农村集体资产股份权能改革实践

吕小瑞

摘要：课题组就安徽省天长市农村集体资产股份权能改革试点的做法、取得的成效、存在的问题进行了调研。调查中了解到在推进农村集体资产股份权能改革中还存在部分干部与群众思想认识不到位、集体资产确权有争议、集体资产股份权能释放不够充分、壮大集体经济的途径不多等问题。针对问题，课题组提出六点建议：提高基层干群对改革的认识，抓紧出台相关法律法规，完善集体资产股权权能，发展壮大农村集体经济，建立风险抵御机制，进一步优化乡村治理机制。

关键词：天长市；农村集体资产；股份权能改革；探索

2015年，中央部署在全国29县（市、区）开展积极发展农民股份合作赋予农民对集体资产股份权能改革的试点。2016年2月26日，中央出台《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》，对农村改革做出了全面部署。党的十九大报告提出，深化农村集体产权制度改革，保障农民财产权益，壮大集体经济。新形势下，如何进一步深化农村集体产权制度改革，完善集体资产股份权能，形成农村经济发展新动能，需要在各地在实践中探索。

一、农村集体产权制度改革的必要性

产权明确是现代市場经济制度的基本要求，也是提高经济效率的重要途径。农村集体产权制度改革是在坚持农民集体所有的前提下，全面开展农村集体资产清产核资、集体成员身份确认，将集体资产折股量化到人，目的是赋予农民更多的财产权利。从各地的实践看，农村集体产权制度改革具有明显的紧迫性与必要性。

1. 推进农村集体产权制度改革是巩固社会主义公有制的必然要求。改革开放40年，我国农业和农村经济从改革和发展两个层面都取得了历史性的进步。但在看到成绩的同时，也要清醒地意识到，当前农业和农村经济改革与发展，面临了很多新挑战，出现了一些新问题。按照政治经济学理论，生产力发展到一定阶段，必然受到生产关系的制约，就要对生产关系进行调整。推进改革就是对生产关系的进一步调整完善，使之更适应生产力的发展。聚焦到农业和农村经济，迫切需要调整的生产关系就是农村集体产权制度，充分调动集体与个人两个方面的积极性，切实发挥集体经济组织的服务功能和集体经济的带动力、影响力。

2. 推进农村集体产权制度改革是完善农村基本经营制度的必然要求。统分结合的双层经营体制是具有中国特色的农村基本经营制度。目前，家庭经营的积极性已得到了充分调动，但是集体统一经营的功能发挥得不够充分。推进农村集体产权制度改革，从以前的集体所有、集体统一经营，到现在的集体所有、股份合作经营，为的是激活农村各类生产要素潜能，促进城乡要素优化配置、平等交换，增强集体经济发展的内生动力，探索农村集体经济的有效实现方式。

3. 推进农村集体产权制度改革是保护产权的必然要求。随着农村集体资产规模不断增加，有的村集体资产已达相当规模，如不尽早将集体资产确权到户，明确权责，集体资产就可能流失甚至存在被侵占的危险，十分不利于农村经济社会的稳定与发展。为此，改革农村集体产权制度，十分必要，也十分紧迫。

二、天长市集体资产股份权能改革的主要做法

农村集体资产股份权能改革是农村集体产权制度改革的重要内容。2015年初，国家农业部等三部委确定天长市为安徽省唯一“积极发展农民股份合作赋予农民对集体资产股份权能改革”试点县后，天长市在全市范围内统一部署开展农村集体产权制度改革试点工作。天长市改革的做法包括以下四个方面。

1. 制度设计先行。天长市按照边试点、边总结，完善制度设计。天长市先后出台了《农村集体经济组织管理办法》、《农村集体经济组织股权证书管理暂行办法》、《农村集体资产股权抵押担保管理办法》、《农村集体资产股权抵押贷款风险补偿基金管理办法》等一系列规章制度，确保改革工作扎实规范推进。

2. 细化试点方案。天长市首先选择村“两委”班子能力较强，村成员身份复杂，同时具有一定规模的经营性资产的三个村先行试点。试点成功后再向全市推开。试点的经验被总结为“十八步工作法”，其中最关键的三步是严把清产核资关；严把成员确认关；严把股权设置关。天长市改革过程做到了三个明确：一是确权，摸清了村级集体资产家底。对集体资产进行清产核资，保障集体成员充分享有物权的财产依据。截至2015年6月30日，天长市村级集体共有资金2721万元；对外投资1028万元；固定资产净值2.95亿元，资源性资产面积3.1万亩；债权总额5883万元；债务总额7591万元。二是确员，确认集体成员身份。它是推进集体资产股份权能改革的基础性工作，也是确保集体组织成员财产权利的依据。各村按照发布公告、摸底登记、方案制定、审核公示、上报备案等程序严格操作，做到程序规范、群众认可。天长市共有151个村（社区），确认集体经济组织成员为507100人。三是确股，量化集体资产股权。股权管理实行“生不增、死不减，进不增、出不减”的静态模式，以户为单位统一发放股权证书。全市共量化资产8332.42万元，发放股权证书11.31万份，42.63万农民成为合作社股东，实现了农村集体资产由共同共有到按份共有的历史性转变。

3. 成立股份合作社。天长市对127个经营性净资产为正值的村，开展农村集体产权股份合作制改革，赋予农民对集体资产的“六项股份权能”；其余24个经营性净资产为负值的村，成立经济合作社。各村通过选举产生组织机构，创立股东大会、理事会、监事会。建立了村集体资产与村成员之间“按股享有、民主管理、风险共担、利益共享”的利益联结机制。

4. 实行政经分离。实行村委会与村合作社账务分设，将原来由村 委会代管的各类资产收归合作社统一管理，经营性收益也由合作社统一支配，形成了政经分离的新模式，即 “一班人马，两套账目，三块牌子”。 村“两委”运行经费统一由天长市财政按照大村9万、中村7万、小村5万的标准给予预算保障。

5. 建立农村产权流转与交易平台。2017年初，天长市依托天长市公共资源交易中心建立天长市农村产权交易中心和安徽省农村综合产权交易所天长分所，实行两块牌子一个机构的运行机制。天长市农村产权交易中心制定了交易的基本原则，明确需要进入农村产权交易平台的交易品种，对市场运行、服务内容、中介行为、纠纷处理、收费标准等作出具体规定。2017年7月，杨村镇桥南村一个面积为12亩的林木所有权转让项目，初始价格定为14.2万元，经过多轮竞价，以22.6万元成交。通过市场交易促进农村要素资源的加速流动和价值体现，提高资源配置效率。

三、天长市开展农村集体资产股份权能改革的初步成效

1. 取得了一定的经济效益。一是促进了集體经济的发展。由经济合作组织对村集体资产运营，促进了农村集体经济发展，有效盘活了农村闲置资产，提升了农村集体资产利用效率，壮大了村集体经济实力。2016年天长市通过发展股份合作社，盘活集体资产，村级经营性收益达1411万元，较2015年增长61%。二是增加了农民财产性收入。农民拥有了集体收益分配权等更多的财产权利，增收渠道进一步拓宽。2016年天长市有10个村向成员分红，最高人均可分红150元。三是为实施精准扶贫找到了新方式。通过农村集体资产股份权能改革搭建的股权平台，把贫困群众与合作社、企业等经营主体有机连接起来，将精准扶贫到户的财政补助资金，作为贫困农户的股金，投入到合作社或其他经济组织形成股权，贫困农户按股份比例分享收益，改变了过去以往纯粹“输血”变成“造血”。

2. 取得了一定的社会效益。一是提升了乡村治理水平。通过推行政经分离，经济合作组织代理村民行使对集体资产的运营管理权力，村委会对经济合作组织进行依法监督，乡村治理结构进一步理顺。二是促进了社会公平正义。天长市的改革试点工作建立健全了重大事项决策、重要干部任免、重要项目安排、大额资金使用，必须经合作社成员集体讨论做出决定。通过改革，村级事务从“干部定事”变为“群众理事”，从“暗箱操作”变为“阳光操作”，从“随意处置”变为“规范管理”， 村民真正成为集体资产的主人。通过改革，规范了集体资产管理。2016年天长市受理村组干部信访举报件为51件，比上年减少32件，下降39%。

四、推进农村集体资产股份权能改革中存在的问题

课题组从安徽省推进农村集体资产股份权能改革的调查情况看，改革中还存在着一些问题，归纳为五个方面。

1. 部分干部与群众思想认识不到位。有的县、乡领导干部认为村级集体资产量少，经营收益不大，短期内无法实现分红或分红很少，改革意义不大；有的村干部不想改，怕烦怕难怕丢权；有的群众认为是搞形式主义；这些想法都不利于改革。

2. 集体资产确权有争议。清产核资基础性工作是以村民小组为单位进行的核算，由于在发展中村组成员间的资产变更与调整，对资产权属存在一定的争议与矛盾，这些影响了改革工作的顺利推进。

3. 集体资产股份权能释放不够充分。赋予农民更充分的财产权利，重点要赋予农民对集体资产股份的六项权能，即占有权、收益权、有偿退出权及抵押权、担保权、继承权。当前有偿退出权及抵押权、担保权、继承权等四项权能，探索不多。

4. 壮大集体经济的途径不多。集体经济薄弱村占比较大，股份合作社基本上以租赁物业、承包鱼塘等为主，缺乏高质量的经营性资产，稳定的收入来源。农村集体经济发展难、发展慢，缺少专业技术人才、经营人才。

5. 乡村治理机制尚需完善。农村集体资产股份制改革处于起步阶段，改革后第一届集体经济组织理事长、监事长等的产生，大都是现有党支部、村委会通过一定程序过渡产生，交叉任职，从长远来说不利于农村集体股份合作社的发展。

五、进一步推进农村集体资产股份权能改革的建议

课题组就如何进一步深化农村集体资产股份权能改革，完善集体资产股份权能，促进农村集体产权自由流动、优化组合，提出如下建议。

1. 提高基层干群对改革的认识。各级党委、政府要加强宣传中央的政策，加强对改革先进村的经验做法的报道；组织农村基层干部、村民代表到改革先进村学习考察，使他们真实地感受到改革给村级集体经济带来的明显变化，从而增强基层干群对此项改革的信心和决心，提高他们参与改革的积极性和主动性。

2. 解决集体资产确权问题。建议抓紧出台相关法律法规。在总结各地试点经验的基础上，抓紧研究制定国家层面的农村集体经济组织法律法规，更好指导各地推进农村集体产权制度改革。

3. 完善集体资产股权权能。试点单位在全面开展集体资产股份占有权、收益权试点的基础上，进一步开展集体资产股份有偿退出权、继承权及抵押、担保试点。一是股权可有偿退出。建议成员如遇不可预见灾难等特情况，经股民本人提出申请，股民代表大会讨论通过，其所持股份可由股份合作社按上年度末审计的账面净资产回购，追加到集体股中或转让给其他成员或核减相应的总股份数。二是股份抵押权、担保权的探索。建议经上级农村集体资产监督管理部门批准后，在农村集体经济组织章程允许的情况下，股民因创业等有融资需求情况下，可持有集体资产股份向金融机构申请抵押、担保贷款。三是股份继承权。目前现行法律对农村集体资产股份继承权没有明确规定，考虑农村集体资产具有合作性、区域性和排他性，建议股权继承在现阶段必须严格限制在本股份合作社内部进行。

4. 发展壮大农村集体经济。探索集体经济有效实现形式。一是鼓励整合与利用集体组织积累资金、政府帮扶资金、政府扶贫资金等，通过入股或参股、村企合作经营等多种形式发展集体经济。二是引导村集体组织以资源资产作价入股，吸引农村资本、工商资本共同投资经营，拓展资源开发、招商引资、物业经营、服务创收等多种发展集体经济的路径。

5. 建立风险抵御机制。改革中，农村、农民的有关资产权益入股到相关生产经营实体中，经营实体有亏有赢是市场常态。而农村、农民风险承担能力有限，因此要建立健全生产经营风险防控机制。重点建立农村商业保险、政府性风险补偿保障金、农业经营主体风险保证金等制度。

6. 进一步优化乡村治理机制。条件成熟的地方可以逐步探索政经分离，优化乡村治理体系，让村党支部从经营事务中解脱出来，巩固党的执政基础。在村党支部领导下，探索明晰农村集体经济组织与村民委员会的职能关系，村委会回归社区管理和服务，合作社负责经济运行。发挥股份合作社在管理集体资产、开发集体资源、发展集体经济、服务集体成员等方面的功能作用。

参考文献：

[1]孙雷.上海农村集体经济组织产权制度改革实践与思考[M].上海财经大学出版社，2016.

[2]郭光磊.北京市农村集体产权制度改革研究[M].中国言实出版社，2016.

[3]方志权.农村集体产权制度改革：实践探索与法律研究[M].上海人民出版社，2016.

[4]国务院.中共中央国务院关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见[N].人民日报，2016-12-30.

[5]张红宇.关于农村集体产权制度改革的若干问题[J].农村经营管理，2015（08）.

[6]张红宇.深化农村集体产权制度改革的方向[N].学习时报，2017-04-19.

[7]余葵，王刚，侯子键，刘慕冉.如何让农村集体资产“权有其主、主有其权”——来自山西安徽的调查与思考[J].农村经营管理，2016（09）.

[8]时以群，等.河北省承德市双滦区农村集体资产股份权能改革探析[J].中国农民合作社，2016（08）.

[9]刘合光.实施乡村振兴战略的四个着力点[N].农民日报，2017-12-09.

[10]佚名.天长市加快实施农村集体资产股份权能改革试点[N].安徽日报， 2016-09-12.

*基金项目：2017～2018年度安徽省行政学院系统专项课题（课题编号：QSXY1718Z10）。

（作者单位：中共滁州市委党校）