行政协议研究之现状与转向

韩 宁

一、问题的提出

随着《行政诉讼法》正式将行政协议纳入受案范围，行政协议逐渐成为行政法学界的“显学”。根据《最高人民法院办公厅关于印发〈最高人民法院2018年度司法解释立项计划〉的通知》（法办[2018] 121号），《关于审理行政协议案件若干问题的规定》定于2018年年底前完成。在《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》（法释[2018] 1号，以下简称《行诉解释》）实施后就行政协议案件审理单独制定司法解释，足见行政协议之重要性。

然而，纵览目前我国行政法学界已有的行政协议研究成果，我们不难发现，其仍然存在诸多不尽如人意之处。例如，部分论者倾向于直接越过规范与案例的“经济基础”、直接构建属于行政协议领域的理论“上层建筑”，部分论者或是将精力放在给行政协议下定义、提炼行政协议的特征上，或是急于归纳德国、台湾、法国、日本等国家或地区的已有成果，希冀“他山之石可以攻玉”的效果立竿见影。殊为可惜的是，真正乐意调用行政协议的“本土资源”，细究现有行政协议的法律规范、研读相关案例者并不在多数。另外，我国行政法学界虽然谙熟“行政协议兼具行政成分与民事成分”这一大前提，但是却疏于与民法学界、民事审判实务界就行政协议进行充分的对话。于此，笔者认为，应当适时对行政协议的研究素材进行梳理，对当前行政协议研究存在的漏洞进行归纳和填补，进而对行政协议研究的方法进行全面的检讨。

二、当前行政协议研究的基本脉络

（一）脉络梳理的基本方法

要对当前我国行政协议研究的图景进行描绘，首先应就采用的方法作出说明。一般行政法的主干由行政法基本原则、行政组织法、行政行为法、行政监督与救济法构成，①沈岿：《监控者与管理者可否合一：行政法学体系转型的基础问题》，载《中国法学》2016年第1期。作为已经被固定化的一类行政行为，行政协议自然在行政行为法与行政救济法中占有一席之地。②《最高人民法院关于规范行政案件案由的通知》（法发[2004] 2号）即明确将“行政合同”作为行政行为的种类之一。近年来，不少论者倡导导入行政过程论，如江利红指出：“由于现实行政具有作为过程的整体性、动态性等特征，行政行为概念在考察现实行政时存在着局限性、静态性等缺陷。因此，现代行政法学应当引进行政过程的概念，以为了实现同一行政目的而实施的一系列行为所构成的行政过程作为考察对象。”③江利红：《行政过程论在中国行政法学中的导入及其课题》，载《政治与法律》2014年第2期。

于此，笔者认为，行政协议的研究大致可以分为行政协议规范、行政协议过程以及行政协议救济三个板块：行政协议规范处于行政协议研究的“上游”，主要针对行政协议的实定法规范展开；行政协议过程反映行政协议实务操作的现实样态，处于行政协议研究的“中游”；至于行政协议的救济，则处于行政协议研究的“下游”，旨在解决行政协议引致的争议、纠纷。总体来看，对行政协议研究采上中下游的三分模式，也能基本对应现代行政法“行政实体法——行政程序法——行政救济法”的基础研究框架。④章剑生教授即将行政法基本理论划分为“现代行政法前言”“行政实体法”“行政程序法”和“行政救济法”四编，参见章剑生：《现代行政法基本理论》（第二版），法律出版社2014年版。

在上述三分模式的基础之上，笔者拟进一步区分行政协议研究的素材与行政协议的研究成果，前者是行政法学者可以用于“投入”行政协议研究的“原材料”，后者则是经研究结出的学术果实。笔者将以三分法为基本框架，分别对行政协议研究素材与行政协议研究成果进行梳理，希冀尽可能全面地还原当前行政协议研究的基本脉络。

（二）行政协议研究素材分布呈现出“两头大中间小”的样态

1.行政协议规范

行政协议规范具有复杂性与多样性。在法律层面，《行政诉讼法》第12条仅对行政协议进行了部分列举，至于下定义以及规定案件审判规则的任务则交给了已被废止的《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（法释[2015] 9号，以下简称《适用解释》）以及正在起草中的《关于审理行政协议案件若干问题的规定》。概括来讲，《行政诉讼法》及其司法解释构成了行政协议的“总则性规定”，且由司法解释发挥着主要作用。在行政法规层面，如《国有土地上房屋征收与补偿条例》第25条、《国有土地使用权出让和转让暂行条例》第8条分别对土地房屋征收补偿协议、国有土地使用权出让合同作出了规定。⑤《国有土地上房屋征收与补偿条例》第25条第1款规定：“房屋征收部门与被征收人依照本条例的规定，就补偿方式、补偿金额和支付期限、用于产权调换房屋的地点和面积、搬迁费、临时安置费或者周转用房、停产停业损失、搬迁期限、过渡方式和过渡期限等事项，订立补偿协议。”《国有土地使用权出让和转让暂行条例》第8条第2款规定：“土地使用权出让应当签订出让合同。”在部门规章层面，亦有如《行政和解试点实施办法》第26条对和解协议作出了规定、《基础设施和公用事业特许经营管理办法》第18条对特许经营协议作出了规定。⑥《行政和解试点实施办法》第26条规定：“中国证监会与行政相对人就涉嫌违法行为的处理进行沟通、协商，达成一致的，签订行政和解协议。”《基础设施和公用事业特许经营管理办法》第18条规定：“实施机构应当与依法选定的特许经营者签订特许经营协议。需要成立项目公司的，实施机构应当与依法选定的投资人签订初步协议，约定其在规定期限内注册成立项目公司，并与项目公司签订特许经营协议。特许经营协议应当主要包括以下内容：（1）项目名称、内容；（2）特许经营方式、区域、范围和期限；（3）项目公司的经营范围、注册资本、股东出资方式、出资比例、股权转让等；（4）所提供产品或者服务的数量、质量和标准；（5）设施权属，以及相应的维护和更新改造；（6）监测评估；（7）投融资期限和方式；（8）收益取得方式，价格和收费标准的确定方法以及调整程序；（9）履约担保；（10）特许经营期内的风险分担；（11）政府承诺和保障；（12）应急预案和临时接管预案；（13）特许经营期限届满后，项目及资产移交方式、程序和要求等；（14）变更、提前终止及补偿；（15）违约责任；（16）争议解决方式；（17）需要明确的其他事项。”需要特别注意的是，上述法规、规章条文的调整对象究竟是否为行政协议、上述规范是否能够被划至行政协议规范之列，仍需要与《行政诉讼法》及其司法解释相结合后才可判定。例如，《适用解释》第11条并未将土地使用权出让合同、和解协议明确列入行政协议的范围之内，那么上述两种合同/协议的性质就要由法院来认定了。⑦国有土地使用权出让合同的性质之争由来已久。三度修改的《民事案件案由规定》 （[2011] 42号、法发[2008] 11号、法发[2000] 26号）从未将国有土地使用权出让合同纠纷排除出民事案件的范围，《关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》（法释[2005] 5号）更直接是“根据《中华人民共和国民法通则》《中华人民共和国合同法》《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国城市房地产管理法》等法律规定，结合民事审判实践，就审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律的问题”而制定的。然而在2015年5月1日之后，即使如梁凤云等法官撰文表示，国有土地使用权出让合同应当纳入到行政诉讼受案范围为宜（参见梁凤云：《行政协议案件的审理和判决规则》，载《国家检察官学院学报》2015年第4期），仍有不少法院将国有土地使用权合同纠纷列为民事案件处理，如最高院在“抚顺市国土资源局、抚顺融信置地有限责任公司建设用地使用权出让合同纠纷案”中指出：“本院认为，根据《国有土地使用权合同纠纷解释》规定，因国有土地使用权出让合同发生的纠纷属于民事纠纷，原审法院按民事案件受理本案，并无不妥。抚顺国土局上诉主张依据《行政诉讼法》第12条、《行政诉讼法解释》第11条、第16条规定，国有土地使用权出让合同属于行政协议，本案属于行政纠纷案件，理由不能成立。”（参见（2017）最高法民辖终89号最高人民法院《民事裁定书》）这一争议，恐怕需要等到《关于审理行政协议案件若干问题的规定》出台后方能尘埃落定。换言之，上述专门行政领域中的相关规定可以称为“半行政协议规范”或“不完全行政协议规范”，只有结合了《行政诉讼法》及其司法解释，且被法院认定为行政协议后，方可跻身“完全行政协议规范”之列。

值得注意的是，近年来各地兴起的行政程序立法极大地提升了行政协议规范的规模。截止到2018年9月2日，北大法宝上共能搜索到10部地方政府规章层级的行政程序规定。以《湖南省行政程序规定》为代表，上述行政程序规定其无一例外地对行政协议作出了规定，涉及行政协议的定义、适用事项、订立程序、争议解决等。⑧包括《湖南省行政程序规定》 《汕头市行政程序规定》 《山东省行政程序规定》《西安市行政程序规定》《海口市行政程序规定》 《江苏省行政程序规定》 《宁夏回族自治区行政程序规定》 《兰州市行政程序规定》《浙江省行政程序办法》《蚌埠市行政程序规定》。虽然说上述行政程序规定中与行政协议相关的内容重复较多，⑨参见孙波：《试论地方立法“抄袭”》，载《法商研究》2007年第5期。但是在客观上，确是大大扩充了其所在地方“行政协议规范库”的容量。然而不可忽视的是，地方行政程序规定对于行政协议内涵、外延的把握远远宽松于《行政诉讼法》及其司法解释，如极具争议的政府采购合同均能在行政合同的适用事项中获得一席之地。⑩即使是2017年12月6日发布、2018年1月1日实施的《蚌埠市行政程序规定》也与其他早于2015年5月1日实施的行政程序规定一样，指出：“行政合同主要适用于下列事项：（1）政府特许经营；（2）国有自然资源使用权出让；（3）国有资产承包经营、出售或者租赁；（4）政府采购；（5）政府与社会资本合作项目；（6）政策性贷款；（7）行政机关委托的科研、咨询；（8）行政机关与企业、高校的战略合作；（9）法律、法规、规章规定可以订立行政合同的其他事项。”因此，各地的行政程序规定与《行政诉讼法》及其司法解释实际上是存在一定的紧张关系的：由于其已经在文本意义明确了上述行政合同的性质，故与前述依附于《行政诉讼法》及其司法解释方能明确调整对象属性的规范略有不同。另外，部分地方政府采取了更高屋建瓴的做法，其视野不再局限于行政协议，将缔结主体一方为行政机关的民事合同也纳入调整范围，将两者统合至“政府合同”的概念之下一并管理，进而制定了相应的地方政府规章，如《汕头市行政机关合同管理规定》《珠海市政府合同管理办法》《广州市政府合同管理规定》。

在规范性文件层面，行政协议规范的发展也呈现出多元化的趋势。与地方政府规章相比，规范性文件显然能给予制定机关更多的“发挥空间”。部分无规章制定权限的地方政府，以规范性文件的形式出台了行政程序规定，并在此之中就行政协议作出了规定，如《凉山州行政程序规定》《邢台市行政程序规定》等。部分地方政府制定了政府合同管理方面的规范性文件，如《苏州市市政府合同管理规定》《宿州市行政机关合同管理办法（试行）》《营口市政府合同审查管理办法》等。⑪截止到2018年9月2日，在北大法宝上以“行政机关合同管理”为关键字共能搜索到24部规范性文件，以“政府合同管理”为关键字共能搜索到46部规范性文件。除此之外，部分地方政府还专门针对政府合同审查这一环节制定了专门的规范性文件，如《荆州市政府合同审查办法》《青岛市行政机关合同审查暂行规定》等。⑫在制定行政机关合同审查规范方面，浙江省宁波市的做法可谓是独树一帜。2017年2月8日，宁波市质量技术监督局批准发布了作为地方标准规范的《行政机关合同审查指南》，于同年3月1日开始实施。《宁波市人民政府法制办公室关于贯彻落实〈行政机关合同审查指南〉有关事项的通知》（甬府法发[2017] 4号）指出：“《行政机关合同审查指南》是全国第一个合同审查方面的地方标准，对规范合同签订行为、加强合同管理具有重要意义。”

总结来说，目前我国行政协议规范具有高度的分散性，上至法律、下至规范性文件，不同层级的行政协议规范各有侧重、发挥着不同的作用：《行政诉讼法》及其司法解释以法院为本位掌握着行政协议认定的命脉，地方政府规章、规范性文件则以行政机关为本位，构成本行政区域内行政协议的基础规范，从动态视角对行政协议作出更为细节性的规定。从数量上看，行政协议规范主要依靠的乃是低位阶的法源，但从质量上来看，行政协议规范实际上仍是以最高院为主导，这和我国传统行政法以司法审查为核心的特征是一脉相承的。

2.行政协议过程

一般来说，民法、刑法的法过程包括“法制定——法裁判”两个环节，而行政法的法过程则分为“法制定——法适用——法裁判”三个环节。如果说对行政协议规范进行梳理是对“书本上的法律”（Law in the books）进行观察，那么对行政协议过程、行政协议救济予以关注，则是对“行动中的法律”（Law in action）进行探讨。于此，“行动中的行政协议”就包含了行政协议过程、行政协议救济两个部分。如前所述，传统行政法学是围绕着合法性审查展开的，虽然我们在思想上已经开始导入行政过程论的理念，但当我们想真切地感知“行政过程中的行政协议”究竟为何时，却极易落入心有余而力不足的尴尬境地。毕竟，以合法性审查为中心的传统行政法研究势必要依靠司法裁判方能部分还原行政实务的真实样态，而行政协议的动态性又与行政处罚等行政行为明显不同，故试图从裁判文书的角度观察行政协议的实际运作，注定只能是管中窥豹。

幸运的是，近来如火如荼的政府和社会资本合作（PPP）模式为我们提供了一个相对来说较为可行的新视角。《国务院办公厅转发财政部发展改革委人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》（国办发[2015]42号）提出“实行阳光化运作，依法充分披露政府和社会资本合作项目重要信息，保障公众知情权，对参与各方形成有效监督和约束”的要求后，财政部发布了《政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台信息公开管理暂行办法》（财金[2017] 1号），对PPP项目的信息公开作出了具体规定。⑬“财政部政府和社会资本合作中心”网站网址http://www.cpppc.org/。至于现实中大量存在的土地房屋征收补偿协议等其他行政协议，我们却仍然只能通过裁判文书作出静态的观察。

概言之，行政协议过程研究素材的可得性偏低。于此，目前仅能采取折衷的做法，即在通过裁判文书倒推出行政协议实务部分真实样态的同时，借助于政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台等较为权威的官方途径获取相关信息。

3.行政协议救济

与传统行政行为不同的是，对行政协议的救济并不能经由行政复议制度实现。《国务院法制办公室对〈交通运输部关于政府特许经营协议等引起的行政协议争议是否属于行政复议受理范围的函〉的复函》（国法秘复函[2017] 866号）指出：“政府特许经营协议等协议争议不属于《中华人民共和国行政复议法》第六条规定的行政复议受案范围。”于此，行政协议的相关判例就成为了行政协议救济研究的主要对象。首先，中国裁判文书网乃是获取行政协议案件裁判结果的主要渠道。截止到2018年9月2日，单在中国裁判文书网上搜索关键词为“行政协议”的行政案件，就可获得8009条搜索结果。其次，《中国行政审判案例》四卷本中亦有较多涉及行政协议的案例刊出。⑭具有代表性的案例包括：第2卷中第45号案例“土地管理部门的国有建设用地使用权拍卖出让公告具有可诉性”、第68号案例“无偿收回闲置土地决定应以相对人不存在免责事由为前提”（参见最高人民法院行政审判庭编：《中国行政审判案例》 （第2卷），中国法制出版社2011年版），第3卷中第83号案例“土地行政主管部门拍卖出让国有土地使用权与竞得人签署成交确认书的行为属于可诉的具体行政行为”、第102号案例“行政机关应依法履行土地征收补偿合同约定的义务”（参见最高人民法院行政审判庭编：《中国行政审判案例》（第3卷），中国法制出版社2013年版）。再次，最高人民法院已发布“指导案例76号：萍乡市亚鹏房地产开发有限公司诉萍乡市国土资源局不履行行政协议案”。最后，诸如北大法宝、OpenLaw等数据库中亦收录了相关的裁判文书。综上，行政协议相关判例的“储备资源”可谓是层级多样、数量丰富。必须承认的是，目前要对行政协议救济展开研究，主要仍围绕着数量宏大的行政协议判例展开。

当然，除了行政复议、行政诉讼之外，信访、仲裁乃至合意型行政争议解决机制都有可能为行政协议纠纷提供救济渠道。以仲裁为例，已有论者提出“行政协议不属于我国《仲裁法》禁止仲裁的范围，因此，政府与社会资本关于PPP项目通过协商所缔结的行政协议具有提交仲裁机构仲裁的法律依据。”⑮姜波、叶树理：《行政协议争议仲裁问题研究》，载《行政法学研究》2018年第3期。当然，行政协议究竟是否可以仲裁，仍然有待《关于审理行政协议案件若干问题的规定》最终拍板。但即使如此，碍于仲裁文书的可得性所限，相关的研究素材仍偏向于匮乏。至于合意型行政争议解决机制，则可能是解决行政协议纠纷的另一可行途径，毕竟其“发端于私法领域的替代性纠纷解决机制”且“符合现代行政法上的合作治理趋势”。⑯参见施立栋：《合意型行政争议解决机制刍议》，载《法制与社会发展》2015年第4期。当然，这又是另一个宏大的话题，此处暂时按下不表。

（三）行政协议研究成果明显畸重《行政诉讼法》及其司法解释与判例

在梳理完毕行政协议的研究素材后，我们即可把目光投向行政协议的研究成果。首先需要指出的是，行政协议研究成果的类型分布与行政协议的研究素材并不存在着一一对应的关系。除了部分论者会专门就行政协议的司法实践作出研讨外，行政协议规范和行政协议过程极少会专门成为独立的考察对象。根据笔者的整理，行政协议相关文献的整理基本上可以分为理论研究与实务研究两大类型，虽然这两者并不泾渭分明，但至少给我们提供了一个可行的思路。

进一步来说，行政协议理论研究可分为“行政协议总论”“行政协议分论”与“行政协议比较法论”三个子类型。首先，所谓行政协议总论，旨在一本专著或一篇论文中对行政协议这项法律制度进行全方面地刻画，前者如余凌云的《行政契约论》（中国人民大学出版社2005年版），⑰其他具有代表性的行政协议总论专著还包括张树义：《行政合同》，中国政法大学出版社1994年版；胡叔宝：《契约政府的契约规则》，中国社会科学出版社2004年版；杨解君主编：《中国行政合同的理论与实践探索》，法律出版社2009年版；王克稳：《政府合同研究》，苏州大学出版社2007年版；施建辉、步兵：《政府合同研究》，人民出版社2008年版；余凌云主编：《全球时代下的行政契约》，清华大学出版社2010年版。后者如江必新的《中国行政合同法律制度：体系、内容及其构建》（《中外法学》2012年第6期）。其次，在行政协议分论专著中，作者则会针对行政协议的某一特定方面，或某一特定类型的行政协议展开较为详尽的论述，前者如蔺耀昌的《行政契约效力研究》（法律出版社2010年版），后者如苏林琴的《行政契约：中国高校与学生新型法律关系研究》（教育科学出版社2011年版）。当然，通过专题论文的形式探讨行政协议制度的某一具体方面可能更具有针对性，如沈福俊的《司法解释中行政协议定义论析》（《法学》2017年第10期）、刘春的《行政协议中“权利处分”条款的合法性》（《政治与法律》2018年第4期）。再次，不少论者还试图从比较法视角探寻行政协议，专门介绍某一国家或者地区的行政协议制度。除杨解君编的《法国行政合同》（复旦大学出版社2009年版）外，行政协议比较法论主要见于期刊论文，如陈天昊的《在公共服务与市场竞争之间——法国行政合同制度的起源与流变》（《中外法学》2015年第6期）、蒋朝阳的《澳门行政合同制度与司法见解之评析》（《澳门法学》2015年第2期）。

需要特别指出的是，在“行政协议分论”板块，已有不少论者将目光聚焦至行政协议过程之上，如郑秀丽的《行政合同过程研究》（法律出版社2016年版）、步兵的《行政契约履行研究》（法律出版社2011年版）、施建辉的《行政契约缔结论》（法律出版社2011年版）。另外，笔者在梳理上世纪80、90年代的文献时发现，计划生育合同在行政法学尚未形成体系的当时，是被作为一种“极具创新性的行政管理手段”提出的，在相关文献中获得了高度的褒扬。⑱相关文献可参见杨琳：《对四川省计划生育合同及其公证中有关问题的思索》，载《南京人口管理干部学院学报》1995年第4期；沈玮娟、邢永、张洲华：《从如东县的实践看管理合同在计划生育工作中的作用》，载《人口研究》1991年第4期；赵继连、孙成义：《浅谈计划生育合同公证》，载《山东法学》1990年第2期；沙媛：《把计划生育合同纳入法制管理》，载《南方人口》1987年第4期；郭效仪、李敏：《签订合同控制生育的办法好——永靖县实行计划生育合同制情况简介》，载《西北人口》1981年第2期。然而，在我国现有的大部分涉及行政协议的文献中，计划生育合同的地位仅仅是在介绍行政合同类型时被举例而已。更为可惜的是，在依法行政观念逐渐树立起来的上世纪90年代乃至21世纪，曾经在行政实践中大放异彩的计划生育合同却被行政法学者们束之高阁，只剩下非法学界人士对计划生育合同进行社会学、人口学视角的考量。⑲参见高丛林：《论去行政化背景下计划生育合同管理的回归与发展》，载《前沿》2013年第14期；陈震、李庆红：《我国计划生育合同解读》，载《华东理工大学学报（社会科学版）》2005年第2期；陈莹花、曹跃斌：《计划生育合同管理的实践与思考》，载《人口与计划生育》2003年第7期。

至于行政协议实务研究的重点，那显然就是行政协议的司法审查，即使在《行政诉讼法》修改前，行政协议司法实务研究早已有了雏形。如早在2008年，于立深就发表了《通过实务发现和发展行政合同制度》一文（《当代法学》2008年第6期），通过对近百个行政合同案例的梳理，较为完整地还原了当时“无名无份却切实存在”的行政合同实务样态。同时，也有论者从宏观的角度提出了行政合同纠纷解决的进路，如杨解君、陈咏梅的《中国大陆行政合同的纠纷解决：现状、问题与路径选择》（《行政法学研究》2014年第1期）、郑春燕的《大陆行政合同的审查现状与困境》（《浙江社会科学》2014年第11期）、胡宝岭的《行政合同争议司法审查研究》（中国政法大学出版社2015年版）。另外，还有论者抓住行政协议司法审查的某一要点进行研究，如于立深的《行政协议司法判断的核心标准：公权力的作用》（《行政法学研究》2017年第2期）、陈无风的《司法审查图景中行政协议主体的适格》（《中国法学》2018年第2期）、陈国栋的《行政协议审判依据的审查与适用》（《华东政法大学学报》2018年第3期）。

需要特别注意的是，法官在行政协议司法实务研究中扮演了极为重要的角色。有不少法官在法院刊物上撰写了有关行政协议案件审理具体规则的案例分析论文，如程琥的《行政协议案件判决方式研究》（《行政法学研究》2018年第5期）、黄训愈的《行政协议之诉的要素分析》（《人民司法（应用）》2018年第10期）、何靖、刘羽梅的《为拆除违法建筑订立的行政协议的效力》（《人民司法（案例）2017年第14期》、韩津和、杨西虎的《行政合同的法律适用之模式选择》（《法律适用》2014年第3期）。另外，笔者还注意到，学者视角的判例研究侧重于对理论的完善，法官视角的判例研究侧重于对裁判审理规则的填补，前者以群案研究较为多见，后者以法院期刊上的个案分析较为多见。

通过对行政协议研究素材与行政协议研究成果的对照，我们不难发现，随着《行政诉讼法》正式将行政协议纳入受案范围，行政协议的研究成果已经逐渐从宏观的制度构造转向微观的细节探讨。毕竟，在具备了实定法的基础后，行政协议的研究已越来越依赖于司法审查，只有用实然的判例去检讨应然的行政协议规范，后者的内涵方能不断被充实。因此，在撷取行政协议研究素材的过程中，《行政诉讼法》及其司法解释和相关判例无疑是当下行政协议研究的香饽饽。与此形成鲜明对应的是，行政协议规范中的其他组成部分（如各地的行政程序规定）以及行政协议过程就未能获得同样的关照。究其原因，或许对上述素材的研究并不能像《行政诉讼法》及其司法解释与判例一样形成实然与应然的呼应，孤掌注定难鸣。

三、当前行政协议研究的主要局限及其成因

（一）行政行为论已成为行政协议理论发展的主要瓶颈

即使在行政协议研究成果最为丰硕的行政协议救济领域，研究素材本身也已经进入到了一个略显尴尬的境地。合法性审查作为传统行政诉讼的核心原则，在行政协议正式纳入行政诉讼受案范围后仍然保有巨大的惯性，在一定程度上制约着行政协议理论的发展。

最高院民事审判庭于2005年发布了《关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》（法释[2005] 5号），指出其乃“根据《中华人民共和国民法通则》《中华人民共和国合同法》《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国城市房地产管理法》等法律规定，结合民事审判实践，就审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律的问题”而制定的，间接将国有土地使用权出让合同认定为民事合同。然而，当理论界与实务界都逐渐认识到国有土地使用权出让合同的行政协议属性时，最高院行政审判庭也只能曲线救国，在《关于土地管理部门出让国有土地使用权之前的拍卖行为以及与之相关的拍卖公告等行为性质的答复》（[2009]行他字第55号）中指出：“土地管理部门出让国有土地使用权之前的拍卖行为以及与之相关的拍卖公告等行为属于行政行为”。笔者看来，“之前”两字可谓煞费苦心，这样既不会违背民事审判庭对国有土地使用权出让合同的强势定性，又符合“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查”的规定。一年后，最高院行政庭在《关于拍卖出让国有建设用地使用权的土地行政主管部门与竞得人签署成交确认书行为的性质问题请示的答复》（[2010]行他字第191号）中又进一步指出“土地行政主管部门通过拍卖出让国有建设用地使用权，与竞得人签署成交确认书的行为，属于具体行政行为；当事人不服提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理”。在这一答复中，最高院行政庭再次采用了“从民事合同中剥离出行政行为”的方式，正如有法官指出，“探讨行政合同诉讼要解决的首要问题，是将行政合同从民事合同中区分出来，并能锲入具体行政行为的救济通道”。⑳乐宇歆：《对行政合同诉讼的探讨》，载《人民司法（应用）》2009年第21期。在这一点上，于立深教授更进一步，认为“合同履行如果因为行政单方处理行为而改变，发生的是行政行为诉讼，而不是合同条款履行的民事诉讼或者行政合同诉讼……行政权力的存在范围和幅度甚大，合同关系与行政处罚关系、行政许可关系的重合，致使传统意义上的合同关系消失了”。[21]于立深：《通过实务发现和发展行政合同制度》，载《当代法学》2008年第6期。

上述曲线救国的方法仅能实现对行政协议的部分审查，在行政协议被正式纳入行政诉讼受案范围后即面临被淘汰的风险。2015年4月27日，最高人民法院发布《最高人民法院关于适用若干问题的解释》时就行政协议案件审理的“两分法”作了专门的介绍：“所谓两分法就是又照顾协议的性质，又照顾行政行为的特性，比如对于履行协议问题，无论是在适用民事法律规范，包括适用合同法的一些具体规定来作出审查、作出判决等等，比较强调协议合同方面的特征。比如对于行政机关单方解除变更协议的，强调它跟传统的行政行为并没有太实质的区别，所以适用法律规范也就是适用行政法律规范，包括诉讼费用上按照行政诉讼收费标准来执行等等，这些都体现了所谓的两分法。”[22]“2015年4月27日，最高人民法院发布《最高人民法院关于适用若干问题的解释》”，http：//www.court.gov.cn/zixunxiangqing-14298.html，2018年9月20日访问。殊为可惜的是，上述论断仅仅是倾向性的意见而已，如何将上述指导思想落实到具体的案件审理过程中仍不明晰。除非可以结合行政协议的特征改良、发展以合法性审查为核心的行政行为论，否则行政协议救济的研究素材和研究成果都将持续原地打转。更为无奈的是，固守行政行为论同时也会将研究视野锁定于《行政诉讼法》及其司法解释，以及围绕着这两者展开的行政协议救济而已，丰富的行政协议规范、生动的行政协议过程实务，都会因为与合法性审查不搭边而无法进入研究者的视野，或是被束之高阁，或是被视而不见。

（二）行政协议理论的发展缺乏与民法学科的对话

早在1994年，张树义教授就指出：“国内对行政合同的说明和研究，多是采取从既定的理论框架出来，来分析中国实际存在的行政合同，似乎是人们头脑中先天地存在着行政合同的理论，然后再借以说明实际的行政合同。”[23]张树义：《行政合同》，中国政法大学出版社1994年版，第3页。可惜的是，上述论断中所指的“人们”，却只有行政法学人而已。在行政法学科内部发展起来的行政协议理论与它的民法“母亲”在本质上并不亲近，行政法学者更希望早日将行政协议从民事合同中完全独立出来，而不是保持着求同存异的心态与民事合同共同发展。[24]如叶必丰教授曾以大量案例的分析为基础，认为行政协议与民事合同的区别包括主体的法定性、主体地位不平等、以行政职责为前提、行政主体具有优益权、以行政目标为目的、适用行政法规范、行政法上的权利义务等7条，参见叶必丰：《行政合同的司法探索及其态度》，载《法学评论》2014年第1期。

在《合同法》的制订期间，民法学界曾就行政协议是否属合同法调整范围进行了探讨。如早在2004年，崔建远就曾撰文《行政合同之我见》（《河南省政治管理干部学院学报》2004年第1期）。13年后，其再度撰写《行政合同族的边界及其确定根据》（《环球法律评论》2017年第4期）一文，从民法学者的视角提出了迥异于行政法学界主流学说的观点。对此，陈国栋副教授发表了《行政合同行政性新论——兼与崔建远教授商榷》（《学术界》2018年9期）一文，从资源公共性的角度对国有土地出让合同的行政性本源进行了论证。除此之外，行政法学界倒也有不少行政法学者曾对行政协议与民事合同的关系进行了研究，[25]如王克稳：《论行政合同与民事合同的分离》，载《行政法学研究》1997年第4期；杨欣：《论行政合同与民事合同的区分标准》，载《行政法学研究》2004年第3期。但究其实质，两个部门法学科的学者尚未有机会就特定议题各抒己见，形成真正的交锋。

颇为有趣的是，民事审判实务界却累积了大量“疑似”行政协议的审判实践，与理论界的惨淡形成了鲜明对比。根据《关于规范行政案件案由的通知》（法发[2004]2号），行政管理范围中有下属于“资源行政管理”的“土地行政管理（土地）”一项，“行政行为种类”中则有“行政合同”一项，似乎将国有土地使用权出让合同纠纷划归至“土地行政合同”这一案由下虽不确切，但也并无太大的逻辑障碍。然而，三度修改的《民事案件案由规定》（包括法[2011]42号、法发[2008]11号、法发[2000]26号）却从未将国有土地使用权出让合同纠纷排除出民事案件的范围，导致民事审判庭，一直对国有土地使用权出让合同采取了颇为强势的态度，单就公报案例来看，便有“青岛市国土资源和房屋管理局崂山国土资源分局与青岛乾坤木业有限公司土地使用权出让合同纠纷案”[26]参见最高人民法院（2007）民一终字第84号《民事判决书》，载《最高人民法院公报》2008年第5期。“崂山国土局与南太置业公司国有土地使用权出让合同纠纷案”[27]参见最高人民法院（2004）民一终字第106号《民事判决书》，载《最高人民法院公报》2007年第3期。“时间集团公司诉浙江省玉环县国土局土地使用权出让合同纠纷案”[28]参见最高人民法院（2003）民一终字第82号《民事判决书》，载《最高人民法院公报》2005年第5期。与“泰丰大酒店有限公司诉大同市土地管理局土地使用权出让纠纷案”。[29]参见《最高人民法院公报》2000年第4期。但是，上述及其他类似案件中均有涉及行政法的内容，并未获得行政法学界的关注，遑论形成争点了。

综合来看，对于如国有土地使用权出让纠纷等研究素材，民事审判实务界呈现出“当仁不让”的态度，民法学界更不会就其正当性提出质疑。与此相反，行政审判实务界只能在边缘地带将部分争议纳入自己的管辖范围之内。在行政协议理论发展出现缺陷的时候，我们未能与民法学界进行沟通，可能就因此丧失了挽救的机会，在民法学界对我们产生误会的时候，我们也没有足够的底气为自身辩护。以行政协议司法审查为例，虽然任何人都言必称行政协议兼具行政法与民法两个面向，但对于这两个面向各自究竟具有怎样的形态，却往往缺乏接地气的回应，至多只能在理论的表面点到即止。

（三）对行政协议“双重性”的认识浮于表面，难以服务于实践

当然，由于行政法和民法的法过程不尽相同，行政协议又兼容了两种法过程的特质，所以即使两个学科真的开展对话，磨合、损耗乃至妥协在所难免。以行政协议的法律规范适用问题为例，周伟教授于1989年发表的《论行政合同》一文指出，行政合同的一项特征乃“不适用于民事合同的一般原则，而适用某些特殊的法律原则”。[30]周伟：《论行政合同》，载《法学杂志》1989年第3期。那么“某些特殊的法律原则”又究竟指的什么呢？2015年的《适用解释》第14条指出：“人民法院审查行政机关是否依法履行、按照约定履行协议或者单方变更、解除协议是否合法，在适用行政法律规范的同时，可以适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范。”然而，若试图明确何谓“不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范”，在实践中至少会出现下述两个疑问：其一，既然行政法和行政诉讼法中有强制性规定，那么是否还意指存在着任意性规定？其二，判断民事法律规范是否违反了行政法、行政诉讼法的强制性规定的标准又是什么呢？[31]对此，笔者认为，《适用解释》的起草者对强制性规定的规范对象可能有所误解。《合同法》第52条第5项规定“违反法律、行政法规强制性规定的合同无效”，那么法官适用法律、行政法规强制性规定的目的乃是认定合同是否存在无效的情形，然而《适用解释》第14条的意味在于认定某一民事法律规范本身是否符合行政法、行政诉讼法的强制性规定后，再去适用该民事法律规范审查行政协议的部分内容；换言之，《合同法》第52条第5项、《适用解释》第14条虽然共享了强制性规定这一措辞，但是分别指向了不同的对象。当然，这一话题已经远远超出了本文的讨论范围，此处按下不表。

诚如江必新大法官所言：“行政合同作为行政性要素与契约性要素的融合体，如何嵌入以公私法二分为基础的法秩序，是一个为获得相应便利而不得不承受的负担。”[32]江必新：《中国行政合同法律制度：体系、内容及其构建》，载《中外法学》2012年第6期。在公私法二元论的大背景下，行政法学界既无法从学科内部完善行政协议的法律规范适用规则，也无法从民法学科汲取相关知识予以弥补，遑论以跨部门法的姿态对上述问题作出解答。当我们寻求解除这一“为获得相应便利而不得不承受的负担”的解决方案时，诸如“行政合同是在合作行政的精神指引下，行政主体以合同方式实现行政目的的一种行政行为的法律结果；行政性是其实质特征，合同性是其形式特征”等论断显然是苍白无力的，[33]龙凤钊：《行政合同的法律属性——从行政合同行为的双重特征分析》，载《武汉科技大学学报（社会科学版）》2013年第5期。然而值得我们注意的是，此类论述却仍然不断地见诸期刊。行政协议的“双重性”虽然早已被认可为通说，但其仍然处在概念创想之初级阶段，至于将可资适用的规则“批量投产”，或许还有很长的一段距离。

（四）小结

综合来看，上述三点主要局限与前文所述的行政协议研究基本脉络有着相互对应的关系。首先，“行政行为论——合法性审查”这根逻辑链条注定会导致行政协议规范和行政协议救济的局部过度膨胀：《行政诉讼法》及相关司法解释成为了行政协议规范的主力军，其他的相关规范因为无法演化为“行动中的法律”（Law in action）而逐渐淡出研究者的视野；行政协议案件的审查对象仅局限于行政行为，无法在面上解决行政协议法律关系引致的纠纷。另外，在行政过程论与行政行为论暂无交集的前提下，行政协议过程无法进入研究者的视野，行政协议的中游研究明显脱节于上游与下游。

其次，就行政协议这一议题，行政法学科与民法学科疏于对话，看似回避了可能产生的争议、相安无事，实际上却导致了行政法学科内部的封闭和民法学科的误解。上述局面产生的恶果之一便是双方研究疆域的不确定，这又进一步加剧了行政法学科对行政行为论的固守和依赖。

最后，行政协议兼具行政性和契约性这一观点虽然早已成为通说，但即使在行政协议司法审查这一片小天地中，行政协议的双重性也可能仅仅是具文而已，并不能发挥实际作用。即使在目前行政协议研究最为成熟、火热的行政协议诉讼领域，这一片繁荣也有可能只是短暂的泡沫而已——当其将自身难以充分回应现实需要的一面完全暴露出来时，繁荣的表象也就快要寿终正寝了。

四、行政协议研究视域的扩张与融合：一种可能的路径

（一）从“行政法本位”转向“行政法、民法并重”

对行政协议进行研究注定是绕不开民法的，故没有论者胆敢宣称行政协议仅仅是行政法学科的内部事宜。然而，即使诸君均肯认行政协议与民事合同存在千丝万缕的关系这一事实，却鲜见勇者去把这些复杂的关系抽丝剥茧、搞得明明白白。如江必新法官曾指出：“对行政合同而言，行政性是第一位的特征，契约性是第二位的特征。通过公法规则调整合同关系，抓住了问题的实质，反之则舍本逐末。”[34]同注?。上述论断虽也有积极、建设性的一面，但不可避免地带上了行政法学人的门户之见。

实际上，“行政法本位”的指导思想并不永恒为真。如果将民事合同比作一块尚未沾湿的海绵，行政性就是能够被这块海绵所吸收的水分，不同样态的行政合同则可能就是吸收了不同比重水分的结果：某些行政合同“吸收”的行政性较少，故更偏向于民事合同；某些行政合同则可能“吸收”了过多的水分，以至于原有的契约性都已经不那么明显了。[35]参见韩宁：《行政协议判断标准之重构——以“行政法上权利义务”为核心》，载《华东政法大学学报》2017年第1期。余凌云教授也曾从合意性的角度进行了分析：“从动态的角度讲，如果合意的变量逐渐递减为零，那么该形态就会发生质变，变成为纯粹的行政行为。如果类似行政行为的权力因素递减为零，那么就变成纯粹的民事契约。”参见余凌云：《行政契约论》（第二版），中国人民大学出版社2006年版，第277页。换言之，行政性与契约性的关系完全有可能随着不同种类的行政协议产生变化。然而，承认这一前提必然驱使我们将行政协议的行政性与契约性予以同等的对待，进而要求我们在具备行政法知识的同时也必须具备相应的民法知识。坦白来说，行政法学界之所以未能与民法学界开展对话，一是不想，二是不敢——在缺乏基本民法功底的前提下，我们也只能止步于“行政协议兼具行政成分与民事成分”的表面论断了。

前文已经提及，政府合同管理的实务需求也正在倒逼行政法学界尽快打破“行政法本位”的固有研究模式。政府合同的概念发源自实务，包括缔结主体一方为行政机关的民事合同以及一般学理意义上的行政协议，故其并不是严格的法规范概念、无法经由单一部门法进行考察。行政协议领域“行政法、民法并重”的指导思想，同样能在覆盖面更广的政府合同管理领域发挥积极的作用

（二）从“行政行为本位”转向“行政行为、行政协议法律关系并重”

如前所述，当前行政协议的研究成果明显畸重《行政诉讼法》及其司法解释与判例，但如此野蛮生长的行政协议救济实际上却面临着外强中干的困扰——行政行为论扼住了行政协议诉讼的咽喉，使其仅能在合法性审查的狭窄范围内活动。例如何海波教授在谈及行政协议的效力判断问题时指出，“这个古老、难解的问题将成为又一块‘法律的沼泽地’”。[36]何海波：《行政诉讼法研究3.0》，载《北京航天航空大学学报（社会科学版）》2018年第5期。的确，根据《合同法》的规定，民事合同有有效、可撤销、效力待定、无效等四种效力状态，然而行政行为仅有有效、无效两种效力状态，那么行政协议具有哪几种效力状态？显然，《行政诉讼法》第6条“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查”的规定无法回答这一问题，而与之相关的研究成果却仅有寥寥几篇论文而已，与行政协议“下游”研究的繁荣表象形成了鲜明的对比。[37]参见步兵：《论行政契约之效力状态》，载《法学评论》2006年第4期；陈思融：《论行政协议的法律效力状态》，载《浙江学刊》2018年第5期；王贵松：《行政协议无效的认定》，载《北京航天航空大学学报（社会科学版）》2018年第5期。

实际上，早有身处审判实务一线的法官提出了颇有见地的论点：“行政法关系可以适用民法规则，首先是因为行政法律关系与民事法律关系同属法律关系，并且引起法律关系产生、变更、消灭的法律事实具有共同的属性甚至可能为同一事实。这些共同的特性决定了两种法律关系在法律适用方面的共同性。”[38]韩津和、杨西虎：《行政合同的法律适用之模式选择》，载《法律适用》2014年第3期。诚哉斯言，即使最高院行政庭在《关于拍卖出让国有建设用地使用权的土地行政主管部门与竞得人签署成交确认书行为的性质问题请示的答复》（[2010]行他字第191号）中认定签署成交确认书的行为时具体行政行为，也不可抹煞成交确认书在合同法上属于承诺这一事实。除非我们将民事合同法律关系的思维引入到行政协议的研究当中，否则行政协议与民事合同的磨合就无从谈起。“由于行政合同是援用民法上的契约模式来达到行政目的的，在本质上必然符合契约的基本属性。正因合意才成为合同，这也是行政合同自身的优点和特征之一，即契约性……”[39]李忠林、郑娟：《浅析行政合同的二重性及审理模式——从某镇政府与某公司的协议纠纷说起》，载《山东审判》2009年第5期。从行政协议法律关系的角度对行政协议的契约性作出解读，恰恰给行政协议研究提出了一条往纵深发展的可能路径，法律关系之诉与行为之诉之间的矛盾也有可能获得缓解。至于民事法律规范在行政协议诉讼中的适用等问题，也可能循着这一思路获得解答。

当然，从“行政行为本位”向“行政行为、行政协议法律关系并重”的转变并不意味着行政协议法律关系将全盘替代行政行为。“法律关系虽然同样提供给现代行政一种观察框架和分析工具，但这一框架并不包含‘目的论特质’，尤其是并不包含对行政予以合法性控制的功能指向，它与学科精神内核之间的相互隔膜，使其并非像行政行为一样，是能够揭示学科意义的具有‘规定功能的法概念’”。[40]赵宏：《法律关系取代行政行为的可能与困局》，载《法学家》2015年第3期。换言之，在我国行政诉讼制度的语境下，“行政行为——合法性审查”之模式仍具有强大的生命力，只是在面对行政协议案件时需要辅之以其他的进路而已。

（三）强化行政协议研究的“中游”，发挥其连通“上游”“下游”之关键作用

余凌云教授曾指出：“行政契约理论进一步推进的方向应该有两个：一是解决行政契约能否进入行政诉讼以及如何审查问题；二是加强对社会生活中活生生的行政契约实例的个案分析和研究。”[41]余凌云：《行政契约论》（第二版），中国人民大学出版社2006年版，第15～16页。这一论断已有不少的时日，以现在的视角来看，第一个任务已经基本达成，且会在《关于审理行政协议案件若干问题的规定》出台后取得进一步的发展，至于第二个任务，则仍然未有确切的路线图——行政契约实例或许的确活生生地存在于行政实务当中，但除非经由判例这一媒介，这些实例是不能活生生地出现在研究者的视野之中的。

如本文先前已经提到的，政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台已经为我们打开了一扇探访行政协议过程的大门。访问该平台后，我们可以在“项目库信息公开”板块根据特定项目所处的不同阶段查询相关的具体信息。一般来说，进入到“采购阶段”的项目应当即时公开“PPP项目签署合同核心条款”、适时公开“已签署的PPP项目合同”，因此，理论上任何人均可以查看已经公开的PPP项目合同。[42]根据笔者的粗略搜索，部分项目的确已经上传了真实的合同文本，但部分项目却仅仅上传了空白页而已。政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台已经为我们打开了一扇研究行政协议过程的大门，但碍于其领域所限，我们仅能对PPP项目合同这一类行政协议进行观察。[43]实际上，PPP项目合同还可能包含着多种不同类别的行政协议，如张莉在探讨法国PPP协议时指出：“PPP（Public Private Partnership）在法国被理解为‘公私伙伴关系’，这是一种公共行政模式，而非一种合同类型。由于历史原因，PPP协议在法国呈现出组合特征，既包括传统的公用特许经营合同（concession de services publics），也包括新近出现的（公私）合作合同（marché de partenariat）。无论采用何种形式，它们都因为承载着公共利益并因此赋予行政缔约方超越私法的特权而被归入到行政合同范畴。”参见张莉：《PPP 协议及其纠纷解决——法国做法及启示》，载《中国司法》2017年第1期。至于土地房屋征收补偿协议等其他行政协议的实际运作样态，或许还能偶尔辅之以社会新闻了解其全貌，但倘若希望真实、全面地还原土地房屋征收补偿协议的签订、履行过程，恐怕只能依靠田野调查实现了。

“传统行政法或行政法学体系是极度地被法律化、形式化地压缩的结果，由于局限于以行政与相对人在法律上形式的对应关系为中心的考察，妨碍了对扩大化、复杂化的现代行政或行政过程以及行政官僚制的法律现象的动态把握……作为行政法学的新理论，行政过程论的最终目的是为了指导、规范行政实践。”[44]江利红：《行政过程论在中国行政法学中的导入及其课题》，载《政治与法律》2014年第2期。行政协议法律关系从成立到消灭，经历的乃是一个连续的、动态的过程，而这与行政过程论的理念又是不谋而合的。于此，行政协议法律关系的引入不仅能够解决行政协议诉讼中的现实问题，还可能同时对行政协议研究的“中游”进行反哺。从行政协议过程的视角观察行政协议法律关系的发展，注定能引入更多的行政协议研究素材，改变其目前“两头大中间小”的尴尬境地。

需要特别指出的是，待行政协议研究的“中游”形成属于自身的格局后，各地行政程序规定、政府合同管理规定“互相抄袭”的尴尬可能也会因此化解。行政程序规定和政府合同管理规定均属行政立法范畴，灵活性相对较高，不论是在实践中呈现出来的问题，还是在实践中积累起来的经验，都可以较快地反馈给制定者。行政协议规范中的行政立法部分也可以从行政协议过程中汲取养分，“中游”的发展也可以对“上游”进行巩固，行政协议规范也不会再由《行政诉讼法》及其司法解释一枝独秀了。

五、结语

何海波教授在描绘“行政诉讼法研究3.0”的图景时指出：“这次《行政诉讼法》修改，行政协议在传统的公法领域占领了一个滩头。这为法院审理行政协议案件提供了基本的法律依据，但也给法律实务界和理论界留下了诸多的问题。最大的问题可能在于行政协议的外延内涵仍不确定：土地使用权出让合同是不是行政协议？政府采购合同应不应当纳入行政协议？行政机关在什么意义上享有‘行政优益权’？这些问题有待行政法与民法等其他法律部门正面对话，也呼吁学界对公法与私法的划分作出一个融贯、清晰、有说服力的回答。行政协议进入公法，还带来了其他问题：行政协议纠纷的解决能否适用仲裁？行政机关作为协议一方，能否提起诉讼？这也提出了行政协议纠纷解决机制的大问题，对原有的行政诉讼理论体系和法典体系都可能带来一定冲击。”[45]江利红：《行政过程论在中国行政法学中的导入及其课题》，载《政治与法律》2014年第2期。上述论断看似是针对行政诉讼提出的，但其实早已逾越了这一范畴。例如，行政协议的外延内涵与行政协议规范密切相关，行政机关优益权的行使又同时涉及行政协议的过程与救济。

笔者在本文中也反复提及，当前行政协议研究的主要阵地仍然是《行政诉讼法》及其司法解释与相关判例。那么，如何在承认这一现实的前提下突破行政协议研究的瓶颈、探索全新的行政协议研究方法论，便是当今行政法学人亟需完成的任务之一。进一步来看，方法论层面的革新不仅可以推动行政法学界对行政协议的研究，还有助于丰富面向行政任务的行政法、推动行政法学的结构性变革。从这一意义上来说，行政协议研究的转向也会是一个长久的命题，其将会为我国行政法的整体发展增添不少扎实、有力的注脚。