保障性住房建设中社会组织的角色定位分析

(广西大学公共管理学院 广西 南宁 530000)

一、引言

保障性住房建设作为国家的重要战略部署，是有关国计民生维护社会和谐稳定的重大举措。经过多年的发展，保障性住房建设形成了中央支持，地方政府负责的格局。政府在保障性住房建设过程中一直扮演着主要角色，以政府为主体的保障性住房建设往往存在投入成本高，可居住性低，管理不善等问题。十九大报告明确提出要加快建设多主体供给，多渠道保障，租购并举的住房制度，让全体人民住有所居的新要求。社会组织作为解决社会问题的新兴力量具有更好的群众基础更加灵活的运作机制，能否在保障性住房建设中让社会组织等第三方力量扮演适当的角色，发挥社会组织的积极作用提高保障性住房建设的水平解决住房问题具有重要的理论和实际意义。香港房屋协会自20世纪40年代末成立以后，一直在香港的保障性住房建设过程中承担着重要角色，并在实践过程中取得了成功。本文通过对香港房协在保障性住房建设中扮演的角色和角色定位过程进行分析并提出一定的建议以期对我国社会组织参与保障性住房建设的角色定位提供适当的参考。

二、香港房协的角色和作用

香港房屋协会(Hong Kong Housing Society，简称房协)是香港一个法定的社会组织机构，是香港提供资助房屋的主要机构之一。1951年取得法定机构的资格，并于1952年开始获政府的授权，以低于市价批出土地，兴建供低收入人士入住的房屋。由于香港房屋协会兴建的楼宇在地价上获政府优惠，因此房协被视为资助房屋的社会组织。

总体上说，房协在香港保障性住房建设过程中扮演着以下三种角色：

(一)房协扮演的必要角色

所谓的必要角色是指房协一定要承担的义务和角色。房协必须承担的角色和义务具体来说分为三个部分：一是遵守政府的相关要求，这是房协可以获得其组织合法性的基础，只有与政府的宗旨保持一致政府才可以赋予房协法定的权利并使其具有合法性和一定的权威性参与到保障性住房的建设当中。另一方面，正是由于房协与政府之间的这种关系使房协可以获得政府的支持并合理的获得较为优质的公共资源，代理政府参与保障性住房的建设和各项发展计划。

二是房协自身要对其行为负责，坚持自律的原则。这一必要角色的发挥与房协自身的管理架构有关。房协是由来自社会各界的委员进行管治的，经过多年的发展，已经形成了一套较为完备的组织体系和规章制度，为参与社会治理提供了保障，房协的内部组织结构主要由多个委员会和具体工作部门组成。

房协委员会的委员来自于社会的各个领域，目前房协实行的是双层管制架构，新增了很多新的部门机构。双层管制架构设立了监事会及执行委员会，房协的管理结构不仅借鉴了企业的管理模式而且还体现了房协作为供应房屋社会组织所具有的特性。监事会的成员来自社会的各个工作领域包括商界人员以及学术界的专家。监事会负责的是制定房协的工作宗旨及方针，其成员由房协内的提名委员会产生，监事会的主席和副主席委员经过竞选之后组成监事会以后还会成立审核委员会。审核委员会有权代表监事会审核房协内部和外部的各项工作，包括财务报告等。除此之外，审核委员会还起着监督内部组织机构、风险管理系统和组织内部人员的整体操守的作用。除了审核委员会以外，由监事会产生的另一个委员会是提名委员会，提名委员会负责的是代表监事会监督房协委员的提名资格和委员的选举流程，特别是要对委员的就职资格进行审查，确保房协可以引进具有专业知识和技术的高素质人才。

在监事会之下设立执行委员会，执行委员会负责制定并达成房协的宗旨及目标的策略和政策。执行委员会包括12名成员，负责制定具体的方针政策，要确保各项工作符合监事会所确定的各项方针理念，并负责监督管理层的各项工作。

执行委员会下设管理层，管理层负责的是制定协会日常工作的各项策略，解决具体的工作问题。管理层主要包括最高管理层，行政总裁，副行政总裁都属于最高管理层的职务，在最高管理层以下设立四个主要业务部门，包括物业管理部、物业发展及市场事务部、工程策划部、企业规划及财务部。部门下设各个项目管理组解决各项事务，这些工作组房协都会通过委员会及下属的管理层的工作人员共同协作参与完成房协的各项工作并由此来解决市民的住房问题。

房协的管理架构和制度可以较好地解决组织内部的各种问题，监事会以及相关委员会对房协的各项活动起到了内部监督的作用，可以使房协更好的运转。

三是要接受监督和意见，并及时公开社会公众需要了解的信息。在内部监督方面，房协在其内部的管理结构当中设置了监事会，由此产生的审核委员会及提名委员会分别负责监督房协的各项工作。除此之外，房协在每一年度都会举行集思会讨论今后的发展策略、业务发展以及有关协会长远发展的重要问题。在外部监督方面，房协每年会在网站上发布年报向公众汇报上一年度的整体工作情况，并邀请社会各界人士参与到房协承办的各项活动中，使社会公众加强对房协各项业务工作的理解，加强组织自身与社会民众的交流。

(二)房协扮演的基础角色

房协所扮演的基础角色是指房协自身享有的权利和房协的基本职能。权利方面包括房协作为政府许可的社会组织可以依法对其下辖的屋邨进行管理，颁布适当的管理规定条例，自主的开展与其工作有关的各项活动等等。房协的基本角色实质上就是指房协在发挥必要角色的基础之上自主的开展各项活动。为此，在经过政府许可的条件下，房协在成立的几十年里开发了多种业务，包括物业发展、物业管理、商务租赁、长者房屋及照护和旧楼维修等多项业务。确保其可以更好地解决市民的住房问题，发挥其基础角色的作用。

(三)房协的积极角色

所谓的积极角色是指房协作为一个社会组织所能发挥的积极角色和作用，这些积极角色和作用往往可以对社会起到示范作用，体现了房协的社会责任感。

在2019年，房协成立了“房协奖学金同学会”，主要是为青年求学者的学业提供适当的资金帮助，奖学金有多种资助计划，有1800多人受到了资助。房协希望可以通过这种方式向年轻人提供交流学习以及服务社会的机会，拓宽年轻人的交际网络开拓视野，使青年人可以更好地进行专业发展建设香港，香港社会及青年人的发展过程中扮演了积极角色。

三、房协在保障性住房建设中的角色分析

根据角色理论，社会组织所发挥的角色是在经历角色期待、领悟最后进行角色实践并与社会的其他主体相互作用之后逐渐形成的。下面以房协为例，分析房协的角色期待、角色领悟和角色实践最后得出房协在社会治理过程中发挥的作用。

(一)香港房协的角色期待

1.公众期待

以房协针对年长者设计的乐得耆所计划为例，由于香港人口的老龄化问题加重，老年人住房成为了社会公众关注的重要问题。根据相关调查显示，香港社会年龄在六十五岁及以上的人口有120万人，占香港总人口的16.4%，持续的人口老龄化需要社会对老年人的住房问题提供足够的照顾。为此，房协推出了乐得耆所计划，该计划于2012年提出，以颐家、颐康、颐健、颐乐、颐智为宗旨，是房协政府、社会团体和学术组织等不同的社会主体共同合作，为老年人提供房屋以及与老年人身心健康有关的各项社区服务，帮助老年人居家养老。

可以说正是因为复杂社会问题的出现，使公众对房协有了新的期待和要求，才使房协在解决社会问题时承担着合适的角色和作用。

政府期待：房协是管理社会的重要力量

经过多年的发展，房协一直在政府的授权下参与解决香港的房屋问题，总体上说，政府越来越重视房协在解决和管理市民住房问题中发挥的作用。从最初的获得政府许可建立出租屋邨开始，到近些年的共建可持续性社区策略，房协一直在政府的协助下在解决住房问题中扮演重要角色。土地问题是造成香港住房短缺的主要原因之一，如何对土地资源进行合理的利用是政府急需解决的问题。这使政府对房协有新的期待要求。于是在政府的支持之下，房协于2017年开始发展研究香港郊外的公园和边陲地带，目的是可以寻找更多的土地资源，开发新的房屋项目，更好地解决市民的住房问题。

(二)香港房协的角色领悟

通过社会公众和政府对房协的角色期待，使房协要扮演的角色进行领悟，作为政府和公众之间的第三方力量解决与住房相关的社会问题。

房协一直作为一个承担社会责任的社会组织为香港市民提供房屋及相关的服务。以顾客为本、优质为尚、人才为基、资源为用作为目标。以解决市民的居住问题为宗旨。从房协的业务范畴来看，房协一直在积极扩展其业务范围，目前不仅包括住房问题，还涉及到社区管理，可持续发展等其他业务。从房协的宗旨和使命方面来看，特别是近些年的可持续发展策略，更能体现出房协为了改善居住环境，实现人与环境和谐共处的理念与愿景。通过政府和公众对房协的角色期待，房协结合自身的业务范畴，形成了对自身的角色领悟，这种角色领悟直接影响到了房协在参与社会治理解决住房问题中所扮演的角色。

(三)香港房协的角色实践

角色实践是指组织在领悟到自身的角色后在实践过程中转化为实际角色的过程。在实践过程中，社会组织的角色实践水平会受到来自社会以及自身因素的影响，从而导致角色实践与角色期待和角色领悟之间出现差距。

就目前来看，房协在解决住房方面的实际活动整体上看处于较为理想的水平，较为符合政府公众的角色期待以及自身的角色领悟。为解决住房问题，目前房协所开发和管理的出租屋邨已经达到了32000余个，建成的屋邨20多个，住户人数达到了85000人。房协在解决市民住房困难问题上结合香港本地实际情况，推出了不同的发展计划，如针对老年人的长者安居乐计划，针对夹心阶层的夹心阶层住屋计划并提供屋邨管理和社区服务，很大程度上缓解了住房困难的问题。基本上符合政府和公众的期待和要求，对于房协自身来说房协的各种实践活动也充分体现了其宗旨和目标。另一方面，受到香港土地政策、经济等原因，虽然房协推出的一系列房屋发展计划解决住房困难的问题，但是目前香港的住房依然很紧张。这也体现了房协在受到各方面因素的影响下房协在角色实践过程中造成了与角色期待和角色领悟之间的偏差。首先，就房协自身的原因来说，由于房协下辖的公屋有限，申请人众多且设置的公屋轮换机制较为复杂，轮换时间较长，很多居民长期处在等待轮换公屋的状态之中只能居住在劏房等居住空间狭小环境较差的房屋当中，致使居住问题仍然较为严峻。其次，就香港的实际情况来说，由于香港面积狭小人口众多，土地资源十分有限，价格昂贵，加之房地产市场的开发与炒作致使土地资源短缺，土地资源的不足也是造成房协角色实践与角色期待和领悟方面偏差的原因。

通过以上的分析可以看出，房协作为一个社会组织在解决社会问题过程当中扮演的角色总体上说是积极的，但是由于受到资源、经济、政策等条件的影响，在发挥其作用时也会出现一定的角色失调的现象，也证明了社会组织角色发挥的好坏与否与社会、经济、政治、以及社会组织本身等因素都有很大的关系。

四、启示与借鉴

保障性住房建设事关社会的和谐稳定以及居民的幸福安康，借鉴香港房协的相关经验并应多主体治理的政策要求在这一领域适当鼓励社会组织介入，让社会组织扮演适当的角色既可以促进政府角色转变也可以提高住房配置工作的效率和质量，这要求政府，社会组织自身多方面的努力才能实现。

(一)政府层面

从角色理论角度分析，首先政府要转变自身的角色，在保障性住房的建设和管理当中要逐渐从建设者管理者转变为计划者、监督者和支持者的角色。政府对自身角色的正确定位是社会组织进行角色定位的基础。政府要在住房建设和改造过程中积极探索将保障性住房相关的企业及组织逐步转变为从事保障性住房建设和管理的社会组织并使其代替政府行使保障性住房的建设与管理的职能。同时还要加强立法工作，赋予社会组织合法的地位，在法律上明确社会组织的角色和定位，为社会组织参与保障性住房建设和管理提供法律依据确保其合理地位。

政府要提供适当的资源，可以通过财政政策等手段利用政府的权威性为社会组织提供适当的社会资源，就保障性住房建设问题来说，包括土地资源的供给，资金的优惠和补贴，税收减免政策等条件，通过这些手段和措施保障社会组织可以顺利地进行保障性住房建设和管理的工作，并为其持续运营提供基础和营利空间。

(二)社会组织自身

香港房屋协会的发展既离不开政府的积极倡导和支持还与其自身有关。

首先社会组织要对自身的角色有正确的领悟和理解。作为社会组织，要结合公众和政府的期待对自身的角色进行正确的角色领悟，明确应当发挥的必要角色、基础角色以及积极角色是哪些，特别是在我国保障性住房建设当中，社会组织参与住房建设应该扮演哪些角色，不仅要求政府对其做出约束和规定还要求社会组织自身对其角色进行领悟和理解，在政府规定的范围内扮演适当的角色。

其次是社会组织要加强对自身的管理。香港房协之所以可以成功的发挥其作用并在解决香港住房问题上扮演重要的角色，一个重要的原因就在于房协的自我管理方法。不管是房协的双层管制结构还是委员会制度都体现了房协正确的自我管理方法。角色扮演的好坏与否与角色扮演者本身息息相关，如果角色扮演者自身可以进行更好的自我管理那么在处理外部更为复杂的管理事务时便会更加得心应手。

最后是社会组织要在合法的基础上积极整合资源树立正确的思想理念，扮演更多积极的角色。如果说社会组织的必要角色和基本角色是社会组织发挥角色的基础，那么积极角色的发挥则是社会组织的最终目的。积极角色更多体现在围绕社会组织的治理问题而拓展的各项活动，其目的都是为了可以让更多的群体享受到更加美好的生活。积极作用的发挥还需要社会公众和政府的支持以及社会组织的理念的倡导。