对口支援的分类治理与核心目标

李曦辉

对口支援工作是一项政策性很强的现实工作，它的产生并非来自理论推演，而是产生于社会主义中国的伟大实践，后经学者基于各自的学科背景进行整理升华，才演变成了一个具有理论意味的命题，所以，研究对口支援问题具有很强的政策意义。

一、中国对口支援的缘起

关于对口支援的定义，目前理论界莫衷一是，有人认为：所谓对口支援，即结对支援，指国家的一个区域或行业与另一个区域或行业结对形成支援关系，从而有效发挥两个区域或行业的优势。发展经济学专家认为，对口支援指发达地区给欠发达地区提供各种帮助，从而促进欠发达地区经济社会发展，缩小地区之间差距的政策。从政治层面来看，对口支援的主要目的是确保政治稳定，是国家为实现社会稳定、经济发展而采取的特殊政策安排。社会学专家认为，对口支援是一种政府间的慈善行为。公共财政学专家认为，对口支援是不同行政级别政府之间的财政平衡。公共管理学专家认为，对口支援是不同区域或行业进行合作与交流的方式。

对口支援工作肇始于新中国成立初期。在新中国成立之初，每到农忙或农村遭遇洪涝旱情的时候，城市中的各个部门就会指派工作人员到农村帮忙。对口支援概念形成于1960年3月20日《山西日报》的一篇社论，社论指出：20世纪50年代末，山西经纬纺织机械厂与曙光公社采取工厂包公社、对口支援的新形式，在修配机械、供应农具、培训技术人才以及建设副食品生产基地等方面取得突破。1960年3月23日《人民日报》在转引《山西日报》社论时强调，对于厂社对口协作这一新生事物，如何看到它的主流，扶持它健康地发展、壮大，是我们的一项政治任务。而对少数民族地区的对口支援，则始于1979年4—5月在北京召开的全国边防工作会议，会议提出国家将加强边境地区和少数民族地区的建设，组织内地省（市）对口支援边境地区和少数民族地区。会议确定了东部发达省（市）对口支援贵州、广西、新疆等8个省（区）的方案，从此拉开了对特殊民族地区全面性制度化对口支援的序幕。

在定义上都无法达成共识的对口支援工作，显然是不可能有统一模式的，它需要严格的分类，提出切合各类对口支援工作方式实际的治理方式与工作思路，才可能取得理想的效果。为此，我们将对口支援分成5类进行研究，即特殊民族地区全面性对口支援、重大工程实施地区补偿性对口支援、贫困地区发展性对口支援、基本公共服务落后地区专项性对口支援、严重灾害地区应急性对口支援，研究不同类型对口支援的政策目标、治理机制、评价体系以及经验和教训，为今后的对口支援工作提供明确的方向，从而提高对口支援工作的水平。

有人认为，沿海发达地区与东北地区的对口合作也属于对口支援的一种类型，我们认为，这种对口合作只是由中央政府倡导在各省（市）之间展开的一种市场行为，不涉及人财物的横向转移支付，不属于对口支援的范畴，故本文不予研究。

二、中国对口支援的5大类型

有关对口支援问题，国内外学者都有过深入的研究，也推出了一系列的研究成果，但是分类研究对口支援问题的成果还不多，特别是研究类别之间区别与联系的成果就更少见，而这恰恰是做好新时代对口支援工作必不可少的重要环节，需要我们认真研究。

1.特殊民族地区全面性对口支援

从中国少数民族地区的地理分布来看，其与西部地区具有很大程度的重合性，对少数民族地区的对口支援，基本上也是东部地区对西部地区的对口支援，其理论支点是邓小平同志提出的“两个大局”理论。1988年9月，邓小平同志强调，“沿海地区要加快对外开放，使这个拥有两亿人口的广大地带较快地先发展起来，从而带动内地更好地发展，这是一个事关大局的问题。内地要顾全这个大局。反过来，发展到一定的时候，又要求沿海拿出更多力量帮助内地发展，这也是个大局。那时沿海也要服从这个大局。”①

“两个大局”理论是邓小平同志的创造性总结，是在中国社会主义实践基础上得以升华的，特别是对少数民族地区的对口支援是“两个大局”理论的重要实践基础。有学者总结，新中国成立后，尽管少数民族的政治地位实现了与汉族的平等，但经济差距依然较大。因此，为了有效促进边疆地区经济社会发展，缩小其与东部地区的经济差距，国家于20世纪五六十年代提出了对口支援的设想，希望通过资源配置实现对少数民族地区的经济援助，这就是民族地区对口支援的初衷。这一时期的少数民族地区对口支援工作，最终目标是民族平等、民族团结。毛泽东同志也说过：“要诚心诚意积极帮助各少数民族发展经济和文化。”②周恩来同志也曾经强调，中央人民政府一定要改善少数民族地区的经济，如果少数民族地区在经济上不发展，那就不是真正的平等。在新中国成立初期，少数民族地区的生产力水平极其低下，对口支援工作的中心就是促进其经济发展，提高其生产力水平。

进入21世纪，对少数民族地区的对口支援重心发生了变化。2010年，胡锦涛同志在第一次中央新疆工作座谈会上强调，要把促进就业放在更加突出的位置，全面推进就业行动计划，创造更多就业岗位，政府投资项目优先吸纳当地劳动力就业，支持劳动密集型企业、中小企业及第三产业发展，鼓励在疆企业吸纳当地就业困难人员就业，鼓励新疆机关事业单位在同等条件下优先录用少数民族人员，鼓励新疆大专院校毕业生到乡镇、村就业，尤其是到困难地区的农村基层就业，组织新疆劳动力到内地务工经商。要提高各族群众就业能力，加强语言、技能、法制培训，做好就业援助工作，解决好大专院校毕业生、下岗失业人员、农村富余劳动力就业困难问题，及时解决零就业家庭就业问题。

经过数十年的对口支援，少数民族地区的生产力水平得到显著提升，经济发展进程已经与全国同步，这时的主要矛盾是由于民族语言、文化等方面的差异，致使少数民族群众个体没能很好地与全国人民实现共同富裕，民生问题成了对口支援的重要问题。新时代对口支援少数民族地区工作面临的形势与任务也发生了实质性变化。有学者认为，第一次中央新疆工作座谈会是在西部大开发战略稳步实施、中国周边国际态势变化、新疆经济社会发展的背景下召开的，未来新疆工作的核心内容之一，是在促进经济社会发展的同时，不断改善民生，巩固社会稳定，使新疆成为中国西部地区发展和向中亚、南亚辐射的重要枢纽。学者们认为，关注对口支援民族地区工作的重心排序是：一是东部地区或者发达地区与边疆少数民族地区能否通过对口支援更加团结。二是通过对口支援能否实现由经济的梯度发展走向均衡发展。三是对口支援能为国家重大战略提供多大贡献。对民族地区的对口支援，首先是要解决国家统一、民族团结问题；其次是国家发展战略的转型，民族地区应该通过对口支援成为国民经济发展的重心，而不是一味地进行扶持。这恰好与党的十九大报告指出的我们要“更加自觉地维护我国主权、安全、发展利益，坚决反对一切分裂祖国、破坏民族团结和社会和谐稳定的行为”“深化民族团结进步教育，铸牢中华民族共同体意识，加强各民族交往交流交融，促进各民族像石榴籽一样紧紧抱在一起，共同团结奋斗、共同繁荣发展”相吻合。

国家统一、民族团结，应该是今后一个时期对新疆、西藏及四省藏区全面性对口支援工作的主要奋斗目标，对口支援的各项工作都应围绕这个总目标来进行。当前中国具体的省（市）对口支援关系见表1、表2、表3。

表1 对口支援西藏省（市）结对关系表

表2 对口支援四省藏区省（市）结对关系表

表3 对口支援新疆省（市）结对关系表

2.重大工程实施地区补偿性对口支援

重大工程实施地主要指三峡库区和南水北调中线水源地的丹江口库区，由于实施超越地区自身利益的重大工程，而开展的对口支援工作。三峡工程建设始于20世纪90年代，是一项规模浩大的生态改造工程，受益地超出了库区的范围，单由当地财政来承担工程造价之外的各种衍生成本，显然是难以承受的，于是，中国就创造出了对口支援的一种新形式，即重大工程实施地区补偿性对口支援。为了三峡工程的有效实施，1992年3月27日，国务院办公厅发布《关于开展对三峡工程库区移民工作对口支援的通知》，明确指出，做好三峡库区移民工作，不仅是湖北、四川两省的任务，也需要各地区、各部门的广泛支持。1993年8月19日，《长江三峡工程建设移民条例》公布实施，明确规定，三峡工程移民安置坚持国家扶持、政策优惠、各方支援、自力更生的原则，正确处理国家、集体、个人之间的关系；三峡工程移民安置工作实行中央统一领导、分省负责、县为基础的管理体制；国家鼓励和支持国务院有关部门和各省（市、区）采取多种形式，从教育、科技、人才、管理、信息、资金等方面，对口支援三峡库区移民安置。三峡库区主要涉及20个县（市、区），由全国26个省（市、区）对口支援（见表4）。

表4 三峡库区移民工作对口支援关系一览表

丹江口库区是南水北调中线工程的重要水源地，北调的南水直接供京津两市生产、生活之用，是华北地区两个特大型城市的重要水源地，其资源开发与收益存在着极其严重的非对称性。为此，国家创造了重大工程实施地区对口支援的又一种新形式，即受益地对工程实施地的对口支援（见表5）。国务院还专门发函《国务院关于丹江口库区及上游地区对口协作工作方案的批复》，使丹江口库区的对口支援工作制度化、权威化。

这种形式的对口支援工作，主要是基于中国没有实行纵横交错的财政转移支付体系，从而导致转移支付均等化功能不足；进而导致财力与事权不匹配，形成了中国财政体制的主要矛盾；现行的重大工程实施地区对口支援成为实现财力与事权相匹配的现实路径，有利于财政均衡体系的进一步完善。还有学者认为，成熟的国家财政均衡机制主要包括财政权利均衡、财政权力均衡、公共服务均衡等。同时，其具有国民经济和社会发展的平衡功能、调节功能、制衡功能。以三峡工程、丹江口库区工程实施地为代表的对口支援，其目的就是创造出一种具有中国特色、切实可行的地区间财政均衡方式。

表5 丹江口库区对口支援关系一览表

3.贫困地区发展性对口支援

1992年，邓小平在南方谈话中提出，一部分地区有条件先发展起来，一部分地区发展慢点，先发展起来的地区带动后发展起来的地区，最终达到共同富裕。解决的办法之一，就是先富起来的地区多缴点利税，支持贫困地区的发展。当然，太早这样办也不行，现在不能削弱发达地区的活力，也不能鼓励吃“大锅饭”。在中国达到小康水平的时候，就要突出地提出和解决这个问题。到那个时候，发达地区要继续发展，并通过多缴利税和技术转让等方式大力支持不发达地区。在此基础上，1994年，国务院发布《国家八七扶贫攻坚计划（1994—2000年）》，提出到2000年底基本解决当时全国农村8000万贫困人口的温饱问题，由此拉开了中国扶贫工作的序幕。2015年11月29日，中共中央、国务院发布《关于打赢脱贫攻坚战的决定》，标志着中国扶贫攻坚工作到了决胜阶段。在扶贫攻坚过程中，中国提出贫困地区发展性对口支援模式，推出东西扶贫协作（1996年7月国务院办公厅转发国务院扶贫开发领导小组《关于组织经济较发达地区与经济欠发达地区开展扶贫协作的报告》中提出的）、支持赣南等原中央苏区（以2012年国务院发布的《关于支持赣南等原中央苏区振兴发展的若干意见》为标志）、对口帮扶贵州（以2013年国务院办公厅发布的《关于开展对口帮扶贵州工作的指导意见》为开端）等支援模式。东西扶贫协作和支持赣南等原中央苏区对口支援关系见表6和表7。

2013年，国务院决定由辽宁、上海、江苏、浙江、山东、广东等6省（市）的8个城市分别对口帮扶贵州的8个市（州），帮扶期限为2013—2020年，直至脱贫致富奔小康。具体帮扶关系见表8。

表6 东西扶贫协作对口支援关系一览表

关于贫困问题的后果，赵武等（2015）认为，就不同的区域和不同的群体而言，不平衡不协调的问题依然非常突出，无论是收入水平引起的绝对贫困，还是收入差距过大导致的相对贫困，都会损害经济社会的可持续发展。由于收入不平衡是反映地区内、地区间经济社会发展差异的重要指标，由此引致的地区发展差距，将会影响资源配置的规模与范围效益，进而导致国民经济发展面临较大问题。按照艾尔弗雷德·钱德勒的解释是，规模经济是当生产或经销单一产品的单一经营单位所增加的规模减少了生产或经销的单位成本时导致的经济；联合生产或经销经济是利用单一经营单位内的生产或销售过程来生产或销售多于一种产品而产生的经济。只有消灭了贫困，区域间、群体间经济社会发展趋于平衡协调，才会产生规模与范围效益。

由此看来，贫困地区发展性对口支援的直接目标是国内所有区域间、群体间实现协调可持续发展，最终目标是全体人民共享改革开放成果。

4.基本公共服务落后地区专项性对口支援

有学者认为，基本公共服务是一定阶段维护本国经济社会稳定、基本的社会正义和凝聚力、保护个人最基本生存权和发展权所必须提供公共服务的最小范围和边界。还有学者认为，基本公共服务指建立在一定社会共识基础上，能满足居民基本需求且全体公民普遍享有的公平可及的服务，具有非竞争性、非排他性、市场供应不足等特征。现阶段中国基本公共服务范围包括：一是通过为全体公民提供平等的就业服务、基本养老保险、基本生活保障和基本住房保障等基本公共服务，保障人的基本生存权；二是通过提供公共医疗卫生和基本医疗保险等基本公共服务，保障人的基本健康权；三是通过提供公共教育、文化体育、公共基础设施、环境保护和公共安全等基本公共服务，保障人的自我发展权。公民的基本生存权是各级政府必须履行的职责，不需要其他各级政府提供关照，而基本健康权、自我发展权等相对个性化的高层次人权，则会因各地政府的财力不同而存在支撑力度的差异，需要发达地区政府对欠发达地区政府提供必要的人、财、物支持。笔者主要根据卫生对口支援、教育对口支援进行必要的分析。

表7 支持赣南等原中央苏区对口支援关系一览表

表8 对口帮扶贵州支援关系一览表

1983年8月，国家发布《关于经济发达省市对口支援边远少数民族地区卫生事业建设的实施方案》，要求发达地区的卫生部门对边远少数民族地区的支援（见表9），应当按照中央的部署，与经济技术方面的支援和协作同步进行。事实也正是如此，比如对口援疆的19个省（市）、对口援藏的17个省（市），就是在组织经济技术对口支援的同时，派出卫生医疗队，组团对口支援新疆、西藏。时任卫生部党组书记张茅在2012年全国卫生系统对口支援新疆工作座谈会上指出，卫生援疆工作稳步推进，新疆卫生事业得到快速发展：基本医疗保障水平不断提高，保障范围不断扩大；政府办基层医疗卫生机构全部实施国家基本药物制度，基层医疗卫生机构综合改革稳步推进；基层医疗卫生服务条件得到明显改善，水平得到显著提升；基本公共卫生服务均等化有效落实，国家重大公共卫生服务项目全面实施；各族群众就医问题逐步得到解决，主要健康指标有所提高。

表9 东西部地区医院省际对口支援关系一览表

1993年2月，中共中央、国务院发布《中国教育改革和发展纲要》，提出要认真组织和落实内地省（市）对民族地区教育的对口支援。2000年4月，中共中央办公厅、国务院办公厅发布《关于推动东西部地区学校对口支援工作的通知》，决定实施东西部地区学校对口支援的两个工程，即东部地区学校对口支援西部贫困地区学校工程和西部大中城市学校对口支援本省（市、区）贫困地区学校工程，以学校对口支援为基本形式，以贫困地区为支援对象，以义务教育阶段相对薄弱学校为重点，东部地区支援省（市）选择受援省（市）100所学校，计划单列市选择25所学校，结成“一帮一”的对子。2001年5月，教育部发布《对口支援西部地区高等学校计划的通知》，北京大学、清华大学等13所东部地区高校被指定为支援高校，采取“一对一”的方式，对西部地区13所高校实施支援和全方位合作。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》明确指出，要认真组织落实内地省（市）对民族地区教育支援工作；到2020年，全面提高普及水平，全面提高教育质量，基本实现区域内均衡发展，确保适龄儿童少年接受良好义务教育。国家确定的东西部地区教育对口支援关系（见表10和表11）虽然做过一些调整，但总的对口支援关系没有太大变化。

在东西部地区医院省际对口支援和东西部地区教育对口支援工作中，没有包含西藏，这是因为第三次西藏工作座谈会明确提出全国支援西藏，而且已经明确了医疗、教育对口支援西藏的省（市），因此没有重复安排。

有学者认为，教育对口支援并非仅仅是资金的投入，而是在政府的统筹下，以项目为依托，重点支持国家级贫困县和省级贫困县的义务教育阶段学校和西部地区高等学校。还有学者认为，如果从财政转移支付手段整合优化的角度来看，既然中国财政转移支付最终目标是基本公共服务均等化，那么就应该建立以纵向为主、纵横交错的转移支付模式。财政专家刘溶沧认为，中国各地区的经济发展水平、财政收入能力极不平衡，财政转移支付制度应采取纵向与横向转移支付相结合的模式。这可能就构成了教育对口支援的理论依据。

总体来看，基本公共服务落后地区专项性对口支援，就是为了较好地实现不同地区基本公共服务水平的均等化，从而改善基于生存权、发展权的欠发达地区广大人民群众的基本人权。

表10 东西部地区教育对口支援关系一览表

表11 东西部地区高校对口支援关系一览表

5.严重灾害地区应急性对口支援

对口支援灾区工作起源于20世纪50年代，直到2008年汶川地震发生后，对口支援灾区工作才在全国范围内实现制度化，并且在规模、内容等方面都达到了新高度。2009年，H1N1禽流感疫情发生后，国家又启动了对口支援工作，标志着对口支援灾区政策已由自然灾害领域扩展到突发公共卫生事件领域。2010年青海玉树地震发生后，对口支援再次成为地震灾后恢复重建整体部署的重要措施，标志着中国严重灾害地区应急性对口支援制度体系正式形成。

2008年5月12日，汶川地震发生后，中央决定举全国之力加快灾后恢复重建；5月26日，中共中央政治局召开会议，研究部署抗震救灾和灾后重建工作，明确提出，建立对口支援机制，举全国之力，加快恢复重建；5月27日，国务院抗震救灾总指挥部明确提出，实行“一省帮一重灾县，几省帮一重灾市（州）”，举全国之力，加快恢复重建；6月5日，中央政治局常委会召开，研究部署汶川地震灾后重建对口支援工作，强调要坚持一方有难、八方支援，自力更生、艰苦奋斗的方针，按照“一省帮一重灾县”的原则，合理配置力量，建立对口支援机制，组织有关省（市）对口支援灾区，加快灾后重建；6月11日，国务院办公厅印发《汶川地震灾后恢复重建对口支援方案》，明确东部地区和中部地区19个省（市）对口支援四川、甘肃、陕西24个县（市、区）（见表12），未纳入对口支援的受灾县（市、区）由所在省人民政府组织本省范围内的对口支援；对口支援期限按3年安排，东部地区和中部地区19个省（市）每年对口支援实务工作量按不低于本省（市）上年地方财政收入的1%考虑。

表12 汶川地震灾后重建对口支援关系一览表

2010年4月14日，青海省玉树藏族自治州发生7.1级地震；5月1日，时任国务院总理温家宝在青海玉树考察抗震救灾时强调，玉树灾后恢复重建的对口支援主要是建筑施工，东西扶贫协作对口省（市）、周边省（区）以及中央企业，要组织有高原施工经验和能力的建筑施工力量支持玉树恢复重建工作；5月27日，国务院发布《关于支持玉树地震灾后恢复重建政策措施的意见》，强调东部地区省（市）和中央国家机关对口支援青海藏区工作要优先在玉树灾区启动实施，原有东西扶贫协作支援省要重点做好支持玉树灾区工作，青海要组织省内财力、物力、人力支援灾区建设。根据国务院部署，确定由辽宁、北京两个省（市），以及中国建筑工程总公司、中国铁路工程总公司、中国铁道建设总公司和中国水利水电建设集团公司4家中央企业承担对口援建工作，恢复重建期为3年。

从严重灾害地区应急性对口支援的动机来看，主要是通过横向转移支付的手段，解决灾害发生地区由于灾后重建需要大量资金而本地区无法解决的问题，其核心是应急性区域财政收支平衡问题。

三、对口支援工作分类的价值与发展方向

对对口支援工作进行分类，在促进分类治理、铸牢中华民族共同体意识和实现对口支援支撑理论系统化方面具有创新意义。

一是具有独到的学术价值。将马克思主义社会交往理论、财政学理论、民族学理论和民族经济学理论有机地交融在一起，形成中国特色对口支援理论体系，可以有效克服过去对口支援就事论事、没有理论支撑的被动局面，使未来的对口支援工作能够在理论指导下，有方向、有目标地开展，从而提高工作效率。将其他学科理论引入对口支援研究领域，可以在促进对口支援工作取得经济绩效的同时，完善对口支援工作中意识形态、社会发展、人的全面进步等领域的目标与任务，从而增进对口支援工作的效果，为中华民族的伟大复兴贡献理论智慧。

二是具有独特的应用价值。对对口支援工作进行科学分类，提供分门别类的治理对策，能够有效解决困扰对口支援工作具体工作模式不能有的放矢的问题，同时在分类与理论指导的双重保证下，确保对口支援工作绩效水平最大化，从而促进对口支援工作取得积极成果。特殊民族地区全面性对口支援的主要目标是铸牢中华民族共同体意识，经济社会目标则主要由中央的纵向转移支付来达成，这样可以增强中华民族凝聚力，促进中华民族伟大复兴目标的早日实现。

三是具有独特的社会意义。党的十九大报告指出，中华民族从来没有像今天离伟大的复兴这样近。然而，当前中国经济社会的发展又面临新的问题和挑战，经济社会在快速发展的同时，区域间、民族间发展出现了不平衡、不协调，影响经济社会的持续健康发展。对口支援理论的提出能够为解决发展不平衡、不协调问题提供理论支撑，能够为促进社会进步和民族团结贡献力量。

未来对口支援工作应坚持科学分类、紧扣目标、分类施策、分类治理的原则，形成有机衔接的对口支援工作绩效考核指标体系和以马克思主义为指导、具有中国特色的对口支援理论体系，以实现区域间经济社会的协调发展，满足广大人民群众的生存权与发展权，促进早日实现中华民族伟大复兴的总目标。对口支援的类型与目标见表13。

表13 对口支援的类型与目标

四、对口支援工作中出现的问题

自20世纪60年代对口支援概念提出以后、特别是改革开放和社会主义市场经济体制确立以来，对口支援工作变得日益重要，其研究成果可谓是越来越充实、越来越具体，对具体工作的实施起到了积极的指导作用。然而，在对口支援研究工作中还存在许多不足。

1.对口支援研究缺乏整体观

在已有的研究成果中，无论是对特殊民族地区全面性对口支援，还是对重大工程实施地区补偿性对口支援、贫困地区发展性对口支援、基本公共服务落后地区专项性对口支援以及严重灾害地区应急性对口支援，都进行了深入的理论与实证研究，提出了有针对性的对策建议，给对口支援工作提供了必要的指导。然而，中国的对口支援工作是源于实践的工作方法创新，而不是基于理论的推演而推出的工作模式，其追求的目标和遵循的规则、方法也大不相同。如果运用整齐划一的理论模式进行指导，那么可能就会出现南辕北辙的局面，影响对口支援工作的效果。比如，特殊民族地区全面性对口支援的主要目标是铸牢中华民族共同体意识；而重大灾害地区应急性对口支援的主要目标则是通过横向转移支付来平衡地区间的财政收支，促进重大灾害地区尽快恢复重建。这两种情形的对口支援，显然不能遵循同一种理论的指导，也不能采用同一种模式。因此，迫切需要理论界提出一种能够整体把握对口支援工作的框架体系，同时进行分类指导，保证各类对口支援工作都可以在理论指导下落地实施。

2.尚未建立对口支援工作绩效考核指标体系

中国对口支援工作缺乏一套行之有效的绩效考核指标体系，致使对口支援工作一直处于比较粗放的状态。造成这种不利局面的重要原因，就是理论界一直没有为对口支援工作提出合理的分类标准，而是试图用一个统一的指标体系对对口支援工作绩效进行一体化的评价，其结果不够理想。未来的研究工作重点之一，就是建立一套有统有分、统分结合的对口支援工作绩效考核指标体系。

3.对口支援研究过分依赖经济人假设

在以往的对口支援工作中，我们过度相信物质利益的驱动作用，忽视了非物质力量的促进作用；在理论研究中，过度依赖经济人假设，认为每个人都是趋利的，物质利益可以调动人的一切活动。其实结果并非如此，比如虽然对特殊民族地区的全面性对口支援力度很大，但在铸牢中华民族共同体意识方面取得的效果还不够理想，这说明经济人假设并不能解决所有问题，还需要研究者对已有的对口支援支持理论进行总结和修正，针对不同问题提出切实可行的解决方法。

五、对口支援工作创新突破的路径

进入新时代以来，对口支援工作面临新环境、新局面，迫切需要探索出新办法、新思路，来解决现实问题。

1.对口支援工作需要分类实施、分类治理

在对口支援工作中，特殊民族地区全面性对口支援的核心目标是解决铸牢中华民族共同体意识问题；重大工程实施地区补偿性对口支援的核心目标是解决财力与事权相匹配的问题；贫困地区发展性对口支援的核心目标是解决广大人民群众共享改革开放成果的问题；基本公共服务落后地区专项性对口支援的核心目标是提升区域发展的协调水平，提高资源配置的规模与范围效益；严重灾害地区应急性对口支援的核心目标是解决区域间财政收支的均衡问题，以促进灾后恢复重建工作的顺利实施。这些目标、任务截然不同的对口支援工作，如果采用整齐划一的模式，显然难以达到理想的工作成效，迫切需要提出卓有成效的分类治理理念，对对口支援工作进行科学合理的分类，保证对口支援工作的顺利实施。

2.建立统分结合的对口支援工作绩效考核指标体系

目前，从事对口支援工作绩效考核指标体系研究的学者希望用一个指标体系完成对所有对口支援工作的考核，但这是不切实际的。正确的做法应该是，建立统分结合的对口支援工作绩效考核指标体系，首先确立共通的基础性指标，比如民族团结指标、社会发展指标、人口发展指标等；然后订立分类的考核指标，比如铸牢中华民族共同体意识指标、财政均衡性指标、市场规模与范围指标等。同时还要注重不同指标间的相互衔接，使考核指标浑然一体、有机结合，共同为对口支援工作的绩效提升贡献力量。

3.对口支援要考虑人民群众的多方面诉求

对口支援工作涉及多方利益相关者，大家有着不同的利益诉求，如果理解不到位或者出现偏颇，可能就会事倍功半。为此，我们必须克服人民群众都是经济人的西方经济学假设，而应该引入社会人、管理人、道德人假设，满足人们的全方位诉求，从各个方面激励人们为既定的公共目标努力奋斗。比如铸牢中华民族共同体意识就需要我们脚踏实地地做艰苦细致的思想工作，让少数民族群众从思想上认同中华民族，在世界观、人生观、价值观上与我们趋同，对祖国观、民族观、宗教观有与社会主义社会相适应的正确认识，这些都不是经济人假设能够解决的问题，需要我们在经济领域以外进行突破。

注释

①《邓小平文选》，第3卷，人民出版社，1993年，第271页。②毛泽东：《论十大关系》，《人民日报》1976年12月26日。