小产权房法律问题初探

(西南财经大学 四川 成都 610074)

一、小产权房的背景

随着我国城市化推进和住房商品化演进，在很多大中型城市及其近郊地区，均出现以旧城改造、城中村改造、新农村建设、农民新居移居工程、城乡统筹发展等名义，通过农村集体直接开发、农村集体与开发商合作开发、开发商协议租用集体土地后自行开发、农民自发开发等形式开发建设小产权房，并呈蔓延之势。近年来中央一再下令禁止城镇居民到农村买房，但这些禁令似乎丝毫没有阻挡住小产权房热销的浪潮。根据历史经验，很多改革是自下而上从草根阶层发起，获得成功后被国家认可并进而被转化为法律，这也是法律产生的一种重要方式-国家认可的方式。新《土地管理法》的修改正是通过认可农村集体经营性建设用地上建筑房屋，认可其完整产权，使得其由小产权转为大产权。

二、小产权房的概念

(一)小产权房的概念

法律意义上完整的房屋产权包括权利主体对房屋的所有权和对土地的使用权。由于小产权房初见于新闻媒体，不是严谨的法律概念，类型繁多而杂乱，所以有必要对本文讨论的小产权房做一定的界定：小产权房指在农村集体土地上修建、按现行《土地管理法》和《物权法》的相关规定不能进入正式的房地产市场而商品化的房屋。小产权房的购买者可以获得乡镇政府或村集体组织颁发的产权证明。从形式上看，小产权房没有国家行政管理部门颁发的合法产权证明，只有村集体发放的房屋所有权证明，所以又称为“乡产权房”；从实质上看，现行制度下小产权房所有权中的处分权能被严格限制，权利人拥有的是不完整的产权，所以小产权也可以被理解为部分产权或限制产权。

(二)农村土地上建造的房屋分类

根据土地用途，农村土地分为农用地、建设用地和未利用地：

1.在农用地上建造的房屋

《土地管理法》严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。农用地是指直接用于农业生产的土地，包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等。

《土地管理法》第四十四条建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。永久基本农田转为建设用地的，由国务院批准。

据此，农用地在未经法定程序转为建设用地之前，直接在该土地上直接建造建筑物属于违法。

2.在建设用地上建造的房屋

建设用地是指建造建筑物、构筑物的土地，包括城乡住宅和公共设施用地、工矿用地、交通水利设施用地、旅游用地、军事设施用地等。建造在农村集体建设用地上的小产权房又可分为两类：

(1)集体经营性建设用地上建造的房屋。根据最新公布的2020年01月01日实施的《中华人民共和国土地管理法(2019修正)》第六十三条土地利用总体规划、城乡规划确定为工业、商业等经营性用途，并经依法登记的集体经营性建设用地，土地所有权人可以通过出让、出租等方式交由单位或者个人使用，并应当签订书面合同，载明土地界址、面积、动工期限、使用期限、土地用途、规划条件和双方其他权利义务。

前款规定的集体经营性建设用地出让、出租等，应当经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意。

只要手续符合法定程序，土地使用权和房屋所有权均齐全，不再属于小产权。

(2)在宅基地上建造的小产权房

村民自己或者多家联合在村民的宅基地上盖的村民房。虽然在宅基地上建房本身是合法的，换言之，这种房屋从性质上说并非违法建筑。但是如果要出售给非本集体经济组织成员，或者虽然出售给本集体经济组织成员，但该成员已在本组织拥有一处宅基地就要面临很多法律问题。

三、宅基地上建造的小产权房问题探讨

村民将自己宅基地上的房屋出售给本集体经济组织成员，该购买成员已有一处宅基地，《土地管理法》第六十二条农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。该合同违反法律，行政法规强制性规定而无效。而如果该购买成员将自己宅基地转让后再进行的购买，或者本身未分配到宅基地的情况下，该交易有效。

村民将自己宅基地上的房屋出售给非本集体经济组织成员，根据房地一体原则，建设用地的使用权和地上物的所有权强制一并处分，即地随房走，也就是说集体建设用地上建造的房屋如果对外出售，则房屋占用范围内的集体建设用地使用权也一并转让给了房屋的买受人，而宅基地所有权属于村民集体所有。

一些法律人士认为作为出卖人的村民们是有权处分自己的房产的，没有任何法律和行政法规禁止村民们的出卖房产行为。所以关于小产权房交易的合同是有效合同，没有违反法律的规定，小产权房不能登记的事实不影响合同的效力。而在司法实践中，很多案例基于交易合同符合合同一般生效要件，基于公平、诚信原则的维护，尊重既成的履行事实或客观情事，遵从情理和习惯，稳定社会秩序等被判定合同有效。

民商法领域的原则法无明文规定即自由，法律并未明文禁止农民流转宅基地使用权，新《土地管理法》也明文规定农村村民可以出卖、出租、赠与住宅。国家允许进城落户的农村村民依法自愿有偿退出宅基地，鼓励农村集体经济组织及其成员盘活利用闲置宅基地和闲置住宅。宅基地是农民基于村民身份的福利，当村民基于各种原因需要转让时，当然应当受到尽量少的限制。

结语

在将小产房进行有条件的合法化过程中当然会出现一些问题，比如无地农民的社会保障问题，耕地保护问题等，这些都需要在进一步的发展中对集体土地流转做出有效规制。谨防集体经营性建设用地的入市过程中，地方政府为了政绩等过度将农用地规划为建设用地问题。宅基地住宅交易过程中，村民为追求利益最大化在宅基地上建造住宅占用耕地问题。