深入民心、贯彻落实要求基层政府具备相关能力，通过对基层政府以及政策合法化能力的相关理论的梳理，探析基层政府的政策合法化能力，从而更好地理解和掌握国家政策，获得人民的支持，实现合法化的过程。

关键词：基层政府；政策合法化；能力

一、基层政府的政策合法化能力的理论概述

基层政府及其政策合法化能力的建构，对于我国的基层建设和我国的社会转型具有重要作用，基層政府在国家政策实施的一系列实践中发挥着承上启下的重大作用，因此我们要对基层政府的概念及其职责有一个清晰的认识，对政策合法化的内涵以及基层政府的政策合法化能力的概念有一个正确的把握，为基层政府的政策合法化能力探析打下一个坚实的理论基础。

（一）基层政府的内涵

自我国实行改革开放的基本国策以来，基层政府的建设已然进入了加速发展的时期，在这三十余年间，整个国家的社会性质发生了巨大的变化，基层政府的建设也提上了国家日程。基础政府是直接面向基层民众的，是整个政府体系的基础层，作为一个完整的国家结构和一个完善的政府体系的最基本的存在，有句话说到：“根基不牢，地动山摇”。着眼于整个国家的建设状况来看，基层政府的建设就是这个“根基”，就是基层群众参与国家管理，投身政治生活的最直接、最具体的地方。从我们国家的组织机构上讲，我国的基层政权是指乡镇、民族乡人民代表大会和人民政府以及市（不设区的市）、市辖区人民代表大会和人民政府。依照我国宪法和《地方组织法》的规定，基层政府包含有两个层级，基层政府在农村是指乡、民族乡、镇一级；基层政府在城市中是指不设区的市、市辖区一级。基层政府是为基础群众服务的政府，具有一定层级性，其在基层人民群众心中的形象是等同于国家在人民心中的形象，其行使管理基层公共事务的职能，可以说基层政府是社会问题的最直接的感知者和回应者。

（二）政策合法化能力的内涵

政策合法化作为政策制定和政策实行的一个必要阶段，政策的贯彻落实要把政策的合法性特征作为基本属性，民众参与决策，加强政治交流协调，是政策合法化的一个表现，择而优的政策的=合法化就是一个民众参与、科学制定和制度保障的过程。朱志宏曾在论述公共政策的过程中提到了关于政策合法化能力的概念，他所理解的政策合法化是政策方案获得了大多数立法人员的支持 。张金马在对公共政策的探究中，其所强调的是一个合法性的问题，强调程序在合法化过程当中的重要性的同时又注重发挥人民群众的的价值，他曾提到过：“不管哪种程序，一旦得到了人民群众的认可和接受，都可以看做是具有合法性的政策。” 陈振明也对政策合法化的概念有过界定，他把政策合法化看作是一种行为过程，是指政策的制定者为了使政策方案获得合法的地位而依照相关法律的权限和程序的行为过程。 这所论证的诸位学者大都是从法定程序和权限的角度来诠释政策合法化的，亦即基层政府的政策合法性是以合乎法律化为保障，规范政策合法化程序来获得的，从而实现合法化的过程。马克思·韦伯曾经提到过，基层政府的政策合法化应该具备两个条件：一个条件是规范秩序建构的正当性；另一个条件是维护秩序的程序正当性。尤尔根·哈贝马斯曾就合法化建构过程中的“正当性”在《合法化危机》中做出解释，其认为这是人民大众对于政府的治理的一种自愿服从和多数同意。在本文当中所概括的基层政府的政策合法化能力实质是为使政府政策获得最广大人民群众的认可和支持，发挥最大范围最大程度的效用和效力，将基层政府的意志和目标通过政策的合法化的过程从而有序的转化成现实的能力。

二、基层政府的政策合法化能力解析

基层政府的政策合法化能力实质是为使政府政策获得最广大人民群众的认可和支持，发挥最大范围最大程度的效用和效力，将基层政府的意志和目标通过政策的合法化的过程从而有序的转化成现实的能力。基层政府的政策合法化能力的大小直接决定了政策执行效果的好坏，因此本文对于最能彰显政府政策合法化的几种能力进行了梳理。

（一）了解对象现实状态的能力

在对基层政府政策合法化的能力解析当中，首先第一点就是了解对象现实状态的能力，亦即基层政府的调研能力。基层政府应该通过调研了解，对基层群众的生活环境和生活状态有一个更直观、更真切、更深刻的认识，对当地的资源状况和产业发展有一个宏观的把握，对基层群众日常的出行加以关注，有利于制定出相应的便民利民的好政策。“知屋漏者在宇下，知政失者在草野。”党的历届领导人都一贯坚持贯彻落实从群众中来，到群众中去的群众路线，提出党的领导干部就是要深入到基层群众中去，基层政府能不能准确的把握民众的真实生活状态，关系着重大的社会问题。习近平总书记指出：在全面深化改革的进程中，要时刻把人民群众放在心上，想想群众需要什么，自己的工作哪些还不够到位，做的不够好的方面要继续改进，群众评价高的要继续发扬。再者，在提升了解对象现实状态的能力的过程当中，要注重基层政府行政人员的调研能力的培养，有效的沟通，听取民意可以消除政府与人民群众之间的误会和隔阂，增进了解和信任，使党的干部真正走到群众中去。有了人民群众的积极协作与配合，有利于政府在民间更好的开展工作，所以增强基层政府了解对象现实状态的能力，是一项重要工作，也是基层政府的政策合法化、科学化的重要保障。

（二）理解、掌握国家政策的能力

关于基层政府的政策合法化能力的探析，基层政府的行政人员要具备理解和掌握国家政策的能力，这就体现在基层政府工作人员要具备学习能力，能够做到认真学习贯彻落实党的方针政策，和坚持党的为人民服务的宗旨。首先，基层政府的办事人员要有规则意识，有着高度的自觉性能够把思想和行动贯彻落实统一到党中央和省委的上层决策部署中去，将对于国家政策的正确解读落到实处，坚持实事求是的四字方针。其次，基层政府的行政人员要增强学习的本领，在全党营造善于学习、用于实践的浓厚氛围，将针对于国家政策的理论学习与具体实践结合起来，切实将习近平新时代中国特色社会主义思想贯彻到实际工作中。最后，真正做到在切实了解了基层群众现实状态的前提下，去切实的把握国家政策，从而最大程度最大范围的去发挥政策的有益性，发挥政策的便民利民性。习近平总书记曾在一系列讲话中指出，要提高思想认识，切实增强“两学一做”学习教育的政治自觉。基层政府的工作人员在响应党中央号召的同时也要不断加强集中研讨交流，政府人员要结合工作实际，把自己摆进去，把职责摆进去，根据党中央的大政方针和政策策略谈认识、谈体会，不断提高理论学习的能力，也有助于工作的研讨和交流，从而有利于更深刻的理解和掌握国家政策，搞好与人民群众的关系，做到更好的服务大众。

（三）充分利用媒体信息的能力

在基层政府政策合法化的过程当中，大众媒体的运用与普及是至关重要的。新媒体的出现在促进基层政府的政策合法化能力建构的过程中，在很大程度上起到了敦促与监督的作用，其中包含由神秘向透明的转变，由随意向规整的转变，由之前的以政府为中心向以公众为中心进行转变，这不仅让基层政府深刻的意识到公共信息建设的重要性，也让群众对于政府的各项管理体制以及权力的运行起到了很好的监督作用，规范了政府办事程序。 新媒体优化了基层政府为人民服务的手段和方式，基层政府的政策合法化能力探析中，对于政府政策的关注，不外乎包括文化教育、医疗卫生、社会保障等，新媒体时代下的基层政府不断提升对于媒体信息的运用能力，有利于加强基层政府的公共设施建设，为广大民众提供更加便捷高效的服务，最大限度的满足民众的需求。习近平总书记说，老百姓上了网，民意也就上了网，老百姓要通过互联网监督领导干部的工作和行为，是走群众路线的独特方式，每个领导干部都应欢迎这种方式。基层政府对于大众媒体的合理运用既能够监督干部，促进干部改进作风，又能够使群众发挥职能，反映民意，收集更多有效的信息，同时也让党员干部了解百姓所思所想，从而制定出更符合实际的方针政策。

（四）处理、化解政策与现实冲突的能力

随着社会主义现代化建设的发展，政策的执行与制定都必须要考虑到社会生活的各个方面，基层政府的建设过程也是一个不断应对挑战、不断创新发展的过程，同样的政策在不同的地区往往也会展现出不同的适用性，在适应性低的地方就容易引发政策与现实的冲突，因此基层政府的从政人员就要切实增强政策的灵活性以及处理冲突事件的应变能力，认识到处理、化解政策与现实冲突的能力在基层政府的政策合法化过程中的重要性，抚慰民心方可“根基”稳固。一个灵活的社会通过冲突行为而受益，因為通过对冲突行为的规范和调整，保证了社会在变化的条件下延续下去，美国的社会学家刘易斯.科塞如是说。 而基层政府在处理、化解政策与现实冲突的过程中，首先要做到的就是一切从实际出发，根据本地区的实际情况通过对政策的灵活调整，真正做到具体问题具体分析。同时，政策的制定与执行与人民群众的利益息息相关，不能仅限于政府的“拍脑门”决定而是应该加强与群众的沟通与交流，切实提升基层政府人员的处理、化解政策与现实冲突的能力，改善民生，最大限度的满足人民群众对美好生活的需要。

（五）基层政府人执行政策与获得人民支持的能力

基层政府的政策合法化能力在一定程度上体现为基层政府人执行政策与获得人民支持的能力，在政策合法化的过程当中，要想获得人民的支持，不可或缺的则是民主参与，真正的体现和保证人民当家做主。其次，这种能力也体现为基层政府对日常工作的认真审理，从而可以较为及时、全面地掌握基层的情况，及时掌握群众对政策实施的亲身感受和其他建设性的意见与建议，对获取的信息经过甄别和分析，第一时间反馈，为政策的制定和修改提供最有价值的信息。同时，为了更好地获得人民群众的支持，基层政府要贯彻落实国家法律、法规政策，不断满足社会公众的需要，有序管理社会公共事务；要高举以人为本的政策方针，把人民利益放在首位，做到为民发展，发展成果为民所享；要提高政府的公信力，坚持依法行政，政府要树立依法管理、依法办事的严谨作风，坚持有法可依、有法必依的原则，这是提高基层政府公信力的重要法制保障。在社会发展的今天，我们要把基层政府的建设放在一个突出的位置，认识到人民群众在政策合法化能力建构过程中所发挥的重要作用，基层政府的政策合法化能力建构离不开人民群众的广泛支持，搞好政府与基层人民群众的关系便是重中之重。

参考文献：

[1]朱志宏.公共政策[M].台湾三民书局，1995.

[2]张金马.政策科学导论[M].中国人民大学朱志宏.公共政策[M].台湾三民书局，1995.

[3]陈振明.公共政策分析[M]. 中国人民大学出版社，2003.

[4]（德）刘易斯·科塞.杨心恒.等译，社会学导论[M].南开大学出版，1990.

（作者单位：曲阜师范大学马克思主义学院）