外汇储备管理体系的国际比较与经验借鉴

(上海行政学院 上海 200233)

外汇储备是一国国民财富重要组成部分。不同国家对外汇储备有着不同的管理体系，不同管理体系各自拥有不同的优点与不足。关于我国外汇储备管理模式的争议长期存在，随着财政部与央行官员在“第八届财新峰会”关于外汇储备主导权争论的展开，对国际外汇储备管理体系进行比较，进而借鉴国外经验，对我国外汇储备管理模式进行改进是必要的。

一、外汇储备管理体系的国际比较

(一)财政部主导的外汇储备管理体系

1.新加坡。新加坡外汇储备的使用决策由财政部主导，具体由新加坡政府投资公司、淡马锡控股公司和新加坡金融管理局三家机构负责执行。金融管理局主要负责外汇储备的流动性，而新加坡政府投资公司和淡马锡控股两家专门的投资机构主要负责外汇储备的收益性。

2.日本。日本外汇储备管理由财务省主导，日本银行根据财务省的指示进行具体操作。其中日本财务省是日本的财政部，日本银行是日本的中央银行。日本银行对外汇储备的主要管理目标是流动性与安全性。

3.英国。英国的外汇储备管理也由财政部主导，英格兰银行按照财政部提出的目标及指导意见进行操作。其中，英格兰银行是英国的中央银行，对国家货币政策负责。英格兰银行的主要管理目标同样是外汇储备的流动性和安全性。

(二)中央银行主导的外汇储备管理体系

1.欧元区。欧元区由于没有统一的财政部，所以其外汇储备管理主要由欧洲中央银行主导，各成员国中央银行按照欧洲中央银行的统一部署，协调配合达到外汇管理目标。

2.中国。中国是世界上为数不多的仅由中央银行负责外汇储备管理而财政部参与甚少的国家之一。我国的外汇储备管理体系由中国人民银行主导，国家外汇管理局进行具体的操作与管理。由于没有成立专门的投资管理公司，所以我国外汇储备的主要管理目标依然是确保外汇储备的流动性与安全性。

(三)财政部与中央银行共同主导的外汇储备管理体系

1.挪威。挪威外汇储备管理体系由财政部和挪威中央银行共同主导，具体操作由挪威银行投资管理公司和挪威银行货币委员会的市场操作部负责。其中，投资管理公司主要负责外汇储备的收益性，而货币委员会的市场操作部主要负责流动性管理。

2.美国。美国外汇储备的决策使用也由财政部和美联储共同管理，具体执行机构是纽约联邦储备银行。美国财政部主要负责国际经济政策，对外汇储备管理享有优先决策权，美联储主要负责国内货币政策，同时对外汇储备的安全性和流动性负责。

二、不同管理模式的利弊分析

(一)中央银行主导的管理模式

1.优点。(1)沿袭历史传统，改革成本低。新中国成立后的很长一段时间内，中国都处于外汇储备极度匮乏的状态。为此，国家指定中国人民银行作为国家外汇管理机关，国家外汇管理局承担国家外汇储备经营管理责任。由此形成了中国人民银行决策，国家外汇管理局执行的外汇储备管理体系。因此，由中国人民银行主导的外汇储备管理体系沿袭了历史传统，改革成本较低(2)操作灵活，对财政和货币政策的协调配合要求不高。由于中国人民银行作为外汇储备管理的唯一主导方，在实现货币政策目标时可以对外汇储备灵活操作，无需财政部的协调配合。

2.缺点。(1)影响货币政策独立性。我国强制结售汇制度造成大量外汇占款，外汇占款是货币供给的一部分，从而在一定程度上影响货币政策独立性。(2)外汇储备投资收益率不高。中国人民银行主要负责外汇储备的流动性管理。为此，央行将外汇储备主要投资于期限短、风险低的发达国家国债来确保外汇的安全性与流动性，投资收益率不高。

(二)财政部主导的管理模式

1.优点。(1)显著增加货币政策独立性。外汇储备由财政部主导可以切断外汇储备与外汇占款之间的联系，避免货币政策与汇率政策之间的冲突，显著增加货币政策独立性。(2)能够提高外汇储备整体投资回报率。若外汇储备由财政部主导，财政部可以将大量外汇储备注入中投公司等机构进行投资，从而获得更高的投资回报率。

2.缺点。(1)协调成本上升。外汇储备必须以能够应对外在风险为前提，这要求保持外汇储备流动性与安全性。为此财政部主导的外汇储备管理体系必然需要中国人民银行参与，由此会造成财政部与央行间协调成本上升。(2)过渡方案设计难点。我国外汇储备管理一直由中国人民银行主导，如果由财政部主导外汇储备，过度设计方案将成难点。

(三)财政部与中央银行联合主导的管理模式

1.优点。兼顾外汇储备的流动性、安全性和收益性。财政部与中央人民银行联合主导外汇储备，一方面可以保证外汇储备流动性与安全性以面对外部汇率风险的挑战，另一方面可以投资部分期限长、收益高的产品以提高外汇储备投资回报率。

2.缺点。财政部与央行的协调成本大幅度上升。如果外汇储备由财政部与中国人民银行联合主导，双方要进行财政政策、货币政策、汇率政策的协调沟通，必然会造成两部门之间的协调成本大幅度上升。

三、对我国外汇储备管理的启示与借鉴

(一)现阶段我国外汇储备仍应由中国人民银行主导

由于历史原因，我国一直以来是中国人民银行主导外汇储备，目前我国外汇储备世界第一。如果由财政部管理外汇储备，巨额外汇储备从央行转移到财政部有两种方式，一种方式是通过财政盈余来购买央行外汇，另一种方式是发行国债筹集资金来购买外汇储备。如果要增加财政盈余必然需要增加财政收入减少财政支出，这在目前减税降费的背景下无法实现，所以通过财政盈余购买外汇储备方案不可行。

(二)我国应建立多元化外汇储备经营机构，实施积极的外汇储备管理战略

目前我国的外汇管理体系是以中国人民银行为主导，国家外汇管理局具体操作的模式。国家外汇管理局以流动性与安全性作为外汇储备的主要管理目标，造成巨额外汇储备的投资收益率不高。为此，中国应该学习新加坡和挪威的经验，建立类似于新加坡政府投资公司、淡马锡控股公司的多元化外汇储备经营机构，实施积极的外汇储备管理战略，以减少持有外汇储备的机会成本。

(三)我国要加快推进人民币国际化进程，解决外汇储备难题

中国外汇储备世界第一的地位一方面反映出我国经济实力强劲，另一方面也反映出我国外汇储备管理存在巨大的风险。只有不断推进人民币国际化进程，增强人民币在国际舞台中的地位，才能逐渐化解巨额外汇储备管理风险。