从中国现代化进程看财政与国家的关系

(四川大学 四川 成都 610000)

约瑟夫˙熊彼特说道：“财政不只是简单的技术或工具，而是塑造现代国家的利器，有什么样的财政就有什么样的国家；财政塑造着现代经济、社会文化与价值，有效率的官僚体制，特定的国家与社会的关系，与此同时，也塑造着这个国家的人民”。这一点可以从中国现代化进程中的财政和国家的关系分析中得到体现。

一、财政与国家的关系

(一)帝国财政崩溃阶段(1842-1911年)

在外来冲击下,此时的财政建立在皇帝拥有一切财产最终所有权的基础上。一国皇权通过各种手段维系其财政专制性,但却因官员和民众应对的被动失措使财权不断“外移”与“下移”,于是财政收入制度的掠夺性恶性膨胀,财政支出制度的消费性更加无耻,财政管理制度的专权性逐渐散落,并共同导致帝国财政制度与清帝国一起走向灭亡。这一时期的中国现代化没有带来效率的提高,反倒引起公平危机与生存危机[1]。

(二)军阀财政时期(1912-1949年)

军阀财政下,产权具有不确定性,财政收入制度以巩固政权收入为主要目标,财政支出制度对社会经济的破坏性极大,财政管理制度混乱无序。在战时财政下,产权制度体现为公共产权优先,财政收入体现为需求无限性,财政支出制度表现为求生性,财政管理制度以专权性为主要特征[2]。从演进中可以看出，战时财政的军事专制性与帝国财政的专权性一脉相承。即便如此,在现代化的大背景中,这一时期的财政制度也孕育着有利于现代化成长的种子。如工商税、所得税、公债手段的运用、分级财政的尝试、宪政及现代预算制度的引入等,都具有现代化色彩,为日后的财政制度变迁打下了基础。

(三)全能财政时期(1949-1978年)

新中国以人民为主和对公平价值的追求取得了政权,在领导下对产权制度、财政制度进行改革,在公平的基础上追求经济效率的提升,选择了与旧政权相异的现代化道路,并以财政制度作为其重要支柱。全能财政以公共产权的垄断地位为基础,财政收入制度具有“自产性”,财政支出制度具有建设性,财政管理制度具有集权性与民粹性特征。由于国家替代了社会,财政制度统配社会资源,产权激励被权力及意识形态激励所替代,人民生产积极性不足，无法实现经济的持续高效率，财政面临着巨大压力[3]。集权性保证了财政制度的执行效率,却无法实现其决策效率；大民主的运动式财政监督有利于保证社会的相对公平,但却无法实现财政制度的法治化、规范化运行。

(四)财政宪政化时期(1979年以来)

我国现在处于走向公共财政的过程中,私人产权逐步获得与公共产权的平等地位。财政收入制度表现出更多的交易属性,财政支出制度表现出更多地面向公众的回应性,财政管理制度体现出宪政化的特征。中国财政现代化表现出与其他现代化国家趋同的方向,但转型仅取得初步的成就。财政制度与现代化的适应性、与其他制度的协同性、制度变迁路径的可预期性等,都需要持续的关注与维护。经济效率的提升与资源环境承载力问题相伴而生,公平状况恶化和社会稳定问题紧密联系,中国目前现代化面临的挑战依然严峻。建立适应现代化进程的财政制度和运行方式,是一个长期的过程。

二、财政与社会、人民的关系

财政制度的变迁表明了不同财政制度下财政的不同职能，在不同的财政职能下，我国的社会经济发展、文化内涵等也有所不同。

1.在传统帝制下，皇帝“以一人之私为天下之公”，这时的财政职能主要定位于基本职能，攥取特权租金成为其最重要的目的。财政立法司法行政权集皇帝于一身，皇帝对官僚委托管理权，地方政府层层向上负责，财政权受不到辖区居民的制约。无论横向上政府与居民间的财政权博弈，还是纵向上中央与地方间的财政权博弈，博弈能力都呈严重的不对称状态，缺乏法治化的有效管理[6]。鸦片战争后时期，清政府消极应对外部冲击，财政职能仍然局限于保障贵族特权和维持政权，丧失提供基本公共品的能力，导致经济每况愈下，也无力为劳工生存权提供保障，在内外压力下土崩瓦解。在中央政权财政基本职能弱化的过程中，地方财政发挥了扩展市场职能，洋务运动中现代工业有所发展。

2.在民国时期重建现代化国家政权的过程中，战争频繁的环境提出了集中财政权的客观要求，财政职能体现为强化政权职能和统制经济职能。这一时期民族、经济政治社会危机进一步加深。抗战时期建立的战时财政制度，为抵抗日本帝回主义侵略提供了财力支持和物质保障，但也在很大程度压制了私人资本主义经济的发展。

3.建国初随着土地改革与公有化，财政职能无限膨胀，发挥强化政权和统制经济的职能，在巩固政权、发展经济、促进公平中曾发挥了积极作用。“大跃进”时期，在政府对社会高度集权下实行向下纵向分权，导致财政职能履行过程中政府内部纵向监控不力、社会对政府在横向上无力制衡，造成巨大经济社会灾难。在全能财政制度下，财政职能无比宽泛。一旦实现不了预定财政目标，往往求助于在不同政府间进行财政职责划分的调整[4]。

4.改革开放初期，财政横向与纵向分权同时进行，强化了地方政府间的竞争，财政发挥了扩展市场的职能，但弱化了政权控制与福利保障职能，财政职能定位具有被动性，随经济体制改革与对外开放而调整。在财政的完整性遭到严重破坏，调节经济与保障福利职能无力履行的情况下，1994年实行新税制和分税制，为财政职能的定位提供了法治化架构。1998年公共财政建设目标提出以后，财政职能在微调中不断完善，改善了政府与农民的关系、优化了市场竞争环境、调整关税拓展国际市场，保护国内产业，提升社会保障水平等。

三、结语

从以上分析中可以看出，在中国的现代化进程中，财政制度不断变迁，财政职能不断改变，我国的经济效率，经济结构与文化价值内涵也随之不断演进变化，一国的财政与国家紧密联系。但我国财政职能定位还需要根据形势的变化相应调整。如财政职能公平分配中的缺位、财政职能调整的决策机制、分级政府职能确定中的规范化、实现财政职能的工具选择等。这些问题的存在，与传统财政制度的决策方式，计划经济遗留因素等有密切关系，需要继续借鉴先发现代化国家的经验，结合我国国情开展制度创新，在平稳演进中推动财政职能的科学定位与调整，提升国家竞争力和社会福利。