中国政府投资趋向与行业结构变化研究

王 小 广 钟 颉

政府投资是国家宏观经济调控的重要手段，可以在一定程度上弥补市场失灵，起到熨平经济周期波动的作用，是实施国家重点发展战略的主要工具，也可在协调全社会重大投资比例关系、优化经济结构中起到积极的促进作用。政府投资的功能主要包括3个方面：一是通过政府的直接投资，对总需求和总供给的变动产生直接影响，是政府进行宏观调控的重要工具；二是政府投资是为实现公共服务目标而对公共资源进行优化配置的手段，既体现了扩大公共服务的职能，又能够起到实施再分配调节的作用；三是政府针对特定地区、产业、人群等方面进行投资，主要目的是促进社会协调发展和实现重大战略目标。总之，政府投资是指在运用政府投资资源达到投资目标的各种方式、手段、工具与途径。

一、中国政府投资的总体变化趋向

中国的政府投资主要包括3个口径：一是国有控股投资，这是政府投资的最大口径，因为国有企业是政府实施战略投资、公共投资和宏观调控的微观主体；二是预算内资金投资，在统计上反映了固定资产投资的到位资金中每年国家预算资金用于社会投资的规模；三是中央项目投资，该投资不包括地方政府投资，但许多时候会有地方政府配套投资参与，此项投资体现的是国家意志，是中央政府通过央企或成立单一重大项目进行的直接投资。从以上3个不同口径来重点分析2008－2016年中国政府投资的总体变化趋向具有很强的现实意义和实用价值。

1.国有控股投资的增长及占比的变化

目前按月统计的固定资产投资（不含农户），包括国有控股、集体控股和私人控股等几种主要投资形式，但每月公布的《中国经济景气月报》中仅公布国有控股投资规模和增速，最近几年开始逐月公布民间投资增长情况。

第一，国有控股投资平均增速较慢导致其占固定资产投资的比重不断下降。2016年中国国有控股投资总额为21.4万亿元，占固定资产投资（不含农户）总规模59.7万亿元的35.8%，占比比2008年下降7.2个百分点，平均每年下降约0.9个百分点，下降的原因主要是国有控股投资增速比总体投资增速慢。2008—2016年，中国国有控股投资年均增长16.3%，而同期固定资产投资（不含农户）年均增长19.0%，国有控股投资增速比总投资增速慢2.7个百分点（见表1、图1）。图2是全社会固定资产投资与国有控股投资情况，反映了更长时间的国有控股投资的变化趋向。

表1 中国国有控股投资年度总额及增速变化

图1 2008—2016年中国国有控股投资增速变化

图2 中国全社会固定资产投资与国有投资情况

第二，国有控股投资对宏观经济的调控作用较为明显。国有控股投资在经济不景气或受到巨大外部冲击时起到急先锋或稳定局势的作用。2008年，中国受到外部金融危机的冲击，经济增长速度大幅下滑，在国家实施的4万亿元人民币投资扩张规划中，国有控股投资增速明显快于整体投资增速。2009年，国有控股投资增长35.3%，比全部投资增速快4.9个百分点。2015—2016年中国经济下行压力明显增大，国有控股投资增速又连续两年快于整体投资增速，分别增长10.9%和19.5%，比同期全部投资增速分别快0.9个和11.4个百分点。而在稳定期，国有控股投资增速均明显低于全部投资增速或非国有投资增速（见表1和图1）。

第三，从近几年的国有控股投资趋向看，国有控股投资占比稳定，但是否是最终的稳定状态还难以确定。从表1可以看出，2014年是改革开放以来中国国有控股投资占比最低的一年，当年为32.2%，之后2015年和2016年连续两年回升，2016年回升到35.8%，比2014年提升3.6个百分点，并超过了2011年的水平。比较后发现，经过一轮大的经济刺激政策（典型的如2009年）后，国有控股投资占比会出现明显回落。这里存在一定的规律，即经历过一次大的冲击或调整后，体制矛盾和结构矛盾都会变得更加突出，因此会出现两个具有先后逻辑顺序的政策选择，先是通过国有企业刺激投资，稳定经济运行，之后再加大改革和结构调整力度，结果便出现了国有控股投资占比的较大幅度调整。因此，可以得出结论，中国近几年国有控股投资的回升或趋稳很可能是暂时的。原因在于，首先，中国的结构调整和改革正在逐步推进，而且力度还会不断加大，因此，国有控股企业占比还可能再次下降，只有当经济结构调整和改革基本到位时，才能最终定型。其次，当前的国有控股投资回升与最近两三年通过PPP加大政府投资力度有较大的关系，尽管这类投资是补短板性质的，但从集中投资看，仍具有某种短期效应。

第四，扩大PPP投资成为稳定政府投资和增加政府公共投资的一个重要方式。PPP从功能上看，具有公共投资或准公共投资的特性，这正是中国经济发展的重要短板，这一方面说明该项投资仍有较大的发展空间，另一方面说明，PPP作为新的“定向调控”或结构性调控方式，可能是未来政府投资调控的最重要手段。

2.国家预算资金投资的占比变化及战略性作用

投资的到位资金有五种类型，分别是国家预算资金、国内贷款、利用外资、自筹资金和其他资金。

第一，与国有控股投资占比变化相比，国家预算资金投资占比在2008—2016年呈现较明显的稳中趋升态势，没有出现趋势性下降。2008年，在中国固定资产投资的到位资金中，国家预算资金总额为7954.8亿元，占全社会固定资产投资到位资金总额的3.9%，到2010年该项占比上升到4.7%，之后有所下降，到2014年以后再次上升。截至2016年，中国全社会固定资产投资的到位资金中，国家预算资金占比为5.9%，比2008年上升2个百分点（见表2）。

第二，从长期趋势看，由计划经济向市场经济转变，一个重要的投资结构变化就是国家预算资金在投资中的作用大幅下降。该剧烈下降期为20世纪80年代，具体来看，1982年国家预算资金在固定资产投资的占比为28.1%，到1985年降至23.0%，1989年降至10%以下，最低降至1997年的2.7%，之后逐渐回升，到2004年以后趋于稳定，长期在5%左右波动。作为计划经济时期直接控制经济的重要工具，国家预算资金投资的作用已降至较低水平，但在少数关键领域仍起主导作用。

表2 2008—2016年全社会固定资产投资中不同类型到位资金情况

图3 全社会固定资产投资中不同类型到位资金占比变化

图4 国家预算内资金占比及国家预算内资金占财政支出比重

第三，国家预算资金具有战略性稳定作用。表2、图3和图4均显示，2009年以后，国家预算资金投资在总投资中的作用不断加强，形成一个明显的回升期，这与经济增长的走势很不一致。特别是2014—2016年，连续三年每年回升0.4个百分点以上。在此期间，中国的公共基础设施投资、军工与国防投资以及战略性新兴产业投资都得到了显著加强，这与国家预算资金发挥的战略性稳定作用是一致的。以道路运输业投资为例，2008年该类投资规模为7411.5亿元，到2016年则增加到32937.3亿元，增长了3.44倍，年均增长20.5%，比同期全部固定资产投资（不含农户）快1.5个百分点。与国有控股投资作用明显不同的是，国家预算资金投资并不是根据经济运行状况而做的适应性调整，而是体现明显的战略性。2003年以来，国家预算内资金占比一直呈稳中略升态势（见图4）。从长期趋势看，国家预算资金投资可能还会有所上升，但上升的空间也不会很大，估计难以超过10%。

3.中央项目投资占比变化及作用

按照项目隶属关系，中国的固定资产投资可以分为中央项目和地方项目。中央项目是指中共中央、人大常委会和国务院各部、委、局、总公司以及直属机构直接管理的建设项目和企业、事业、行政单位投资。这些单位的固定资产投资计划由国务院各部门直接编制和下达，建设中所需物资、主要设备以及建设中的问题都由中央有关部门安排和解决。即由中央财政预算与投资规划确定的项目为中央项目除此之外为地方项目。

第一，中央项目投资占比在2008—2016年持续下降。2008年中国中央项目投资规模为17172.5亿元，占固定资产投资（不含农户）总额的11.5%，之后，一路下滑，到2016年降至仅4.5%（见表3、图5）。这一点与国家预算资金投资占比和国有控股投资占比都不同。即中央项目没有体现明显的短期性调控作用，而且在发挥长期性战略作用的表现上似乎也并不突出（但实际并非如此，后面将会讨论）。2008—2016年，中央项目的收缩特征较为明显，中央项目投资9年间仅增长55.6%，年均增长5.7%，不仅远低于全部投资的增幅，也比名义GDP和实际GDP的增幅要低许多。

第二，从长期趋向来看，中央项目投资占比下降最快的时期是2000年以后，之前下降则较为平缓（见图6）。但这一变化并不意味着中央对经济的控制力减弱，相反则意味着中央对经济的控制力更加精准、集中、有效。具体可以从以下3个方面的变化来反映。一是中央项目与部委直接管理或干预经济有关，2000年以后中央项目投资占比的迅猛下降说明，中央部委政策对经济发展的影响力在下降，而地方政策对经济发展的影响力则相应加强。二是中央项目投资占比与国家预算资金占比趋向一致。2016年中央项目投资占比为4.5%，国家预算资金投资占比为5.9%，两者仅差1.4个百分点，而2008年，中央项目投资占比仍高达11.5%，当年国家预算资金投资占比仅为3.9%，两者差距悬殊。中央项目投资占比与国家预算资金占比趋于一致说明，中央对经济的影响力更加集中和直接。所谓集中，是指两者重叠性强，所谓更加直接，是指现在的中央项目资金主要是中央财政资金（即国家预算资金）支持，如2016年中央项目总投资为26727.9亿元，国家预算资金则为36211.7亿元，即中央预算保证了中央项目。现在的中央项目多是精选的项目，不再是过去的泛化性项目，因此，体现了中央干预经济的集中有效性。三是中央项目的精选和国家预算资金的一致性，使中央项目逐步摆脱对银行资金的依赖。一方面，过去中央项目投资摊子铺得过大，国家预算资金无法保证，只好让银行“买单”，这实际上对银行的自主经营权产生较大的限制，而现在情况变了，主要靠中央预算保证的中央项目不受银行限制，也不对银行活动产生过多干预。另一方面，中央项目主要是由国家规划，由央企实施，央企占有国家命脉和垄断部门，因此，其盈利能力相对有保障，这也是中央项目不再依赖银行的一个重要原因，不少央企已具备了强大的融资能力（财务公司、基金等金融化倾向上升）。

表3 固定资产投资（不含农户）中中央项目与地方项目情况

图5 中央项目投资占比的变化趋向

图6 中央项目投资、地方项目投资规模变化及中央项目占比的变化

二、政府投资的行业结构变化

对政府投资的行业结构变化，包括对行业、地区投资集中情况进行分析，会对政府投资起到很好的引领作用。

1.国有控股投资占三次产业比重的变化

2008—2016年，在三次产业中，国有控股投资占比变化最大的产业是在第二产业，其次是第一产业（见表4、图7）。9年间，国有控股投资占第三产业的比重刚好没有变化，但中间有一定的波动，是先升后降再升。需要说明的是，农业投资主要由农户完成，这里的第一产业投资不包括农户，也即除农户以外的投资中国有控股投资所占的比重，因此，在农业投资中，国有控股的比重高低并不重要。

表4 国有控股投资占三次产业的比重变化

图7 三次产业投资中国有控股投资占比的变化趋向

2008—2016年是国有控股投资在第二产业的占比下降最多的时期。短短9年间，国有控股投资占第二产业的比重由50.6%下降到17.0%，下降32.4个百分点。这一结构变化表明，政府强的扩张性宏观经济政策并没有导致人们担心或指责的“国进民退”，相反，则是“国退民进”。到党的十八大召开时，中国的国有控股投资占第二产业的比重已降至20%左右，且之后仍在继续缓慢下降。最近几年降幅有所放慢，因为占比已经比较低了。

而第三产业却与此有很大不同，国有控股投资占第三产业的比重仍然保持在50%左右，这表明国有经济对第三产业的控制力仍然很强。在2009—2010年强刺激政策实施时期，国有控股投资占第三产业的比重曾有较大反弹，最高达到2009年的53.6%，随后有所下降，但随着2015年PPP的大力推进，国有控股投资占第三产业的比重又有明显回升。从9年间第三产业国有资本占比“两头高、中间低”的形势看，第三产业的国有资本占比下降也是一种内在趋向，即只有遇到较强刺激政策时，才会回升，刺激政策减弱时，第三产业的国有控股投资比重便趋于下降。第三产业国有控股投资占比保持高位，主要原因是第三产业的对内对外开放程度均不够，多数第三产业特别是金融业、公共服务业仍然保留“行政垄断体制”，如果打破行政垄断，那么国有控股投资占比将会发生重大变化，即迅速下降。但对关键部门（公益性部门、垄断部门、重大命脉部门）的控制力不会减弱，甚至有可能加强。

从趋向看，未来10年内，第二产业国有控股投资占比仍然会有所下降，但下降幅度有限。究其原因，主要是一些工业行业仍存在较强的行政性垄断，如汽车，电力、热力、燃气及水生产和供应业，石油、煤炭等战略资源的开采和加工等，这些产业的行政垄断如果被打破，将会导致第二产业国有控股投资占比继续下降，但对总体份额的影响则较为有限。而第三产业则不同，如果大幅放松管制，那么，第三产业国有控股投资占比的下降将会较为明显，估计有15—20个百分点的下降空间。最终结果可能是第三产业国有控股投资占比稳定在30%左右。

表5 国有控股投资占三大工业的比重变化

图8 三大工业中国有控股投资占比的变化趋向

2.三大工业中国有控股投资结构的变化

2008—2016年，第二产业中国有控股投资占比继续明显下降，主要是由于国有控股投资在制造业的比重继续明显下降所致（见表5和图8）。制造业中，国有控股投资占比由2008年的20.3%，降至2016年的7.7%，9年间下降12.6个百分点，每年以1.5个百分点的速度下降。

从发展趋向来讲，大致可以得出以下4个结论。一是制造业中国有控股投资占比下降空间有限。2015—2016年连续两年国有控股投资占比稳定在7.7%表明，国有控股投资占比再继续下降的空间不大，通过打破一些行业的行政垄断，最多也就有2—3个百分点的下降空间。这也缩小了在工业中国有控股投资占比的下降空间（2016年制造业投资占工业投资或第二产业投资的比重分别高达82.4%和80.8%）。二是在今后的一段时间内，工业或第二产业的下降幅度主要取决于采掘业和电力、热力、燃气及水生产和供应业投资结构的变化。目前这两大行业投资占工业投资比重不到18%，如果这两大行业国有控股投资比重再降一半，按权重计算，也不过拉动工业或第二产业国有控股投资占比下降近2个百分点。合起来，未来第二产业或工业中国有控股投资占比最多还有4个百分点左右的下降空间，国有控股投资占第二产业的比重降至13%左右。三是采掘业中国有控股投资占比仍有一定的下降空间。2008—2016年，国有控股投资占采掘业的比重下降较为明显，即占比由超过60%降至40%左右。这种下降随着采掘业的继续调整升级（去产能）还会持续，再继续下降10—20个百分点是完全可能的。四是国有控股投资占电力、热力、燃气及水生产和供应业的比重在过去9年间也出现了较大幅度的下降，未来也有一定的下调空间。2008年，在电力、热力、燃气及水生产和供应业中，国有控股投资占比高达77.8%，随着电力行业中发电环节日益市场化，2016年该行业中国有控股投资占比下降到61.2%，9年间下降了12.7个百分点。电力、热力、燃气及水生产和供应业总体上是自然垄断行业，2018年电力体制改革的深化会进一步促进电力行业非垄断环节的市场化，但主体部分仍然保持垄断，这使得未来电力、热力、燃气及水生产和供应业中国有控制投资占比下降幅度较为有限，估计有10—15个百分点的下降空间。

3.建筑业和房地产国有控股投资结构的变化

建筑业和房地产业是近几年来国有控股投资占比呈现稳中有升态势的少数几个行业之一。2008年，在中国建筑业中，国有控股投资占比为55.6%，之后有5年高于这一水平，到2016年国有控股投资占建筑业的比重升至57.5%，比2008年提高1.9个百分点。而与建筑业关联性强的房地产业，其国有控股投资占比上升更加明显，2008年为17.5%，2016年则提高到28.8%，提高了11.3个百分点（见表6和图9）。这种变化与国有控股投资整体变化趋向不一致。在2008年以前的房地产业投资中，国有控股投资比重呈长期下降趋势，但2008年后则发生了逆向变化，这不是国家的战略安排，而是央企逐利行为的结果。许多地方的“地王”出自央企，一些央企并不是从稳定住房市场考虑而进入房地产市场，相反多是为逐利。建筑业占比上升与房地产有所不同，中国的建筑业在工程总承包上，国有企业具有资本、人才、品牌优势，特别是高端建筑项目中，民间企业难以与其竞争，在诸如高铁、地铁及超高层建筑上，国有企业特别是央企具有显著的竞争优势，这是导致近几年来建筑业中国有控股投资占比上升的主要原因。

表6 建筑业和房地产业国有控股投资占比情况

图9 国有控股投资在建筑业和房地产业的占比变化趋向

4.五大公益性强的公共服务部门政府投资情况

在第三产业中，交通运输、仓储和邮政业，水利、环境和公共设施管理业，教育，卫生和社会工作，以及公共管理、社会保障和社会组织等五大行业在国民经济中具有重要的战略性地位，这五大行业不是重要的基础产业（交通运输、仓储和邮政业，水利、环境和公共设施管理业），就是重要的公共服务业，为全社会提供重要的公共产品。因此，这些行业的政府投资一直起主导性作用，未来也会如此。

首先，2008—2016年，在五大行业中，国有控股投资占比升降有限，基本保持高位稳定。交通运输、仓储和邮政业国有控股投资占比，水利、环境和公共设施管理业国有控股投资占比，教育国有控股投资占比，以及卫生和社会工作国有控股投资占比均有所下降，9年间分别下降11.2个、9.0个、7.7个和18.1个百分点（见表7和图10）。其中，前三个行业的降幅温和，而卫生和社会工作降幅较大，但其国有控股控资占比一直都保持在60%以上。这一方面说明，政府对这些行业的控制有所下降，市场准入趋于放松，特别是对一些非核心、竞争性强的环节放松准入有利于这些行业的供给增加和供给效率的提高。另一方面，可能像卫生行业存在一些过度市场化的问题一样，从公共服务行业的特征以及中国的监管水平还不高看，教育产业化、医疗服务产业化，应该说是不恰当的。在五大重要公共服务业中，国有控股投资占公共管理、社会保障和社会组织的比重，在9年间一直保持稳定，且在2016年占比有所提升，这表明公共管理、社会保障和社会组织的重要性在提高，政府在公共管理、社会保障和社会组织上的作用在增强。

表7 五大公共部门中国有控股投资占比情况

图10 国有控股投资在五大公共部门投资中的占比变化趋向

其次，从政府控制力角度看，政府投资结构调整的趋势是：第一，继续从工业，特别是一般的工业部门退出；第二，加强对一些重要公共服务业的投资，增强控制力和影响力。长期以来，政府投资呈现明显的“退二进三”特点。从表8中可以看出，2008年第三产业国有控股投资总额占国有控股总投资的比重为63.0%，到2016年则上升到78.8%，其中相应的五大重要公共服务业国有控股投资占国有控股总投资的比重由46.5%上升到52.5%。即目前政府总投资（国有控股口径）中有近80%的投资集中在第三产业，其中有一半多集中在五大重要公共服务行业（见表8和图11）。国有控股投资不仅在向第三产业集中，而且进一步地在向第三产业中重要的公共服务部门集中。这是一种非常良性的变化，政府投资在很大程度就是要加强基本公共服务。

表8 国有控股投资占第三产业和五大重要公共服务业的比重

图11 第三产业和五大重要公共服务业中国有控股投资占比变化

5.市场化程度较高且处于产业高端的三大服务业政府投资情况

未来，中国服务业具有巨大的成长空间，特别是高端服务业的发展，既能直接促进经济增长，也能间接通过增强中间环节的服务效率，促进制造业、农业的发展。中国的服务业总体受管制较多，但最近几年，一些服务业包括部分公共服务业准入放松力度加大，这有利于搞活服务业，提高服务业的整体水平。其中有三类市场化程度较高且处于产业高端的服务业表现较为抢眼，它们是信息传输、计算机服务和软件业，科学研究、技术服务和地质勘查业以及文化、体育和娱乐业。

2008—2016年，三大服务业的国有控股投资占比呈大幅下降趋势。信息传输、计算机服务和软件业国有控股投资占比由2008年的62.2%下降到44.8%；科学研究、技术服务和地质勘查业国有控股投资占比则由65.6%下降到31.3%；文化、体育和娱乐业国有控股投资占比由65.7%下降到47.8%（见表9和图12）。三者中，降幅最大的是科学研究、技术服务和地质勘查业国有控股投资占比，9年间下降了34.3个百分点，平均每年以约4个百分点的速度下降，该现象与近几年中国鼓励创业创新、着力促进创新能力提高有较大关系。预计这些行业还有较大的下降空间，可能出现类似于制造业的情况。国有经济在服务业的投资必须注重公益性和战略性，竞争性的服务业要逐步退出，让民营企业发挥更大的作用。

三、国家预算资金和中央项目在不同地区的分布情况

中央政府投资是协调区域经济社会发展的重要手段。而研究分析中央政府投资对区域经济社会发展的协调作用将从国家预算资金投资和中央项目投资两个维度着手，所用的投资口径都是2008—2016年的城镇固定资产投资（不含农户）。

1.国家预算资金支持区域经济社会发展的倾向

由于国家预算资金投资或中央项目投资因规划或执行的集中性而不宜用单一年度数据，特将2008—2016年9年的数据合计，很好地消除了年度数据之间的不均性。根据各地使用预算资金占总预算资金比重与各地GDP占比的比较，可以确定各省（市、区）国家预算资金投资支持的强度，凡是各地使用国家预算资金占比高于GDP占比的地区就确定为支持强度大的地区，其中又分成3个支持强度等级，即三级（***）为强度支持地区，标准是使用国家预算资金占比高于GDP占比2个百分点以上；二级（**）为中度支持地区，标准为使用国家预算资金占比高于GDP占比0.8个百分点以上，小于2个百分点；一级（*）为一般性支持地区，标准为使用国家预算资金占比高于GDP占比0个百分点以上，小于0.8个百分点。

表9 市场化程度较高且处于产业高端的三大服务业政府投资占比情况

图12 政府投资在三大较高端服务业的占比变化趋势

由表10可以看出，第一，2008—2016年，国家预算资金支持强度属于强度支持地区的有7个，分别是新疆、西藏、福建、四川、云南、陕西、甘肃。除福建为沿海地区外，其他均为西部地区，即国家预算资金明显地在向西部倾斜。其中新疆的支持力度最强，9年间得到国家预算资金总额为8331.3亿元，占国家总预算资金投资的4.6%，比其GDP占全国的比重（1.2%）高3.4个百分点。第二，国家预算资金支持强度属于中度支持地区的有6个，分别为山西、辽宁、安徽、广西、重庆、青海，集中在西部地区及中部地区。第三，国家预算资金支持强度属于一般性支持地区的有5个，分别是甘肃、江西、湖南、海南、宁夏。其中中部地区2个，沿海地区1个，西部地区2个。总体看来，首先，国家预算资金明显偏向于西部地区，特别是新疆、西藏支持力度最大。其次，国家较重视支持中部地区发展，在中部的6个省份中，共计有4个省份得到了国家预算资金投资的偏强支持。国家预算资金的这一偏好体现了国家一贯倡导的区域协调战略对促进区域协调发展起了重要的促进作用。

2.中央项目投资支持区域经济社会发展的倾向

与国家预算资金投资同样，将2008—2016年数据合计来观察中央项目投资在地区间的分布，同样也确定3个支持强度等级，标准一致，具体结果也有3个方面（见表11）。第一，中央项目投资支持属于强度级别的仅1个省区，即新疆。2008—2016年，新疆共计完成中央项目投资为12496.8亿元，占各地中央项目投资的比重为6.0%，比其GDP占比高4.8个百分点，强度明显比国家预算资金支持要强。从支持的总规模上看，新疆中央项目投资比国家预算资金高50%。第二，中央项目投资支持属于中等强度的地区有6个，分别为内蒙古、吉林、黑龙江、云南、西藏、宁夏。中央项目投资明显偏好于西部和东北地区，没有中部地区和沿海地区。第三，中央项目投资支持属于一般的地区有5个，分别为天津、山西、辽宁、甘肃、青海，属于发达地区的天津、辽宁在列。

从国家预算资金投资和中央项目投资的比较看，有3个倾向值得关注。一是国家预算资金地区倾斜度较大，而中央项目倾斜度明显偏小。不过值得注意的是，中央项目投资中不包括地区的统计占到了24.2%，这对总体结果有一定的影响，如果将这一影响消除，中央项目投资与国家预算资金支持地区经济社会发展的倾向差异会有所缩小，但基本结论不会改变。二是两者重叠的地区范围占不到一半，主要集中在西部地区或东北地区，如新疆、西藏、甘肃、云南、青海、山西、辽宁。三是中央项目投资带有较强的战略性，这是与国家预算资金投资的

差异所在。一方面，24.2%的中央项目投资肯定落在一些特定区域，如跨地域投资、海上地区、军事管制等方面，这本身就显示出一定的战略倾向性。另一方面，中央项目投资的战略性可以从中央项目投资占本地投资的比重来得到反映，北京、上海、青海、西藏、新疆是5个中央项目占比最高的地区，中央项目投资占当地总投资的比重均在10%左右，北京、上海中央项目投资集中的主要原因不是区域协调，而是战略性投资，如对战略性高新技术的投资等。而新疆、西藏、青海，既具有一定的战略性（如新疆能源基地建设），也体现了一定的区域协调性。

表10 国家预算资金支持各地经济发展的强度比较

表11 中央项目投资支持各地经济发展的强度比较

四、中国主要行业投资资金的偏好分析

资金投资具有明显的偏好性，如对有些行业（如房地产行业）强烈偏好，而对另一些行业（如公共服务、农业等）则呈现另一番景象，资金经常显示投入不足，且有了资金也容易截留，而不易到位。影响资金投资偏好主要有两大因素。一是利润率的索引，一般情况下，资金都是逐利的，不管是政府资金还是企业资金，都具有强烈的逐利性。而要想减弱政府资金的逐利性，必须在法律上或政策上对其进行严格限制，如不允许或限制其投资竞争性行业或高盈利行业等。二是受政策的引导，政策可以在一定程度上改变资金偏好，但如果是对私人企业，这种改变效果则十分有限，如果是对国家投资，那么会有一定的效果，但总体上无法改变逐利偏好。

计算资金的投资偏好，主要是将投资的到位资金与投资额进行比较，当某一行业的到位资金量明显大于这一行业的投资额时，就认为该行业受到资金的青睐，表现为资金的流动性充足或称为狭义的流动性过剩。一个行业相对于平均的资金过剩越多，资金投向偏好则越明显。由于分行业的统计在不断变化中，连续的同口径的数据不易得，因此为分析社会资金的行业偏好情况，仅选择2个年份（2013年和2016年）进行比较，得到3个基本结论。

表12 投资到位资金的过剩率在不同大行业中的差异

第一，无论是在流动性过剩较多的年份（资金明显宽松的环境中），还是在流动性过剩较少的年份（资金相对紧张的环境中），从大行业看，资金都存在极为明显的房地产偏好（见表12）。2013年，全国总的固定资产投资流动性过剩额为45318.4亿元，过剩率为10.4%。在大行业中，除房地产外，没有一个行业的流动性过剩率超过10%。2013年，房地产资金过剩率为33.0%。2016年是资金相对紧张的一年，同样的，总的流行性过剩率仅为1.8%，其中大部分行业都是负值，而房地产行业的流动性却仍保持在28.8%左右的高位。由于总体资金比较紧张，但房地产的资金偏好不变，在这种情况下，其他行业的资金就必然要实行不同程度的收缩来满足房地产行业的高资金偏好需要，因而出现了较为典型的“脱实向虚”倾向。要想避免这一倾向，必须抑制房地产泡沫，否则“脱实向虚”很难改变。

第二，对其他行业来讲，资金的偏好具有一定的差异性，但总体上体现为高盈利性或高投机性偏好。就周期性行业来讲，那些处于周期性调整的行业，资金投资偏好就低，从而促进该行业进行结构调整，相反，景气度上升的行业因受营利性好转的影响，资金偏好上升。2013年，在总体流动性过剩率达10.4%的情况下，仅有7个子行业的资金过剩率超过10%，接近平均值或明显超过平均值，其分别是开采辅助活动（11.6%）、土木工程建筑业（10.1%）、航空运输业（97.6%）、管道运输业（12.3%）、资本市场服务业（12.7%）、保险业（13.9%）以及广播、电视、电影和影视录音制作业（11.6%），其他行业处于平均的资金流动偏好之下。也就是说，在正常的资金条件下，社会资金强烈偏好于房地产行业，而其他多数行业不受资金青睐，到2016年情况更糟，所以2015—2016年整体经济状况不佳。2017年经济好转，在一定程度上正是控制房地产泡沫的一个积极结果，抑制房地产过强的资金偏好，让房地产向正常状态回归，其他行业的资金便会得到补充，从而经济向好。2017年经济向好还有一个重要原因，就是因PPI的大幅回升导致投资品行业利润大幅增长，从而也有效地缓解了一些行业的资金紧张问题。

第三，公共服务部门的资金投资偏好具有内在的偏低性，需要政府投资予以纠正，以满足人民日益增长的公共服务需要。在2013年这一资金环境正常的年份里，水利、环境和公共设施管理业资金供给比投资额低0.5%，其他重要的公共服务部门的资金过剩率多在1%—2%，这种情况如果放在资金紧张的年份中（如2016年），这些公共服务部门的资金缺口就会显著扩大，从而必然导致公共投资不足和供给短缺或供给质量降低。因此，对重要公共服务部门资金投资的低偏好，需要政府进行适度干预，而这些年中国政府确实在努力改变这一状况。