论民族自治地方的变通权

(湖北民族大学 湖北 武汉 430000)

一、文献综述

(一)国内研究现状。从中国知网的统计数据来看，有关变通权的文章有一千多篇，但关于自治州变通执行权的研究并不多见。

汪燕副教授的《论民族自治地方的变通权》对民族地方的变通权进行了深度阐释，其认为变通权是指权力主体根据宪法和法律的授权或者依职权对法律、行政法规、规章以及非规范性文件作出的非原则性变动的权力，将变通权分为法律、行政法规变通权与决议、决定、命令、指示变通权两类。

(二)国外研究现状。由于政治体制的原因，国外关于自治州变通执行权的专门性研究并不多见，而相关类似理论则散见于一些学者的政治学著作。其中，马克思主义经典作家关于民族区域自治理论的论述是关于自治州执行变通的核心研究。马克思主义认为，国家应充分尊重和保障各民族管理本民族内部事务的权利，体现国家坚持民族平等的原则。

二、变通执行权行使存在的问题

(一)经济特区授权执行变通权规定存在的问题。对于经济特区授权执行的规定，法学理论界和实务部门一直以来都有不同的看法。特别是随着改革开放的全面深入，对经济特区授权执行存续的必要性更出现了较大争议。有些学者认为经济特区授权执行要继续为经济特区提供制度创新的动力，有其存在的必要性和合理性。所以建议对经济特区执行加强控制，逐步取消这种导致位阶混乱的法源。”在此暂且不论经济特区授权执行本身的存与废，单是经济特区授权执行的变通权的合法性问题就应该引起高度重视。

经济特区授权执行变通权缺乏必要的制和监督，因而执行变通权的行使极易失范。全国人大的授权决定和执行权在赋予经济特区授权执行变通权的同时，并没有对该项变通权的行使进行必要规范。从全国人大的授权决定和执行权的法条规定来看，仅有三条涉及对执行变通权的规范:其一是全国人大及其常委会在授权决定中明确经济特区授权执行主体应遵守宪法的规定以及法律和行政法规的基本原则制定法规。

(二)自治州变通执行权行使中存在的问题。权力运行的规范性是指权力运行的科学、高效。变通执行权科学行使或运行的应然状态是:关于变通执行的程序规定完善，并严格按照程序要求推进变通执行，遵守变通执行的必要性、充分性原则，释放变通执行的全部制度优势，极力促进地方发展。变通执行权行使不科学是指变通执行权行使未按照制度设置的既有规定、程序进行，变通执行权运行或者行使的效果不佳，行使过程中存在诸多需要改进的地方。变通执行权的行使应坚持国家法制统一原则和民族自治地方的政治、经济、文化发展必要原则。国家法制统一原则是指，民族自治地方自治法规的出台，应有利于维护国家法制统一。关于对上级决议、决定、命令和指示的变通执行，虽然不及对法律规定进行变通的严格，但仍然需要考虑到政策的相对稳定性。民族自治地方的政治、经济、文化发展必要原则是指，自治法规变通法律、行政法规应当是将法律、行政法规同民族自治地方的政治、经济和文化特点结合起来，既能有效地贯彻法律、行政法规以及上级国家机关的决议、决定、命令、指示，又能兼顾少数民族的民族利益，照顾少数民族的历史传统，实现全社会的和谐发展。随着民族地区政治、经济、文化的发展，变通执行权的行使必然催生新的具体的规定，但无论如何发展，都应坚持上述关于变通权行使的原则。

三、完善变通执行权行使的对策建议

(一)加强经济特区授权变通执行权等规定的建议。健全对特区授权执行的备案、撤销等执行监督制度。备案是执行主体将其通过或批准的规范性法律文件报送更高层级的执行监督主体登记、存档，以备审查的制度和活动。备案是执行监督的一项重要内容。全国人大及其常委会在授予经济特区授权执行权时明确规定，其所制定的法规要向全国人民代表大会常务委员会、国务院和上一级地方人大常委会备案。但是首先，执行权没有对经济特区授权执行备案的时间、程序等做出具体规定，相关接受备案的机关也没有对经济特区法规备案做出过专门规定;其次，对于行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例等的备案审查程序，执行权也只规定了报送备案的期限，并未规定具体的程序;再次，由于全国人大及其常委会对经济特区授权执行规定了多层级的备案主体，但又未明确各层级主体备案审查的职权和重点的差别，导致了形式上的多头审查在实质上却无人真正审查的情形。这些缺乏可操作程序保障落实的备案监督制度必然虚置，根本起不到监督的作用。

对于经济特区授权执行及其变通规定的事项，如果经过实践检验，制定法律的条件已经成熟的，应由全国人大及其常委会及时制定法律并终止相关授权事项。

经济特区授权执行应成为落实执行民主原则、“开门执行”的模范，拓展人民有序参与经济特区授权执行的途径，形成对授权执行及其变通权行使的有效制约力量。在经济特区授权执行过程中，通过强化代表和选民的联系，激活“沉默的大多数”，让更多利益相关者参与到制度安排中进行充分的利益博弈;同时辅之以执行信息全过程的公开，以及执行议案意见收集处理制度、回复说明理由制度等，引入更多的公众参与，最终得出一个多数人的较为理性的意见。一般而言，公民的参与越普遍、参与方式越具有多样性与渗透性，公共权力机关越难以任意行事，对公共权力的约束性就越强。

(二)加大对自治州变通执行权的建议。完善关于变通执行权行使过程中的监督机制，防止其被乱行使和消极行使，并制定相应的惩戒措施。具体建议将变通执行权行使的情况纳入地方部门考核的标准体系，由地方人大常委会成立专门的检查小组，对于政府部门针对上一级的决议、决定、指示和命令的变通执行和停止执行情况纳入检查范围，并要求政府部门在政府工作报告中说明相关情况。

上级机关在制定或作出决议、决定、命令和指示时，要加强调查研究，不但要考虑到自治州社会经济发展的实际情况，而且要考察地区公共权力部门针对实际情况作出的回应，全面考虑制定或作出的决议、决定、命令和指示更加适合民族地方的情况，减少下级机关启动变通执行程序的频率，促使下级机关在启动变通执行程序前进行更加严格的考察。

在变通执行权行使的全过程中，坚持实质性的事前与事后监督，保证变通执行权的审慎行使，纠正行使过程中的偏差或失误，以保证变通执行权行使的有效及合法，最终达到变通执行的目的。