中国区域经济高质量发展研究*

刘 国 斌 宋 瑾 泽

中国区域经济发展经历了均衡发展—非均衡发展—协调发展—多极统筹发展的阶段，取得了良好的效果。但同时我们也要看到区域经济差距持续扩大、区域经济不协调不充分、区域产业结构不合理等现实问题制约着区域经济向高质量发展阶段的转变。为解决这些问题，推进区域经济实现高质量发展目标，2018年中央一号文件提出实施区域协调发展战略，构建区域协调发展体系的重要内容，这也为促进中国区域经济向高质量发展提供了政策支持。基于此，本文对中国区域经济高质量发展的作用机理及实现机制进行深入剖析，旨在更好地推进区域经济实现由不平衡不充分发展向高质量发展转变。

一、中国区域经济发展的演变阶段及理论依据

在中国区域经济发展的演进过程中，区域经济理论与中国区域经济发展实践相结合使得其理论体系不断完善，对于指导中国区域经济发展起到了重要作用。

1.区域经济均衡发展阶段：1949—1977年

从新中国成立到改革开放前，中国区域经济发展水平呈上升趋势（见图1），GDP由1949年的466亿元增长到1977年的3202亿元，增加了5.87倍，区域经济发展战略也以体现公平的均衡发展战略为主导。“一五”计划时期（1953—1957年）的核心任务是工业建设，工业建设的地区分布从国家长远利益出发，改变工业偏隅一方或集中于沿海的态势，建设以鞍山钢铁联合企业为中心的东北工业基地，积极进行华北、西北、华中等地区新的工业基地建设，并在西南地区开始部分工业建设，以期实现内陆地区和沿海地区的均衡发展。“二五”计划时期（1958—1962年）继续进行以重工业为中心的工业建设，推进国民经济的技术改造，建立社会主义工业化的坚实基础，中西部地区重工业产业布局逐步形成。“三年国民经济调整”时期（1963—1965年）继续发展中西部地区的工业经济建设，基本工业建设占全国的比重提高到58.3%，与“一五”计划时期相比，“三年国民经济调整”时期的中西部地区与东部沿海地区的投资之比增加了0.4个百分点。“三五”计划时期和“四五”计划时期，国家经济转到以战备为中心，以“三线”发展为重点的轨道上，其中“三五”计划时期的“三线”建设以西南地区为重点，“四五”计划时期的“三线”建设则以豫西、鄂西和湘西地区为重点。从“四五”计划后期到“五五”计划前期，国家区域经济发展战略逐渐向东部地区转移。

图1 1949—1977年中国国内生产总值变化情况

2.区域经济非均衡发展阶段：1978—1990年

改革开放初期，中国区域经济发展正处在计划经济向市场经济过渡以及区域经济均衡发展向非均衡发展转变的拐点，非均衡发展理论的引入对于这一时期中国制定区域经济发展战略具有重大影响。佩鲁（1955）的增长极理论、缪尔达尔（1957）的循环累积因果论、赫希曼（1958）的不平衡增长理论等普遍认为：经济基础好、技术创新强、区位优势突出和政策空间大的地区的经济会优先发展，进而逐步扩大到其他地区。基于这些理论，改革开放初期，中国提出东部沿海地区优先发展战略以及东中西部三大地带发展的相关战略，在区域经济的集聚作用下，东部地区经济发展速度明显快于中西部地区经济发展速度，1978—1990年，中国区域经济在空间上呈现出向东部地区聚集的趋势和特征，经济级差问题较为突出。1978年东中西部地区生产总值分别为1743.55亿元、1006.64亿元、725.93亿元，分别占1978年全国GDP的50.16%、28.96%、20.88%；1990年东中西部地区生产总值分别为9568.55亿元、5159.86亿元、3769.90亿元，分别占1990年全国GDP的51.7%、27.9%、20.4%。由此可见，从1978年到1990年，东部地区GDP占全国的比重增加了1.54个百分点，中部地区、西部地区GDP占全国的比重则分别下降了1.06个百分点和0.48个百分点。从经济发展曲线来看（见图2），东部地区经济快速发展，中西部地区经济发展迟滞，并且在这一时期，尤其是“六五”计划时期提出的三大地区带发展的战略进一步突出了东部地区优先发展的格局，通过东部地区经济的发展来带动中西部地区经济发展成为这一时期经济发展的重要趋势。

图2 1978—1990年中国东中西部地区生产总值变化情况

3.区域经济协调发展阶段：1991—2011年

这一阶段中国区域经济持续发展，但依然在空间格局上呈现东强西弱的经济梯度级差。1991—2011年，东中西部地区GDP分别从11242.43亿元、5267.66亿元、4335.13亿元增加到274842.16亿元、127792.29亿元、100217.01亿元。从东中西部地区GDP绝对值来看，2011年东部地区GDP分别是中西部地区的2.15倍和2.74倍，东中西部地区经济差距持续拉大。从地区生产总值占全国GDP的比重来看，东中部地区GDP占全国GDP的比重分别从1991年的53.9%、25.3%增加到2011年的54.7%、25.4%，西部地区GDP占全国GDP的比重从1991年的20.8%下降到2011年的19.9%，东西部地区经济差距持续扩大。为缩小地区间经济差距，国家制定了西部大开发战略和中部地区崛起计划，区域经济逐渐由东强西弱的不平衡发展向东中西部地区经济协调发展转变。

党的十六大从全国区域经济角度出发，提出区域统筹协调发展的思想，通过发挥市场机制的作用和政府的宏观调控来协调区域关系，从而促进区域经济统筹协调发展。在这个思想指导下，中国学者关于区域经济协调发展的理论研究持续创新和突破，安虎森和蒋涛（2006）认为，推进区域经济协调发展必须坚持差异化而非一体化的政策。程秀山和杨艳（2010）认为，区域协调发展必须以区域利益为导向，促进区域比较优势发挥，地区基本公共服务均等化及区域差距在合理控制范围。厉敏萍和曾光（2012）认为，区域协调发展既是一个过程，又是一种状态，既是一种发展模式，又是一种发展战略。在这些理论支撑下，中国区域经济发展的总体战略格局及重心不断调整，从东部沿海地区优先发展战略到西部大开发战略再到中部地区崛起计划以及东北老工业基地振兴战略，这些战略的实施反映了1978—2011年中国区域经济由非均衡发展向协调发展转变的趋势。

4.区域经济多极统筹发展阶段：2012年至今

2012年以来，中国区域经济发展进入新阶段，新发展理念作为这一时期的重要理论思想，对于完善区域经济理论体系、提升区域经济发展质量具有积极作用。这一阶段既有区域经济发展进入新常态后的经济增速转换、经济动力创新、经济结构调整的阵痛，也有“一带一路”倡议等国家战略推进下的区域经济协调、开放、合作共生的新特征，区域经济由不协调不充分发展向多极统筹的高质量发展阶段转变。除四大板块和三大战略外，各地区次级核心和核心城市等多支点的区域经济增长极也不断形成和发展，对于推进中国区域经济高质量发展具有重要作用。人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾成为社会主要矛盾，为解决这一矛盾，促进区域经济向高质量发展阶段转变，国家持续推进供给侧结构性改革，促进区域产业体系升级和创新，进而深化区域产业分工，优化区域产业结构，促进区域协调、创新、绿色、开放、共享发展，这有助于推动中国区域经济向协调联动的多极统筹发展阶段转变。

二、区域经济高质量发展的制约因素

区域间产业结构不协调、经济差距较大、基本公共服务不均等是制约中国区域经济高质量发展的主要因素。

1.区域间产业结构不协调

从区域间产业结构情况来看（见表1），2012—2016年中国区域产业结构的演进符合配第—克拉克定律，第一产业比重逐渐下降，第二、三产业比重逐渐上升，这也说明区域经济发展是不断进步和提高的，但同时也要注意区域间产业结构不协调的问题，2016年东部地区产业结构比为6∶42∶52，与2012年相比第二产业降低6个百分点，第三产业增加6个百分点，产业中心不断向第三产业转移。而与东部地区相比，中部地区、西部地区和东北地区的第三产业发展仍有差距，2016年中部地区、西部地区和东北地区第三产业比重与东部地区相比分别低了8个百分点、7个百分点和2个百分点，区域间产业结构不协调既表现在结构上的不协调，也表现在质量上的不协调。

表1 2012—2016年中国四大板块产业结构比例

从城乡间的产业结构情况来看，城市地区以第二、第三产业为主，农村地区以第一产业为主。2016年中国GDP达740060.8亿元，第一产业比重为8.1%，第二、第三产业比重达91.9%，与2014年相比，第一产业在国民经济中的比重下降了0.6个百分点，第二、第三产业在国民经济中的比重增加了0.6个百分点，城市经济体量及比重远高于农村经济，且呈现城乡经济差距持续拉大的态势，这不利于城乡区域经济协调发展，也不利于城乡产业结构协调推进。总体来看，区域间产业结构不协调严重制约区域经济高质量发展。

2.区域间经济差距较大

由于区域间经济差距的持续扩大，使得区域间经济发展不协调，发达地区的经济更加发达，而落后地区的经济持续低迷，陷入贫困恶性循环。从区域间经济体量来看（见表2），东部地区的地区生产总值远超中部地区、西部地区和东北地区，2016年东部地区生产总值达410186.44亿元，分别比中部地区、西部地区和东北地区高249540.87亿元、253358.27亿元、357776.65亿元。2016年东部地区、中部地区、西部地区和东北地区经济总量占全国经济总量的比重分别为52.6%、20.6%、20.1%、6.7%，东部地区的比重分别比中部地区、西部地区和东北地区高32个百分点、32.5个百分点、45.9个百分点。因此，东部地区经济的绝对值远高于中部地区、西部地区和东北地区，且经济差距呈现逐渐扩大的趋势，这不利于区域协调发展。

表2 2012—2016年中国四大板块地区生产总值变化情况

从区域间经济增速变化情况来看（见表3），2016年东部地区、中部地区、西部地区和东北地区经济同比分别增长9.97%、9.32%、8.14%、-9.35%，与2013年相比，东部地区经济增速提高了0.2个百分点，中部地区、西部地区和东北地区经济增速分别降低了0.7个百分点、3.3个百分点和17.7个百分点。2013—2016年东部地区平均增速为8.52%，分别比中部地区、西部地区和东北地区高0.09个百分点、0.17个百分点和7.35个百分点，这也说明东部地区经济增长快于其他地区，区域间的经济差距呈现扩大趋势，区域经济发展不协调情况在加大。

表3 2013—2016年中国四大板块经济增速变化情况

3.区域间基本公共服务不均等

从区域间基本公共服务情况来看（见表4），2016年，东部地区公共医疗卫生机构数达321566个，分别比中部地区、西部地区和东北地区高48025个、10614个和244231个；东部地区养老保险基金收入达17433.3亿元，分别比中部地区、西部地区和东北地区高11704.68亿元、8867.50亿元和14115.4亿元，分别是中部地区、西部地区和东北地区的3.04倍、2.04倍和5.25倍；东部地区公共财政教育经费达11451.6亿元，分别是中部地区、西部地区和东北地区的2.04倍、1.54倍和6.64倍。由此可见，东部地区的基本公共服务水平高于中部地区、西部地区和东北地区，呈现东高西低的格局。

表4 2016年中国四大板块基本公共服务情况

从城乡间的基本公共服务情况来看，一是城乡公共医疗卫生服务的不均等，主要表现在每万人医疗机构床位数。2016年城市和农村每万人医疗机构床位数分别为84.13张和39.09张，城市每万人医疗机构床位数是农村的2.15倍。二是城乡社会保障的不均等，主要表现在社会保险、失业保险、养老保险等方面的不均衡。2017年城镇职工基本养老保险基金收入达42800亿元，基金支出达37900亿元，而农村居民基本养老保险基金收入为3288亿元，基金支出为2399亿元，城镇职工基本养老保险基金收入是农村的13.02倍，基金支出是农村的15.80倍，这反映出城乡养老保险之间仍存在较大差距。

三、区域经济高质量发展的作用机理

中国区域经济高质量发展的作用机理主要表现在以下4个方面（见图3）。

1.科技创新是促进区域经济高质量发展的动力

科技创新加快了新产品、新技术、新业态的形成与发展，对于推进区域经济供给侧结构性改革、优化区域产业结构、提升区域经济发展质量具有重要作用。通过技术创新，区域经济发展实现由粗放型向高效、集约、节约的发展方式转变，区域经济发展质量持续提升。对于城市工业来讲，科技创新能够加快驱动传统工业向现代工业转型升级，推进工业技术体系创新升级，提升工业产品质量和工业经济竞争力，促进城市工业经济新旧动能转换。对于农村农业来讲，科技创新能够推进农业技术水平及发展方式转变，加快传统农业向现代农业转换，深化农业供给侧结构性改革，推进农业科技成果转化，实现农业产业化、规模化、专业化、现代化发展。

图3 中国区域经济高质量发展的作用机理示意图

2.市场机制是促进区域经济高质量发展的依据

促进中国区域经济高质量发展必须发挥市场在资源配置中的决定性作用，促进区域要素资源的合理配置，推进区域经济协调发展。资源的合理配置与区域分工密切相关，不同区域的资源禀赋、区位条件、经济基础、产业体系等存在差异，这种差异使得不同区域形成各自的比较优势和区域分工，通过区域分工使得不同区域实现社会化、专业化生产，形成主导和支撑不同区域经济发展的产业体系，从而进一步推进要素资源的合理配置，辐射和带动地区经济发展，促进区域经济协调发展。同时，也要注重企业分工和合作，通过不同区域间企业的分工与合作，促进资金、劳动力、技术等要素资源的合理配置，形成规范健康的市场分工体系。

3.社会组织参与是促进区域经济高质量发展的支点

要发挥社会力量的推动和引领作用，引导社会组织积极参与，为中国区域经济高质量发展提供动能。一是要发挥行业组织的引导和带动作用，推进不同地区间不同行业部门的协同发展，促进产业融合、产城融合，规范行业及部门的市场秩序。二是发挥金融组织的扶持和带动作用，区域高质量发展的重要表现是区域经济协调充分发展，协调充分发展体现在社会、政治、文化等领域，这需要大量的资金投入。三是要发挥智库等机构的作用，为推动中国区域经济高质量发展提供政策引领和战略决策，解决区域经济不协调不充分的现实矛盾，满足区域经济发展的有效需求。

4.政府制度供给是促进区域经济高质量发展的保障

促进中国区域经济高质量发展必须创新体制机制，强化政府制度供给，形成一套有效的制度体系。一是要发挥中央政府顶层设计的引领作用。制定区域经济高质量发展的战略规划，促进区域经济协调、持续、健康发展，有效缓解区域不平衡不充分发展的矛盾。二是要发挥地方政府的积极作用。一套好的政策及制度体系必须要结合地方实情，要能解决地方经济社会发展的问题，长期以来的城乡二元差异导致城乡间区域经济不协调不充分、城乡基本公共服务不均等、城乡居民收入差距持续拉大、区域间要素资源配置不合理等，这些现实问题制约着区域经济的高质量发展。因此，要发挥地方政府的作用及功能，履行好其监督管理和服务职能，既要促进地区经济社会规范、协调、持续、健康发展，又要为地方区域经济发展提供政策扶持。

四、构建区域经济高质量发展的实现机制

实现区域高质量发展，可从动力机制、平衡机制、保障机制3个维度构建中国区域经济高质量发展的实现机制。

1.构建动力机制

促进中国区域经济高质量发展必须要构建区域经济协调充分发展的动力机制，促进区域经济新旧动能转换。区域经济高质量发展离不开产业、企业及市场。通过市场作用的发挥，实现区域间、区域内及城乡间产业、企业的有机结合，进而促进要素资源的有序转移和合理配置，为区域经济高质量发展提供新的动力。一是要构建新的区域产业体系，创新产业发展模式和业态。在市场分工引领下，立足地方资源优势，在遵循“资源优势培育—特色优质产业培育—产业优势向经济优势和极化优势转变”的规律下，培育和形成具有地方特色的农业、工业和服务业市场体系。二是要积极推进区域间、区域内及城乡间企业的协同和联动。一方面，要加强不同区域间企业的联动和互补，促进同质企业及关联企业形成企业联盟，共同制定和规范区域市场体系，促进市场资源的共享。另一方面，要通过企业协同和联动促进企业生产技术体系的创新和升级，提高企业的生产能力和产品质量，在需求导向下为经济社会发展提供更加高质量的产品。

2.构建平衡机制

促进中国区域经济高质量发展必须要构建区域经济协调充分发展的平衡机制。一是要深化实施区域协调发展战略，构建多极区域增长中心。持续推进“一带一路”建设、京津冀协同发展以及长江经济带发展三大战略，培育和构建更多的具有区域主导作用的经济中心，重塑区域经济地理空间格局，推动区域经济高质量发展。二是要加强区域协同联动创新发展，实现发达地区和欠发达地区、不发达地区以及东部地区和中西部地区的协调联动发展，加强项目对接、产业对接及扶贫对接，进而促进要素资源的跨区域合理流动，实现区域经济协调联动发展。三是要着力实施和推进乡村振兴战略，创新农村产业融合发展体制机制，缩小城乡差距，实现城乡区域协调发展。

3.构建保障机制

促进中国区域经济高质量发展必须要构建区域协调充分发展的保障机制。一是要加强对经济不发达地区和欠发达地区的政策保障，制定相应的战略规划，为这些地区的经济社会发展指明方向，推进区域间协调、融合、充分发展。二是要加快推进区域协调融合发展的体制机制创新，推进土地制度改革和户籍制度改革，积极推动与构建和谐的国土空间布局、区域产业布局、区域市场分工格局等，进而促进区域经济协调、持续、健康发展。三是要构建区域经济绿色发展的制度保障，在科学规划的前提下合理开发国土空间，规范开发秩序，严格按照主体功能区规划进行区域空间开发，加强区域生态治理，建立区域生态补偿机制。四是要完善社会保障机制，促进区域间、城乡间共享发展，加强卫生、医疗、教育、住房、保险等基本公共服务均等化。