土地流转背景下的农民权益保障研究

曾临昌　邱晨怡

摘要：基于江西省土地流转的唯一试点县余江县的实地调研数据，文章对土地流转中农民权益保障存在的困境进行了分析。研究表明：农民在土地流转中权益保障存在的困境主要表现在收益权、知情参与权、救济权、自主权四个方面。文章对其困境进行了归因分析，并从土地流转费用合理化、完善土地流转中介机制、完善土地流转法律法规并加强执行三方面提出了合理的建议。

关键词：土地流转;余江县;农民权益;实地调查

一、引言

随着改革的深化和经济社会的发展，城乡差距日益扩大。在此基础上，我国制定了城乡一体化战略，着力改变城乡二元经济结构，促进融合发展。在城乡统筹的背景下，农村土地流转政策应运而生，改革意在调整农村经济与城市经济的差距，解放农村生产力，促进土地配置的最大优化。

当前，我国家庭联产承包责任制的生产方式凸显出各种问题。一方面，在总体上地少人多依旧是我国的基本国情。另一方面，部分地区农村又存在土地荒废，无人耕种的现象。出台新的富有经济意义的农村土地政策迫在眉睫。土地流转能够克服小农经济的局限性，提高耕地利用率，推进农业朝社会化、产业化方向发展，已成为我国农业现代化发展的必然趋势。

随着土地流转政策在全国各地相继实施，土地流转的规模不断扩大，各种土地流转发展模式纷纷涌现，原本隐藏在不同发展模式下的一些问题也不断地暴露出来。为此，研究土地流转过程中农民权益的保障问题，对于实现农民权益得到保障与土地流转量上升的双赢、促进城乡一体化的长期稳定可持续发展、考察现行政策的效果及其存在的缺陷以及在此基础上为土地改革指导方向具有极强的现实意义。

二、调研基本情况概述

（一）数据来源

为了解土地流转过程中农民权益的保障情况，调研选择在江西省唯一参与土地流转试点的余江县进行，同时采用随机抽样的方法对农民进行了问卷与访谈调查。

本文通过多种方法进行调研，包括实地观察法、问卷调查法、访谈调查法、文献调查法与典型调查法等。本次调研结合江西省开展土地流转的现状，主要对参与土地流转农民的年龄、学历、工作情况、流转原因、流转方式、定价方式、满意程度、流转政策了解度、凭证依据等进行了解，并分析了土地流转过程中农民权益保障的现状。总计发放问卷330份，经过整理、分析，获得有效问卷317份，有效率达96.06%。

（二）调查对象基本信息分析

1. 年龄。在有效的317份调查问卷中，可以发现，大部分留村农民都在30岁以上，44.58%的农民在51岁以上，27.59%的农民在41～50岁，18.72%的农民在31～40岁，仅有9.11%的农民在30岁以下。由此可以看出余江县的留村农民年龄较大，这也会影响土地流转的了解和接受程度。

2. 文化层次。通过调查发现，江西省余江县农民的文化水平普遍不高，80.64%的受访农民只有小学及以下文化层次，高中及以上的仅占4.51%。而文化程度会影响农民对政策的了解、参与以及对自身权益的保障。

3. 工作情况。据悉，60.84%的受访农民表示一直在家务农或者工作，且这部分群体以年龄较大的老人为主。工作状态能较准确地反映出农民愿意流转土地的意愿，很多农民明确表示，若一直在外工作，更愿意将土地流转出去，但如果家里留村人口较多，则流转意愿相对较低。

4. 流转政策了解度。关于“您是否对土地流转政策有所了解？”这个问题，有1.97%的调研对象表示特别关注土地流转政策，他们及时关注土地有关方面的信息;有所了解的农民有69.21%，他们希望能得到更多有关土地的信息帮助他们获益;而不关注的人群也有28.82%。

5. 流转原因。经调查得知，农民愿意进行土地流转的原因主要有两点：一是家里年轻劳动力外出，土地无人耕种，此类原因的人数占47%，二是土地流转后农民从事其他工作的收益更多。在实地走访中发现，农民的其他工作机会带来的收入远高于一年的土地耕种收入。因此，农民更愿意把地流转出去，从事其它工作获取更多的利益。

三、土地流转背景下的农民权益保障存在的困境及分析

（一）流转价格不合理，农民土地流转收益权缺乏保障

在调查过程中，尽管98.74%的受访农民表示流转费用是按时发放的，出现拖欠流转费的情况较少。但是大部分农民表示得到的流转费并不满意。经分析得出，在余江县的土地流转中，虽然农民能够按时领取土地流转费，但并没有获得可观的收益。经过分析，土地流转收益权缺乏保障的主要原因有：

1. 流转费定价方式不合理。81.7%的受调查者表示在土地流转过程中的定价方式是通过地方定价，11.4%的受调查者表示是集体定价，只有7.26%的受调查者表示是通过双方协商制定的。这种偏于单一对象的定价方式导致80.44%的受调查者表示对土地流转费用不满意，认为土地流转费过低;只有19.56%的受调查者表示比较满意当前的流转费用。因此，采取合理的双边定价方式是十分重要的。

2. 流转费定价区间不合理。通过访谈了解到当地农民流转土地后的收益雖有所增加，但涨幅不大。若是无法劳作的年老农民，有限的流转费用甚至使得他们的流转收益权难以得到保障。因此，土地流转费用合理化是保障农民收益权的重要措施。

（二）政策普及不到位，农民土地流转知情参与权缺乏保障

据统计，近1/3的受访农民表示从未关注过相关政策，且大多数的农民表示没有经过民主决策，这意味着乡级政府在保障农民知情参与权的方面还没有做到位。究其原因，主要有以下两点：

1. 政策普及不到位。各级乡政府由于能力和制度的缺失，使得农民参与决策的机会并不多。因此，农民对于土地流转的相关政策没能得到深入了解，进而对自己的相关权益认识不到位。故而，政府应加强对相关政策的宣传与普及政策，完善现有的法律法规。

2. 农民自身脆弱性。根据调查结果得知，大多数农民对相关政策和制度存在惰性，他们更关心自我的直接利益，政治感相对薄弱，这就极大的限制了农民维权的可能性，使得农民不仅缺少有效维权的手段，还缺乏勇于维权的意识。因此，提高农民的文化素质和法制意识是保障农民知情参与权的有效途径。

（三）流转程序不规范，农民土地流转救济权缺乏保障

在访谈过程中发现，部分村（乡）级政府还没有解决相关纠纷的机构，或者是有也从未有效受理。农民的土地流转救济权的保障处于极其被动甚至缺失的状态。其救济权益缺乏保障的主要原因有：

1. 流转程序不规范。一半以上的受调查农民只采用口头协定的方式确立凭证，这意味着如果出现大的经济纠纷，那么农民的权益将很难得到保障。在流转过程中必须建立一套合理合法有效的流转程序使得农民就算出现纠纷，也能做到有据可依，有迹可寻。

2. 农民法律意识淡薄。由于法律意识淡薄，缺乏维权意识使得许多农民在出现纠纷后不懂得如何运用法律武器来保护自己。因此，提高农民的法制意识的十分重要的。

（四）农民维权意识不强，农民土地流转自主权缺乏保障

通过访谈了解到，在杨溪乡还存在地方强制征地的现象。而由于维权途径的缺失，土地经营权最终还是被强制性流转。根据分析得出，农民不会主动了解土地流转相关政策和制度，他们虽然关心自我的直接利益，却缺乏通过法律和规则勇敢维权的意识，这极大的限制了农民维权的可能性，也是土地流转过程中保障农民权益的一大阻力。

四、土地流转背景下的农民权益保障存在的困境的对策与建议

（一）土地流转费用合理化

根据了解到的具体情况，土地在流转过程中地方支付给农民的流转费用普遍偏低。主要原因是当地缺乏规范的定价体系，对价格的制定权几乎完全在包地方手中，农民没有议价权利，有相当一部分农民因为流转费用太低而不愿参加土地流转。针对这一问题，有关部门应加强监管，保障农民的议价权利和经济权益。

（二）完善土地流转中介机制

在我国，依托政府相关职能部门成立的外生型中介服务组织占了绝大多数。其普及推广快、政策驱动力强、在某阶段效率高的优势在土地流转初期得到了很好的体现，但随着土地流转试点的进程加快，其存在的弊端也日益凸显。为了更好地提高农地流转效率、有效保障农民权益、优化土地流转方式，文章提出如下建议。

1. 加快政府职能转变，适当下放权力。不可否认，目前不少的农村土地流转中介服务组织都带有浓厚的行政色彩，其独立性严重不足。这导致土地中介服务组织职能定位模糊，做法容易受政府利益左右，无法履行其“中间人”的角色。加快政府职能转变，适当下放权力，有利于农村土地流转中介服务组织工作效率和公信力的提高。

2. 培养专业人才，加强对组织成员的培训。土地流转中介服务组织中专业人才稀少是当前土地流转中亟待解决的重要问题，可通过资格认证考试，定期组织人员培训，制定长远的人才发展战略规划等具体措施培养专业性人才。

3. 探索多种形式土地流转中介机制。在我国，依托政府相关职能部门成立的外生型中介服务组织占了绝大多数。但从长远来看，自发型土地流转中介服务组织和金融机构型土地流转中介服务组织相对于依托政府相关职能部门成立的外生型中介服务组织来说优势更为显著。积极探索新形式的土地流转中介制度，更有利于提高土地流转的效率。

（三）完善土地流转法律法规并加强执行

《土地承包法》对土地流转过程中的纠纷调解方案、各级行政组织针对土地流转应设的机构和应制定的文案均有明确规定。然而就实地了解到的情况，这些条例真正实施的少之又少，即使实施了也形同虚设。农民在土地流转过程中仍没有明确的解决办法。当前实施的土地流转相关法律法规虽然对各个方面都有明确的规定，但是缺乏监督效应。导致这些与农民权益密切相关的条例都得不到有效的实施。因此，出台全面而系统性的实施、监督、惩处三环相扣的土地流转法律法规是有效保障农民土地流转各项权益的重中之重。

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（作者单位：曾临昌，南昌大学经济管理学院;邱晨怡，南昌大学前湖学院）