农村宅基地退出机制研究

(浙江师范大学 浙江 金华 321004)

中国经济在迅速发展,农村外出打工劳动力随之呈现出不断上升的趋势，导致农村中的居住房屋闲置。农村住宅分布不集中,占地面积大楼层低,多部分私人住宅甚至一户多宅，利用率低,造成严重的土地和资源浪费。同时,中国土地面临着如何坚守18亿亩以上耕地的红线，加上我国城市建设用地面积处于外延式增加和扩张的矛盾中,迫切需要规划化、集约化地利用农村土地资源。由此可见,农村宅基地的退出已逐渐成为当前社会急需研究的一个重要的问题。

一、农村宅基地理论内涵

(一)宅基地的定义

学术界对于农村宅基的定义有狭义和广义之分。狭义层面的农村宅基地是指农民通过政府直接用于投资建设配套住宅而使用的包括农村居民住宅配套土地；广义层面的农村宅基地,是泛指乡村农民直接用于日常生活、居住所需及使用的农村公益性配套土地,包括乡村农民配套住房及其他相关住房附属配套住宅设施的兴建用地;。

(二)关于宅基地的理论

罗亚海(2015)从“公共政策理论”的政策视角提出促进农村宅基地的退出机制发展需要建立合理的公共利益分配补偿机制和正当的公共利益退出机制管理程序,明确农村宅基地退出分配补偿机制的主体权益和归属[1]。张秀智、丁锐(2010)一致认为鼓励农民自主投资宅基地有利于提高对宅基地的利用度,而政府的财政投资则被认为是进一步影响我国宅基地市场退出的决定性因素[2]。许恒周(2012)院士认为在鼓励农村居民退出宅基地的过程中,应进一步增强农村居民转向城镇非农就业的劳动能力与就业机会,提高农村居民退出农村宅基地后的生存与发展的能力[3]

二、宅基地的退出模式分析

目前,全国各地都在农村宅基地退出方面探索出不同的退出模式,每一种模式都有其适用的环境和条件,同时也都产生了不同的政策功效。主要分为四种类型：

一是采用政府主导型的模式,宅基地的退出项目从发起、规划到最后执行的整个管理过程都是由当地政府部门来负责组织和指导实施的,体现了地方政府部门主导色彩。

二是村民自发型模式。在各级人民政府的监督和指导下,以村集体经济组织或村委会为管理主体而实施的农村宅基地退出管理模式。这种管理模式是在充分了解和尊重当地村民集体意愿的基本前提下开始实施的。

三是企业推动型发展模式。在宅基地退出实施的过程中企业有效的发挥了主体作用,承担了宅基地的退出和补偿过程所需的人力和资金,对房屋及其主要附属物用地进行了拆迁和征地补偿,对已经腾退的房屋和宅基地进行了复垦和整理。

四是市场配置型商业模式。这种特点是充分发挥了市场机制在规范和优化宅基地资源配置和利用方面的重要作用,通过建立和运用宅基地价格机制,来规范和实现对宅基地资源的有效优化和合理配置,平衡了各方的社会经济利益,为农村的发展聚集了资金,是地方政府统筹城市和农村发展的有效途径。

三、农村宅基地退出中存在的问题

农户宅基地退出的阻碍因素主要有：现有政策和相关法律制度的缺失、传统观念受到束缚、市场机制缺失、产权不明晰、政府财政投入能力弱以及农户自有资金不足、主体利益方关系复杂性、农户非农就业难、土地的监督和管理乏力等一系列因素。

目前四种宅基地退出模式主要存在以下几点的问题:(一)由于宅基地所有权不完整阻碍了其产权的流转和退出。产权关系不完整，农户仅拥有使用权而没有所有权。给宅基地产权的实现和使用制造了极大的障碍,降低了宅基地的市场竞争力和价值。由此导致了大量农村房屋的财产闲置，农民宅基地房屋难以真正实现财产权,进入城镇或在城镇落户时不能提供有效的经济支援,进一步影响了农村房屋宅基地退出进程。(二)农民退出宅基地的积极性不高的另一个原因是城镇化发展过程中的严重不平衡。目前,我国正在推行新型城镇化,但是公民和其他社会团体较少有机会参与进去,只有部分农民群体的诉求能体现出来，所以归根结底还是一个由政府单方主导的发展进程。此外城市里的企业并不能保证提供稳定的就业收入和发展平台,农村居民在城镇生存和发展不能得到有效保障的情况下,返乡就业对他们来说具有更大的机会成本。这是农民退出宅基地项目缺乏动力的一个主要原因。(三)农民退出宅基地的积极性还受到补偿金额的影响，补偿金额高，积极性就大，反之则相反。宅基地退出项目是一个缓慢推进的系统过程，涉及了多方利益。要想得到顺利实施,不仅要设计和制定完善的政策和制度管理体系还要保证宅基地在退出过程中具有公开性、公平性和较高的透明度,杜绝滥用职权、阻止暴力拆迁现象。然而在现实中,各地不管是采用哪种模式,农民都较少参与退出方案的研究制定和实施。整个过程都是由基层地方政府主导的。因此农民的意愿和利益被都选择性的忽视。政府与开发商私底下合谋侵吞补偿款,人为间接降低了宅基地退出补偿金额标准,大大降低了农民退出宅基地的信心。

四、农村宅基地退出的机制创新

1.加快推进国家宅基地立法制度改革,明确宅基地的产权。模糊的宅基地产权严重制约了我国现代农业的发展以及农村现代化经济发展水平的提升。最根本的原因是我国的上位法对产权制度履行完善法律职能的严重缺失。因此,要加快推进国家的土地立法和体制改革，制定新的征地制度和补偿标准，探索多样化的农村土地补偿征收方式,完善收益分配和补偿体系。

2.健全宅基地农民的福利和保障,探索农民住房保障的多种途径和实现形式。针对宅基地的退出问题制定专项福利和优惠政策,健立健全有保障的教育、医疗、保险等基础条件满足进城务工或者生活的居民的需要。鼓励偏远农村地方政府开展宅基地保障工作，形式多样化:一是鼓励宅基地在村内部居民之间互相流转和使用,适当的扩大宅基地流转的范围,提高宅基地流转的效率;二是鼓励不同村落的居民与居民之间联合建设或者统一建设，降低宅基地建设的成本;三是在农民产权清晰、权能明确的条件下,探索城镇及其周边的村庄联合发展，实行社区化的管理，开拓农民住宅小区新模式。

3.加快推进农村土地市场建设,探索集体经营性农村用地分批入市。我国农村集体建设用地市场在相当长的时间内处于初始阶段,集体宅基地等的流转仅限在农村集体内部,由于我国的法律明确规定农村进行集体建设的用地只有通过土地征收方式转变为国有土地性质后才能够进入一级土地市场进行交易,导致了农村集体建设用地在被政府征收前通过土地抵押等各种途径对土地进行融资的方式和功能受到严重限制。