村民小组自治的实践及其限度

项继权 王明为

摘要：广东清远以村民小组或自然村为单元进行村民自治试点具有探索性，但是此项改革不仅自身存在组织、制度、财政以及人力资源等方面的困难，也与当前农村集体经济产权改革、农村社会日益开放和流动、农村治理单元的扩大化以及基层治理的精简与效能的发展方向相违背。尽管充实村落及小组自治、加强村民小组和自然村的组织建设大有裨益，但是村民小组或自然村的自治发展应以建设和发展村民理事会之类的社会组织为基点实行社会自治，而不是将村民委员会的组织单元下移至村民小组或自然村一级。从全国范围来看，以村民小组或自然村为基本单元的村民自治并不具有普遍性和可行性。未来的发展方向应是进一步理顺村民委员会与村集体组织的关系，实施“政经分开”，并从“村组自治”向“社区自治”转变。

关键词：村民自治;村民委员会;村民小组;政经分开

基金项目：2016年中宣部文化名家暨“四个一批”人才工程资助项目“农村基层‘政经分开与治理体制创新研究”;国家社会科学基金项目“新型城镇化进程中人口—土地及其财政投入的均衡协调发展研究”（15BZZ045）

中图分类号：D638    文献标识码：A    文章编号：1003-854X（2019）03-0040-09

村民自治制度是我国的一项基本政治制度，也是农村最基层的治理体制。巩固和发展村民自治制度、完善和创新农村基层治理体系是当前农村工作的重难点之一，以村民小组或自然村为基础的村民自治无疑是最突出的尝试。2014年中央一号文件提出，可以开展以村民小组或自然村为单元的村民自治试点。2016年，中央办公厅和国务院办公厅联合发布了《关于以村民小组或自然村为基本单元的村民自治试点方案的通知》（厅字〔2016〕31号），提出了试点工作的具体要求。为此，广东、黑龙江、安徽等地相继开展了以村民小组为单元的村民自治实验。在实践中，以村民小组为单元的村民自治并不是一个新的创造，且一直备受争议。早在20世纪80年代初人民公社解体及村民自治初创过程中，广东、广西、云南就曾在原生产队基础上建立村民委员会（下称“村委会”），在原生产大队基础上建村公所，由此形成“乡镇—村公所—村委会”三级组织。此举与全国性的生产大队设村委会、生产小队设村民小组的方式不同，加之村民自治规模小，且增加了村公所一个层级，受到中央有关部门的批评。20世纪90年代中期，这些省区重新改制，废除村公所改建村委会，原在生产小队基础上建立的村委会变成村民小组，形成了全国统一的“乡镇—村委会—村民小组”体制。新世纪以来，特别是党的十八大以来，安徽、江西、湖北等地在村民小组或自然村建立村民理事会等自治组织，以充实村落自治，由此推动“村民自治下沉”。与其他省市不同，2012年广东清远开始进行改革试点，将村委会和村支部直接下沉到村民小组或自然村。显然，广东清远的改革不是村委会内部自然村（组）自治的强化，而是村委会组织本身的下移及村民自治组织体系和基层治理体制的重建。

对于广东清远的改革，一些学者给予高度肯定和赞扬。有的认为，村民自治下沉到村民小组或自然村是村民自治在内容上的回归，也从根本上加强了村民自治的社会基础，有利于促进村民自治的持续发展。① 广东清远将村民自治单元从行政村下移到小组，实现了自治单元与产权单元、利益单元在小组或者自然村级别的对称，村民自治呈现出了新的活力。② 有的认为，未来村民自治应打破以行政村为统一单位的村庄自治，大力推进村民小组自治、湾屯自治。③ 尤其是2016年中央办公厅和国务院办公厅31号文件似乎进一步肯定了清远改革的合理性和方向性。有关领导也认为清远改革的探索和实践得到了中央有关部门的重视和认可，中央文件正是基于清远的改革，是“地方的探索上升为中央决策”。④

然而，对清远村民自治下沉的做法，一些人持保留和审慎的态度，一些省市持观望甚至否定的态度。有的强调，尽管清远实践与一定时期华南农村实际和农民意愿相契合，但还面临着再度行政化的可能，以及与上级对接、精英匮乏、宏观环境挑战等困境，成效还未完全显现出来。⑤ 就扁平化的大趋势而言，清远实验将原来的村委会变成党政公共服务站，这与社会发展规律是相悖的。⑥ 有的从乡村治理政策沿革和农村社会变迁的角度出发，认为在自然村和村民小组层级建立村委会的做法会导致农村基层组织结构混乱，要谨慎为之，绝对不能盲目跟风。⑦ 有的指出，“单元下沉”的制度实践有悖于现代民主国家建構的基本准则。未来中国农村自治的发展方向应是“单元上移”。⑧

毫无疑问，改革是一个探索的过程，但“试点”并非定论，而是为了探索更合理的方向。为了进一步了解清远村民自治下沉的改革及其成效，探索未来我国村民自治下沉的可行性，我们在广东省清远市进行了专题调查。结合前期对其他省市乡镇和村（社区）的调查，我们对清远村民小组自治及村民自治下沉的创新性、合理性和普适性进行评估，并对我国农村基层村民自治创新和发展的方向等问题进行讨论。

一、清远村民自治下沉的实践探索

2012年广东省清远市开始推进农村综合改革，2013年10月英德市西牛镇、连州市九陂镇、佛冈县石角镇三个镇试点村级基层组织建设工作，2014年3月三个试点镇进行村委会规模的调整。在农村改革的历程中，清远不断探索，成为第二批国家级农村改革试验区，也成为以村民小组或自然村为单元进行村民自治试点的典型。实践中，清远的改革主要集中在以下几个方面：

（一）村民委员会组织下移

2014年3月，清远在三个试点镇突破传统行政村的空间规模，以1个、2个及多个村民小组或自然村重建成一个村委会，重塑了村委会的组织和空间形态，将现行的组织架构从“乡镇—村委会—村民小组”调整为“乡镇—片区—村委会”，并按照法定程序展开村两委换届选举。由此，三个镇的村委会数量从原来的43个增加到390个，平均1.92个村民小组或自然村组建一个新村委会，具体联合情况是西牛镇2.04个、九陂镇0.97个、石角镇3.15个。其中，西牛镇66个村民小组单独组建村委会，其他199个村民小组在自然村或若干村民小组基础上组建村委会64个。新的村两委班子成员数为3—7人，根据村的实际略有差异。新成立的村委会负责村级自治，协助有关部门开展维持社会治安和生产秩序、劳动力转移及社会保障等工作。新村委会成员实行任期职务补贴，所需经费由村民会议通过筹资筹劳解决。政府部门新增需由村级基层组织承担的工作，则按照“权随责走、费随事转”的原则，给予适当的权力，分配专项资金。⑨

（二）重建农村基层党组织

试点镇撤销原村党支部，设立党政公共服务站，同步建立以原来的行政村党支部为基础的片区党总支，并在片区下辖的村（原村民小组或自然村）建立党支部。由此，将农村基层党组织的设置由“乡镇党委—村党支部”调整为“乡镇党委—片区党总支—村党支部”。试点镇共建立了42个片区党总支、390个村党支部。⑩ 村党支部书记与村委会主任“一肩挑”、党支部委员与村委会成员交叉任职，建立党群联席会议制度。试点镇村两委“一肩挑”比例和成员“交叉任职”比例分别为：西牛镇67.0%、65.0%，九陂镇87.01%、78.0%，石角镇87.5%、85.3%。{11} 鉴于农村党员不足，清远要求在村党支部尚不成熟，尤其是党员不到3人的村采取上级党组织临时下派党员的方式设立党支部，当村党组织发展成熟后，可将临时下派党员的组织关系转至原单位;村与村之间也可以通过联合组建党支部的形式重建党组织，当其发展成熟时，再设立独立的村党支部;对于尚没有党员的村，片区党组织要加大在该村发展党员的工作力度，为其设立独立的党组织创造条件。

（三）设立片区公共服务站

试点镇将原村委办公空间作为片区公共服务站{12}的办公场所及活动空间，设立了片区公共服务站43个，其中西牛镇13个、九陂镇13个、石角镇17个。从组织的性质及职责上看，片区服务站是乡镇的派出机构，为农民提供108项农村基本公共服务，经费由上级政府和主管部门统一调配。片区服务站室外悬挂统一规格的牌匾，室内设置多个服务窗口，实行前台窗口接收业务和反馈信息、后台集成和协调处理的工作机制。原则上，各个服务站的工作人员从原村委会的成员中选拔产生，人员不足则面向社会招聘。片区党总支书记和片区服务站站长实行“一肩挑”。随着组织设置的调整，乡村治理体系随之发生变化。在组织体系上，乡镇与村委会之间增加了一个组织层级。

（四）规范村集体经济组织

2014年清远发布《关于规范农村集体经济组织加快发展农村集体经济的指导意见》，进一步明确了农村集体经济组织的产权归属及主体地位。截至2014年底，清远已颁发《农村集体经济组织证明书》20669份，完成99.5%，其中成立经济联合社1128个，完成100%;成立经济合作社19571个，完成99.5%。{13} 村集体经济组织不仅要承担村组织的经济事务，还必须积极主动地接受村党组织的领导、指导和村委会的监督，并提供必要的经费支持。基于集体经济的收益不同，清远对村级组织的关系采取多元化的做法：当村集体经济组织收益能力较弱时，其管理者可与村两委成员交叉任职;当村集体经济组织收益能力极弱时，一般实行村两委的主职兼任集体经济组织的管理者;当村集体经济组织收益能力较强时，则实行“政经分离”，即村两委主职不再兼任村集体经济组织的管理者，同时建立健全班子联席会议制度、党群联席会议制度，以确保党组织在村级宏观问题上发挥领导核心作用。

（五）加强村民理事会建设

早在上个世纪80年代末，清远的一些村民就自发组建村民理事会来处理村务。然而，早期的村民理事会仅是一种限定在村民小组（自然村）空间的社会性自治组织。在村级基层组织建设工作试点的改革中，一般将在村民小组或自然村基础上普遍建立的村民理事会作为新村委会成立前的过渡性自治组织。{14} 试点镇在改革进程中，在749个村民小组或自然村的基础上共组建了774个村民理事会，平均1.03个村民小组或自然村成立1个村民理事会，其中西牛镇135个，九陂镇154个，石角镇485个。其他非试点镇也设立了以村民小组（自然村）为空间单元的村民理事会，协助村干部开展村务自治。{15} 然而，随着新村委会的建立，村民理事会则转变成农村基层社会团体，是加强村民自治与服务的补充力量。{16} 村民理事会的职责包括纠纷调解、农村建设等工作。其成员多由村民在村民小组（自然村）空间内从致富能手、房族代表及乡贤中推选产生。在实践中，试点镇采取理事会牵头、带动村民自筹、发动社会参与等多种形式展开村落基础设施建设，资金来源中村民自筹占比均超过一半。

由于清远现行的村委会（原村民小组和生产小队）为农村集体组织及产权单位，村委会下沉到村民小组也实现了村民自治组织与集体经济组织的一体化;改革进一步规范了村民理事会，有利于充分吸纳村落精英，调动村民的积极性，增强了村民小组和自然村的组织和自治能力;新设立的片区公共服务站主要负责片区的公共服务和公共管理，不再承担村级集体经济经营管理，形式上实现了“政经分離”;农村集体资产在村委会的领导下由新建的集体经济组织经营和管理，加强了对农村集体经济的组织管理，也为集体经济组织的土地整治等提供了条件。显然，清远改革达到了基层党建、村民自治及公共服务“三下沉”的既定目标，具有探索性和创新性。然而，一个地方探索性和独创性甚至成功的改革未必具有普适性和方向性。单就清远试点而言，其试验本身亦面临很多挑战。

二、村民委员会下沉的困难与局限

清远的改革无疑是对当前村民自治组织体制及治理体系的重大突破。如前所述，清远将村委会下沉到村民小组，事实上是重新退回到改革之初在生产小队建立村委会的体制，并在乡镇与村委会之间增加了片区公共服务站这一层级。无论从清远自身的实践还是从全国来看，此项改革仍存在体制上、组织上、财政上和人事上诸多的困难和问题。

（一）体制上的障碍

清远撤销现有的村委会并在村民小组基础上设立新的村委会本身与法律原则并不冲突，然而我国现行的村委会并不是村民自发组织的群众性自治组织或社会自治团体，而是由我国地方和基层政府设立的地域性村民自治组织。村委会不仅是农村的群众性自治组织，办理本村的公共事务和公益事业，也“协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作”{17}，是农村基层的组织和治理单元，承担国家对农村基层社会的组织、管理和服务功能，具有较强的政治性、行政性、规范性和国家主导性。村委会的撤并组建意味着国家农村基层组织与治理单元的变动，事关国家基层组织体制和治理单元的统一性和规范性。一个省市或区域村委会组织的下移会直接导致全国村级组织和治理单元的失衡，并出现制度衔接的困难。如在现行的组织、行政及财政体制中，村委会不仅是我国农业、农村和农民的基本统计单元，也是国家和地方公共设施建设、公共财政投入及诸多惠农政策实施的基本单元。国家有关部门对农业和农村的统计和投入大都是以村委会为单位进行统计和实施，村委会建置的改变必然造成现行农村统计、财政投入及公共建设衔接上的困难。尤其是村委会建置的改变及数量的剧增会造成国家现行以村委会为单位的惠农政策和财政投入难以落实，也难以承受。

不仅如此，清远的改革在诸多方面直接影响了农村基层现行体制，并涉及相关法律和政策问题。如村委会下移以及片区公共服务站的设立不仅改变了现行村委会的组织建置，也增加了一个行政层级，改变了乡镇基层组织管理体制以及原有的鄉镇与村委会的组织、权力和功能关系，也违背了乡镇作为基层政府直接面向民众以及精简层级的要求。依据《村民委员会组织法》（2010），“对村民委员会成员，根据工作情况，给予适当补贴。”从中央精神及各地实践来看，当前村委会运转经费及村干部报酬基本是纳入财政保障。然而清远规定财政不再负担村委会运作经费和村干部报酬，所需经费由村民会议通过筹资筹劳解决，这显然推卸了政府对村级组织的财政责任，违背了中央精神，加重了农民及村集体的负担。此外，随着片区服务站的建立，村委会原有的一些公共管理和公共服务职能转移到片区服务站，新的村委会不再承担，村委会的功能和责任也相应发生了变化。显然，村委会组织下沉及治理体系重构涉及农村村民自治组织及基层治理体制的组织建置、权力关系、功能结构以及财政投入和公共建设等诸多的法律、政策及体制性问题，存在与现行法律、政策和体制相违背或不能有效衔接的问题。

（二）党建上的问题

《村民委员会组织法》（2010年）明确规定，“中国共产党在农村的基层组织，按照中国共产党章程进行工作，发挥领导核心作用，领导和支持村民委员会行使职权。”在村委会下沉的同时，清远也推动农村基层党组织下沉，重建了村级党组织。然而，改革以来，随着农村人口大规模流动，农村党员也大量流动，一些青壮年的外流造成党员培养困难，出现了党员数量少、年龄老化、青黄不接等现象。清远在原村民小组基础上建立村委会，而村民小组现有党员人数更少，甚至有的没有党员。如改革之前清远市西牛镇有农村党员1133名，其中有54个村民小组没有党员，有83个村民小组党员数不足3个。这不可避免地给农村党组织建设带来了巨大的困难。针对农村地区党员数量不足的问题，清远通过临时下派党员、多个村联合组建党支部等方式，推进农村基层党组织设置重心下移。不过这显然是一种过渡性的办法。而这一过渡性办法本身对于村级党组织工作而言，是治标不治本的暂缓措施。应该说，尽管经过数年努力，培养和发展了一批新的党员，但是当前党员人数不足、能人不够、年龄老化问题尚未得到根本改善，这些都对下一阶段的基层党建工作提出了具体的要求和挑战。{18}

事实上从全国来看，各地农村普遍存在上述现象。如2016年湖北省大冶市农村党员共有12547人，外出流动党员994名，平均一个村民小组党员不足3人，还有22个村近三年没有发展党员，有7个村近五年没有发展一个党员。{19} 山东省利津县农村党员10522人，超过50岁的有5875人，达56%。其中，50—59岁的占22.4%;60—69岁的占22.1%;70岁及以上的占11.3%。从年轻党员发展来看，低于40岁的党员有2085人，占20%。其中，包括外地转入的学生和退伍军人在内，低于30岁的占9%。{20} 村民小组及自然村党员人数不足、年龄老化，必然造成村民自治向小组和自然村下沉及基层党支部建设和领导的困难。

（三）财政上的困难

长期以来，如何保障村委会的运转经费一直是农村工作的一个难点。清远将村委会下移到村民小组或自然村，使村委会及村干部的数量数倍增加，进一步加剧了村级财政投入上的供需矛盾。由于清远不再为新村委会的组织运转提供财政保障，所以新村委会的运行经费一般是采取筹资筹劳或直接由村集体经济承担的方式，这就引起了一些干部的不满，也增加了村级组织的经济负担、损害了村集体的权益。从全国来看，如果村民委会员下沉到每个村民小组，全国村委会的数量将从2015年的58.1万个增加到469.2万个。如果一个村委会是由两个村民小组合并组建而成，那么村委会的数量将达到234.6万个。即使按三个村民小组联合组建一个村委会，村委会的数量也将达到156.4万个。这样，村委会的运转经费及村干部的补贴都将数倍增加，显然财政难以承受。不仅如此，村委会下沉还涉及村级办公与活动场所的新建或维修。尽管受经济发展程度的影响，各地财政投入呈现出区域差异，但总体来看，新建一个村级组织活动场所通常需要10万元经费。{21} 这也就意味着，下移后新建办公场地将需巨额投入：一个村民小组单独设立一个村委会需近4692亿元;两个村民小组联合组建一个村委会需近2346亿元;三个村民小组联合组建一个村委会需近1564亿元。这笔投入，也是各级政府难以承受之重。

村集体经济组织一直是村民自治和基层治理的重要收入来源，也是农村公益事业和公共服务的支持者。但长期以来，集体经济产权模糊、负担沉重、效率低下。有学者通过对农村集体经济组织收入的测评发现：全国村级集体经济组织的平均资产回报率仅为5%，低于大多数行业的社会平均利润率7%—8%的水平。{22} 除少数发达地区外，绝大多数村是集体经济空白村，村级组织入不敷出，有的甚至负债累累，难以为基层组织提供更多的财政支持，无力为农村提供公共服务。因此，伴随村委会下沉，如何保障村级组织运转经费和乡村有效治理是一个更加突出的难题。

（四）人才上的匮乏

伴随着城镇化进程的加快，农村剩余劳动力不断向城镇转移，乡村精英大量流失。历年全国年度统计公报的数据显示，尽管农村人口在逐年减少，但全国农民工和外出农民工数量始终呈上升趋势，2016年农民工占农村人口的47.8%，外出农民工占农民工的60%以上。农村精英的外流直接导致村级治理的人才资源匮乏，仍留在村中的多是老人、妇女和孩子。{23} 一些地方出现了村两委班子年龄老化，村级党组织发展党员难，党组织及村委会“没人选”、“选人难”的状况，农村治理主体后继乏人。清远在试点中要求新当选的村委会成员要签署一项承诺，即不享受财政工资，而是通过集体经济收入和筹资筹劳来解决职位补贴问题。那么，在农村人口流动活跃，集体资产薄弱，又没有财政补贴的情况下，如何吸引有能力的乡村精英参与村委会的工作并保障有效地履职，本身就是一个问题。从调查的情况看，当前广大农村有头脑、有能力的年轻人大部分出门在外，着眼于个人和家庭发展。相比城市，农村机会少，愿意留在农村的人越来越少。解决乡村治理中人才匮乏的难题，仅仅依靠精神激励，缺乏物质上的保障，显然并不具有普遍性和长效性。

三、值得进一步讨论的几个问题

如前所述，无论从清远还是全国来看，村委会下沉到村民小组面临诸多实际困难，事实上在全国范围内并不具有可行性和普适性。正是基于此，中央一直强调“在有实际需要的地方”{24} 以村民小組或自然村为单元开展村民自治试点工作，这就意味着该项试点是一种选择性而不是普遍性的做法。值得注意的是，以村民小组或自然村为单元的村民自治试点，不仅涉及村民自治的未来走向，也涉及农村基层治理体系的构建及发展方向，以及农村集体经济产权改革及其与村委会的关系等重大的理论和实践问题，值得进一步深入讨论。

（一）自治规模：扩大规模还是缩小规模

人口和空间是构成一个治理单元的基本要素，也是村民自治的组织基础。关于村民自治的空间规模及未来发展，一直存在两种主张：一种观点认为村民自治及基层民主的规模应不断扩大，有的甚至提出实行“乡镇自治”或“乡派镇治”，也就是村民自治扩大到乡镇或镇，实行乡镇自治或镇自治。{25}与此相反，一种观点强调要进一步加强村民小组及自然村落自治，深化、落实和充实村民自治。{26} 显然，清远改革是将村委会下沉到村民小组，这样就大幅度缩小了村民自治的组织规模。有人认为，自治重心下移至村民小组或自然村一级，是在熟人社会开展村民自治，不仅夯实了村民自治的社会基础，更便于实现直接民主。{27} 的确，由于广东的村民小组（自然村）是集体产权单位，大多还是单姓为主的家族村落，具有更强的利益相关性，以村民小组或自然村为单位实行自治能更有效地动员社会资源，提高村民参与的积极性。如西牛镇花田片区现有的9个村委会是由11个村民小组调整规模后组建而成，其中有7个村委会是由单个村民小组组建。9个村委会中，5个村委会是单姓村;两姓或三姓合村的4个村委会中，花园村委会中彭姓650人、杨姓34人，温屋村委会中温姓384人、沈和刘姓66人，寨下村委会中朱姓150人、彭姓10人，很显然多姓合村的也是某一个姓氏在人口比重上占绝对优势。然而，也不能不看到，村民自治规模过小不仅面临组织、财政及人事上的困难，难以全国性普遍推行，也可能激发和巩固家族房头势力，加剧村落中不同家族之间的矛盾，并不利于乡村区域的整合和乡村社会的融合。村民自治回归到传统封闭的血缘群体并非自治的进步，只能使村民自治更加封闭。

不仅如此，挖掘和调动社会资源来推进村民自治是否有必要通过村委会下沉的方式，这本身就是一个值得商榷的问题。其实，作为自治体系的村民自治，其组织内部本身就鼓励和支持各种形式的自治组织及社会参与。其他地区通过加强村民理事会等社会自治组织的建设同样可以运用现存社会资源，实现完善村落组织、发展社会自治的目的，进而充实和发展村民自治。{28} 将村委会下移到村民小组或自然村并非必需的选择，甚至混淆了现行的区域性村民群众自治与社会性社会组织自治的性质和边界。中央强调“探索符合各地实际的村民自治有效实现形式”{29} 并不是简单的村民自治组织建置及组织体系的改变，也内含村民自治内部多种形式的社会性自治组织的发展，通过不同类型、不同层级的社会性自治组织建设可以更加有效地激发社会的内在活力，更好地充实村民自治。

在此还必须强调的是，随着城镇化的发展，农村人口日益减少，农村人口向城镇及中心村和中心社区流动和聚居成为趋势，村民小组（自然村）空心化现象普遍存在，全国各地实施了大规模的村组撤并，村组数量正在大幅度减少，农村社区及村委会的规模也日益扩大。1999年至2016年，全国村委会数量从80.1万个减少到55.9万个，17年已净减少24.2万个，平均每年减少1.4万个。村民小组也从1999年的555.7万个减少到2016年的447.8万个，17年减少了107.9万个，平均每年减少6.3万个。试图将村委会下移到村民小组或自然村不仅失去了人口和组织依托，也与农村人口流动的方向以及基层组织和治理单元扩大的趋势背道而驰。正因如此，当前及未来村民自治空间规模的发展方向应是逐步扩大。事实上，山东、浙江和江苏等省市一些地方在社区建设中实行“多村一社区”，适当扩大社区及社区自治规模，本身即是基层群众自治空间扩大的实践和表现。

（二）政经关系：“政经合一”还是“政经分开”

作为农村改革的难点问题，如何处理农村集体经济组织与村委会的关系也是分歧颇多的议题。有的学者认为，清远改革彻底废除了人民公社“政社合一”体制的弊端。事实上，恰恰相反，清远改革的初衷就是希望村委会下沉到村民小组，使村民自治组织与集体经济组织合一。对此，少数学者予以高度赞赏。在他们看来，自人民公社时期的“三级所有，队为基础”开始，清远的村集体资产超过90%都集中在过去的生产队、现在的村民小组（自然村）一级，行政村几乎没有集体资产。在产权与治权分离的情况下，村民自治的发展空间极为有限。{30}因此，清远将自治下移到村民小组不仅自治单位规模缩小，而且自治单位与产权单位达成一致，从而为村民自治奠定了经济基础，可以使村民自治得到更好的实现。{31}

然而，从法律上及实践上，村民自治是否必须要求产权与治权的统一？在日益开放、流动和多元化的乡村是否可能继续维持产权与治权的统一？事实上，从法律上讲，村委会是村民群众自治组织，具有政治性、社会性、群众性和自治性的特点，而村集体经济组织是经济组织，拥有集体产权，以追求利润为目标。对于集体成员来说，集体产权可以成为集体的公共资源，并为集体认同和共同行动奠定基础，但是，产权本身具有排他性，集体产权对于非集体成员也具有排他性。事实上，民主与自治的发展并不必然要求建立在共有产权基础上。基于不同的产权和利益需求本身就是民主和自治的利益基础。尤其是村民自治主要是人们对于社区公共事务和公益事业以及社会性事务的自我组织、自我管理和自我监督，这与基于产权身份而形成的集体经济内部的自主和民主在目标、性质上有重大区别。强调通过村委会下沉到村民小组进而实现“政经合一”混淆了两类不同性质组织的民主性质。尤其是在现实中，村委会与村集体的成员边界并不完全相同，村民是户籍概念，主要是拥有本村户籍的居民，而村集体成员则是拥有村集体产权及成员资格的人员。随着乡村社会的多元化和复杂化，非集体成员的村民也日益增多，试图将村民自治组织的治权与村集体经济组织的产权统一起来日益困难且极其有害。

实际上，在“政经合一”的体制中将村民分为拥有村集体产权的村民和没有产权资格的外来居民而区别对待，将导致乡村社会治理尤其是村民自治兼具封闭性和排他性，阻碍城镇化过程中人口资源的流动，也无法实施有效的管理，造成巨大的管理真空，农村社区和社会难以实现有效的整合和融合，流动人口边缘化会导致社会问题和社区冲突。另一方面，在“村社合一”的条件下，集体经济的产权大都被村委会代行，集体经济组织缺乏独立的法人资格和自主经营的权利;社会政治原则常常替代了经济和市场原则，集体经济的发展也常常受到村级选举、社区冲突的影响;人们习惯于用集体经济的积累来办理村级公益事业，以及本应由国家承担的社会管理和公共服务，使集体经济组织承包了大量的社会负担，过多的社会管理和服务职能以及政治干预，损害了集体的利益，也削弱了集体的竞争力。正因如此，“政经分开”不仅是进一步扩大村民自治和基层民主、完善基层治理体制的需要，也是进一步深化集体经济产权改革、促进集体经济发展的客观要求。

早在20世纪80年代改革之初，中央就要求废除人民公社体制，重建乡镇政府和经济联合社，在村一级实行“政社分开”、“政经分开”。但是，在某些地方，由于担心在村一级同时建立村委会和村集体经济组织将会产生两套人马，由此增加农民负担，大多数村的村集体经济组织与村委会采取两块牌子、一班人马、交叉任职的做法，为此，也造成村委会与村集体经济组织之间关系的长期混乱。进入新世纪后，特别是党的十八大以来，中央多次强调要进一步明晰农村集体所有产权关系，实行“政经分开”。从实践来看，明晰集体产权的改革已经在全国展开，北京、上海以及浙江、江苏等不少省市在大力推进集体经济产权改革中也大力推进“政经分开”，清远所在广东省的南海、佛山等地也是推进村委会和村集体“政经分开”改革的典型。清远重新回归村民自治组织与村集体经济组织的“政经合一”不仅与农村集体产权改革和集体经济发展方向相背离，也与村民自治和基层治理发展的方向相违背。

（三）治理层级：增加层级还是减少层级

清远改革中设立片区公共服务站，事实上是在乡镇与新的村委会之间增加了一个管理层级。与此类似，全国不少省市在税费改革以后的乡镇撤并过程中，也在乡镇与村之间设立了“管理区”、“办事处”、“片区”等管理机构。结合新农村建设及公共服务下沉，这些管理机构多设有综合性社区服务中心或公共服务中心。从调查来看，设立行政性或半行政性的“管理区”、“片区”或“服务中心”等，一方面是在乡镇规模和管理幅度扩大的同时，进一步加强农村基层社会的管理和公共服务;另一方面也有助于乡镇政府人员妥善转移安置，同时也可充分利用原有公共设施，避免浪费。清远设立“片区公共服务站”也是基于上述考量。组织单元下移后村委会数量急剧增加，给乡镇直接管理带来了巨大的困难，需要分区管理。原有村委会撤销之后，村委会驻地原有公共设施闲置，可以充分利用以提供公共服务。显然，乡镇下设“管理区”、“片区”及“公共服务站”有管理和服务的规模、效率和成本的考虑，具有现实的需求。

然而，我们也不能不考量，乡镇之下设立“片区”或以“公共服务站”之类的名称重建乡镇派驻机构是否具有法律和政策上的依据以及实践发展的合理性。如何确立合理的治理规模和治理层级，构建和完善基层治理体系，一直是实践中的难点之一。建国以来，在地方基层政府管理层级上屡有变动，县以下设立“区”或乡镇下设“管理区”等做法历史上都曾存在过。但是，现行宪法和法律的要求及改革以来实践的总趋向都是精简机构，也包括精简政府层级。为此，20世纪80年中期，为减少政府层级，各地实行了“撤区并乡”工作。一些地方在乡镇规模扩大的同时实行了“合村并组”，从而降低了上级政府的管理幅度。宪法和地方组织法将乡镇定为基层政权，本身就要求政府直接面向社会实行管理。不仅如此，针对乡镇撤并中一些地方在乡镇之下设立“管理区”或“片区”的做法，中央一直主张临时性办事机构在任务完成后应予以撤销，不得在乡镇和村之间长期设置一层机构，要不断优化行政区划设置，严格控制机构编制。显然，乡镇之下重新设立“片区”等派驻机构并不符合法律及政策的要求。

从实践来看，乡镇下设“片区”或“公共服务站”有助于加强乡镇管理及公共服务。清远“片区公共服务站”的设立为农民提供了诸多的公共服务，给农民提供了便利，也受到农民的欢迎。但是，我们必须看到，由于受到现行行政和执法权限以及信息资源和人力的局限，片区公共服务站的权能有限，主要是代办服务，如受理一些材料申领、咨询等事务，并不能有效解决实际问题。事实上，在现代信息技术条件下，一些代办服务可以直接下放到村委会或农民直接网报乡镇或县市有关部门处理，无需乡镇另行设立派驻机构代办。正因如此，在不少省市，一些公共服务及代办服务是直接由村委会设立的综合服务中心办理。还须指出的是，尽管清远设立“片区公共服务站”受到村民的欢迎，但这并不说明设立乡镇派驻机构以及村委会下移具有合理性。事实上可能恰恰相反。在过去的几十年中，原村委会不仅形成了相对完善的公共设施，也得到了村民的基本认同。村委会下移打破和肢解了业已形成的村民对村委会的认同，而且新的村委会规模过小，人力、财力及公共设施缺乏，难以提供公共服务。如果仍保持原有村委会的规模，由原有的村级综合公共服务站提供现有“片区公共服务站”承担的公共服务，同样也会赢得村民的支持。因此，“片区公共服务站”的存在再次证明了原村委会规模的合理性，同时也说明设立乡镇派驻机构不仅有违现行政策，而且也无实践的必要性。

（四）自治走向：村組自治还是社区自治

值得注意的是，从2014年开始，中央文件主张在村民小组基础上进行村民自治试点，也倡导以农村社区为基本单元继续深化村民自治试点。从目前农村社区建设进展来看，极少数地区以村民小组为单元建立新社区或由村民小组联合组建新社区，绝大多数省市都实行“一村一社区”，山东、浙江等不少地方还实行“多村一社区”。如果说以村民小组为单元开展村民自治是村民自治规模缩小或自治下沉的话，那么对于绝大多数省市来说，以农村社区为基本单元进行村民自治的试点则是村民自治规模扩大或自治上移。两种不同发展方向的试点本身就表明了人们关于村民自治未来发展方向的分歧，以及中央决策的审慎和观望，这意味着村民自治未来依然面临着发展方向的选择。

从实践来看，目前除清远等极少数地方实行以村民小组为基本单元的村民自治之外，全国绝大多数省市的村民自治依然维持现存的村委会组织体制。无论上述哪一种形式的村民自治，本质上都还是实行城乡分割、村社一体、政经不分的管理体制。然而，伴随乡村社会开放程度的提高和流动性的增强，乡村地区早已突破村级组织的封闭性，乡村社会关系日益复杂，乡村所有制日益多样，当下的村民自治组织体制日益无法适应。必须进一步剥离村民自治组织与村集体经济组织，实行“政经分开”。由此，集体土地产权不再是人们参与村民自治及村社区公共治理的前提条件，村民自治组织的成员边界也从“村集体成员”延伸至所有“村社区居民”。农村基层自治与民主制度也不再是一种封闭和排外的体制，而是要把农村社区居民融入到社区公共事务管理中，实现公共服务的均等化，使村民自治及基层民主更具普遍性和包容性。不仅如此，随着村委会与村集体经济组织的分离，村委会也不再对村集体经济的经营与管理负责，主要从事公共管理、公共服务以及村社区的公益事业，村民自治组织真正回归其群众性、社会性和政治性组织属性。上述村民自治的组织和功能转变本身也是村民自治组织向地域性、服务性和公共性社区自治组织的转型。

显然，随着农村集体产权改革的深化以及农村社会日益开放，从封闭性的村民自治走向开放性的社区自治是必然的趋势，也是农村经济、政治和社会发展的客觀要求。从目前来看，应积极推动集体经济产权转型，实行“政经分开”，与此相适应，将村民委员会转变为社区委员会，村党支部转变为社区党支部，既充分发挥农村社区组织的自治性，以实现治理对象从集体村民扩大到全体居民，又加大农村社区党组织的领导权，以实现基层党组织从集体单位制向社区地域制转型。{32} 另一方面，应通过各种规范立法，将城乡社区治理完全纳入法治的范围之内，从法律上明确农村社区的组织性质、功能及地位，为农村基层组织体制从村委会体制到社区体制的转变提供法律支持。

总之，清远以村民小组或自然村为单元进行村民自治试点具有探索性，但是此项改革不仅自身存在组织、制度、财政以及人力资源方面诸多的困难，也与当前农村集体经济产权改革、农村社会日益开放和流动、农村治理单元的扩大化以及基层治理的精简与效能的发展方向相违背。尽管开展村民小组和村落自治在一定程度上扩大了自治权，但村民小组或自然村的自治应在加强村民理事会等社会组织建设的基础上实行社会自治，而不是将村民委员会组织单元从行政村下移到村民小组或自然村。从全国范围来看，以村民小组或自然村作为村民自治的基本单元不具有可行性和普适性。未来的发展方向应是进一步理顺村民委员会与村集体组织的关系，实行“政经分开”，并从“村组自治”向“社区自治”转变。

注释：

① 汤玉权、徐勇：《回归自治：村民自治的新发展与新问题》，《社会科学研究》2015年第6期。

② 付振奇：《村与组所有权：村民自治有效实现的产权基础》，《东南学术》2016年第2期。

③ 邓大才：《村民自治有效实现的条件研究——从村民自治的社会基础视角来考察》，《政治学研究》2014年第6期。

④ 陈健先、黄作源：《清远最好能在全市推进村委会规模调整》，《清远日报》2016年10月21日;陈强：《“村民自治重心下移”——清远农村改革经验成中央一项政策》，《羊城晚报》2015年11月23日。

⑤ 黄兰芳：《农村自治重心下移改革生效了吗——以广东清远为考察对象》，《甘肃行政学院学报》2016年第6期。

⑥ 周立：《广东清远试水“村民小组自治”》，《乡镇论坛》2014年第10期。

⑦ 郑铨史：《自然村设置村委会切莫一哄而上》，《中国社会报》2014年3月7日。

⑧ 陈明：《村民自治：“单元下沉”抑或“单元上移”》，《探索与争鸣》2014年第12期。

⑨ 中共清远市委、清远市人民政府：《关于完善村级基层组织建设推进农村综合改革的意见（试行）》（清发〔2012〕33号），2012年11月26日。

⑩ 清远年鉴编纂委员会：《清远年鉴（2015）》，广东人民出版社2015年版，第44页。

{11}{18} 黄作源：《合理确定村民委员会范围工作将“蹄疾步稳”推进》，《清远日报》2016年10月17日。

{12} 清远相关文件及各地对撤销原村委会后设立的片区服务站的名称有不同的表述，如“党政公共服务站”、“社会综合服务站”、“片区公共服务站”以及“片区服务站”。不过，从调查来看，目前试点镇服务站均挂牌“×片区公共服务站”，人们通常称之“片区服务站”。

{13} 黄作源：《今后农村集体签订土地、资产合同须以集体经济组织名义》，《清远日报》2015年1月11日。

{14} 徐勇、吴记峰：《重达自治：连结传统的尝试与困境——以广东省云浮和清远的探索为例》，《探索与争鸣》2014年第4期。《清远市清新区关于培育和发展村民理事会的指导意见》（2013年3月5日）也规定：村民理事会在调整组建村委会期间主要是协助村党组织管理村的公共公益事务，并为村级换届做好相应的筹备工作，暂作备案成立。待新一届村民委员会产生后，村民理事会再按有关社会组织登记管理要求运作。

{15}{27} 郭芳、邹锡兰：《广东清远探索农村综合治理改革》，《中国经济周刊》2015年第21期。

{16} 中共清远市委农村工作委员会办公室：《清远市深化农村综合改革60问（修订本）》，2015年2月，第13页。

{17} 全国人民代表大会常务委员会：《中华人民共和国村民委员会组织法》（主席令〔2010〕37号），2010年10月28日，第五条。

{19} 中共大冶市委组织部：《关于村级组织建设的调研报告》，2016年5月3日。

{20} 魏宪朝、刘子平：《创新党员发展机制，助推农村基层党组织功能的实现——以山东省利津县“三步公推”为例》，《探索》2016年第1期。

{21} 参见2010—2014年《中国财政年鉴》的相关数據：新建村级党群活动中心或村级组织活动场所在东部的江苏省盐城市阜宁县、福建省莆田市仙游县需10万;在中部的河南省南阳市淅川县需10万、湖北省十堰市丹江口市需14.5万;在西部的甘肃省临夏州东乡县需8万、云南省大理州宾川县需15万。

{22} 关锐捷、黎阳、郑有贵：《农村社区集体经济组织是亿万农民安身立命之本》，《农村经营管理》2011年第3期。

{23} 黄博、刘祖云：《村民自治背景下的乡村精英治理现象探析》，《经济体制改革》2013年第3期。

{24} 2015年2月2日中共中央、国务院印发的《关于加大改革创新力度加快农业现代化建设的若干意见》（中发〔2015〕1 号）指出：“在有实际需要的地方，扩大以村民小组为基本单元的村民自治试点，继续搞好以社区为基本单元的村民自治试点，探索符合各地实际的村民自治有效实现形式。”2015年8月31日中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《深化农村改革综合性实施方案》（中办发〔2015〕49号）指出：“在有实际需要的地方，依托土地等集体资产所有权关系和乡村传统社会治理资源，开展以村民小组或自然村为基本单元的村民自治试点。”2016年1月27日中共中央、国务院印发的《关于落实发展新理念加快农业现代化实现全面小康目标的若干意见》（中发〔2016〕1 号）指出：“在有实际需要的地方开展以村民小组或自然村为基本单元的村民自治试点。”

{25} 对此的讨论很多，参见沈延生、张守礼：《自治抑或行政：中国乡治的回顾与展望》，《中国农村研究（2002年卷）》，中国社会科学出版社2003年版，第1—95页;于建嵘：《乡镇自治：根据和路径》，《战略与管理》2002年第6期;吴理财：《中国大陆乡镇政府何去何从》，《二十一世纪》2003年第4期。

{26} 参见徐勇、赵德健：《找回自治：对村民自治有效实现形式的探索》，《华中师范大学学报》（人文社会科学版）2014年第4期;邓大才：《利益相关：村民自治有效实现形式的产权基础》，《华中师范大学学报》（人文社会科学版）2014年第4期;李松有：《资源集中：探索村民自治基本单元的功能基础》，《山东社会科学》2016年第7期。

{28} 项继权、王明为：《村民理事会：性质及其限度》，《福建论坛》（人文社会科学版）2017年第9期。

{29} 中共中央、国务院：《关于加大改革创新力度加快农业现代化建设的若干意见》（中发〔2015〕1 号），2015年2月2日。

{30} 孙国英、李书龙、梁有华、龙跃梅：《乡村治理改革激发基层活力》，《南方日报》2015年4月20日。

{31} 邓大才：《产权单位与治理单位的关联性研究——基于中国农村治理的逻辑》，《中国社会科学》2015年第7期;邓大才：《村民自治有效实现的条件研究——从村民自治的社会基础视角来考察》，《政治学研究》2014年第6期。

{32} 项继权：《如何破除农村发展面临的制度性障碍》，《人民论坛·学术前沿》2014年第13期。

作者简介：项继权，华中师范大学政治与国际关系学院教授、博士生导师，湖北武汉，430079;王明为，华中师范大学政治与国际关系学院博士研究生，湖北武汉，430079。

（责任编辑  刘龙伏）