法治环境下民间图书馆纳入公共图书馆服务体系研究*

刘雪花

（湖南图书馆 长沙 410011）

民间图书馆是指各种“非政府设立”的，“运用非公共财政资金援建的公益性图书馆”[1]。目前，全国城乡基层散落着多种多样的民间图书馆。北京大学信息管理系课题组创办的“文化火种寻找之旅”网站（http://www.mjtsg.org）收录了2008年至今的民间图书馆400余家。这些民间图书馆类型多样，各具特色，面向社会免费开放、分享阅读，深受群众喜爱。实践表明，“民间图书馆是公共图书馆事业的一个重要存在”[2]，也是公共图书馆服务体系的重要补充，有利于完善公共图书馆服务的多元化供给。

学界已有少数研究者在撰写民间图书馆相关论文时提及将民间图书馆纳入公共图书馆服务体系的观点。张广钦提出：“民营图书馆的未来发展必将走向国有化，成为公立的公共图书馆服务体系的重要组成部分之一。”[3]蒋玲提出要“将符合条件的民营图书馆作为总分馆制形式下的特殊分馆”[4]。丁建琴认为“有必要将民营图书馆纳入整个图书馆公共服务网络体系中”[5]。这些研究者仅提出零散的观点，并没有对其进行具体阐述。本文详细论述将民间图书馆纳入公共图书馆服务体系的法治环境、理论依据和现实原因、实现路径及促进措施，推动公共图书馆和民间图书馆协同发展，促进公共图书馆服务的多元化供给。

1 民间图书馆发展的法治环境

考察民间图书馆发展的法治环境，不仅需要从宏观上考察我国现行的公共文化服务法律和制度体系关于“社会力量”的相关规定，还需要从微观层面来考察《中华人民共和国公共图书馆法》（以下简称“公共图书馆法”）对民间图书馆的有关规定。

1.1 公共文化服务的法律和制度体系框架

当前，随着国家对公共文化事业的高度重视，《中华人民共和国公共文化服务保障法》和公共图书馆法等一系列法律法规颁布并实施，其中“有关社会力量参与公共文化服务的条款明确了政府鼓励社会力量参与公共文化服务的方针政策”[6]。笔者对部分公共文化服务的法律和制度进行梳理，并对其有关社会力量参与公共文化服务的部分予以总结归纳（见表1）：第一，从法律制度上确立了社会力量参与公共文化服务的合法性，表明了政府对社会力量参与持鼓励和支持的态度；第二，明确了今后公共文化服务的社会化发展方向，提出公共图书馆等公共文化设施可以进行社会化运营试点；第三，提出了社会力量参与公共文化服务的途径，包括兴建、捐建或与政府部门合作建设公共文化设施，以及通过兴办实体、资助项目等方式提供公共文化服务、志愿服务等；第四，提出了政府对社会力量参与公共文化服务的相关保障措施，包括政府购买社会力量服务，吸纳社会力量参与总分馆制建设，社会力量参与公共文化服务可享受相关税收优惠政策，成立公共文化服务基金，鼓励社会力量成立公共文化服务的社会化组织等。这些方面构成了民间图书馆参与公共文化服务的宏观环境，也为其发展提供了必要的法律政策依据。

表1 2015—2017年社会力量参与公共文化服务的相关条款

1.2 公共图书馆法对民间图书馆的相关规定

随着公共图书馆法的颁布，民间图书馆已被纳入法律调节范畴。公共图书馆法对民间图书馆的未来发展具有十分重要的支持保障和规范引导作用。笔者对公共图书馆法中关于民间图书馆的相关规定予以归纳（见表2），主要内容如下：

第一，从设立主体来看，公共图书馆法遵循国际惯例中公共图书馆设立主体的多元化原则，淡化公共图书馆设立的主体，规定不同类型主体设立的公共图书馆均由公共图书馆法调节[7]。公共图书馆法中的公共图书馆涵盖多种类型，表述主要有：将适应于不同主体兴办的公共图书馆，表述为“公共图书馆”，其中，政府兴办的公共图书馆，表述为“由政府设立的图书馆”；由社会力量创办的公共图书馆表述为“公民、法人和其他组织设立的公共图书馆”。公共图书馆法虽然没有明确提出“民间图书馆”这一概念，但规定社会力量可以自筹资金设立公共图书馆，“由公民、法人和其他组织设立的公共图书馆”实际上就是本文所说的民间图书馆。第二，从设立条件来看，民间图书馆要纳入公共图书馆服务体系，同样要具备公共图书馆的六大法定条件:有章程、有固定馆址、稳定的经费来源和工作人员等，并依法向社会公众免费开放，履行公共图书馆的文献收集、借阅服务、阅读推广、社会教育等基本职能。这对民间图书馆的运作既起到了规范作用，又提出了极大的挑战。第三，从扶持政策和方式来看，公共图书馆法明确规定国家要采取政府购买等措施对民间图书馆给予扶持。政府购买民间图书馆服务实际上是将民间图书馆服务纳入公共图书馆服务体系，以解决民间图书馆经费不足、人员不足等问题，促使其走向良性的可持续发展之路。第四，从社会合作方面看，国家支持民间图书馆向社会公众开放，公共图书馆要加强与民间图书馆的合作与交流，并结合双方优势资源开展联合服务。

表2 公共图书馆法中有关民间图书馆的法律依据

2 民间图书馆纳入公共图书馆服务体系的理论依据和现实原因

2.1 民间图书馆纳入公共图书馆服务体系的理论依据

民间图书馆纳入公共图书馆服务体系的理论基础主要基于政府失灵理论和志愿失灵理论：

第一,政府失灵理论。政府失灵是一种经济学理论，在公共文化服务方面，政府失灵主要体现在人们对公共图书馆的需求呈现多元化，而其中由政府主办的公共图书馆覆盖面有限，无法满足边远地区、边缘群体的公众需求。而社会上除了由政府创建的公共图书馆外，还有多种多样散落在民间、融入公众生活的民间图书馆。因此，有必要将民间图书馆纳入公共图书馆服务体系，构建由政府主导及多元社会力量协同参与的公共图书馆服务体系，符合广大民众多元需求的图书馆管理与服务。

第二，志愿失灵理论。志愿失灵理论，指一大批公益组织机构发展迅猛，其声誉日益高涨，优势凸显，而伴随其自发生长，出现一系列问题。1995年，萨拉蒙撰文将公益组织中失灵的现象称为志愿失灵，他认为志愿失灵主要包括以下几个方面：一是慈善不足，二是慈善的特殊主义，三是慈善的家长式作风，四是慈善的业余主义[8]。这些方面使得由公益机构或私人建设的民间图书馆往往存在资金短缺、慈善捐助不足，重复建设，地域分布不协调和专业化不够等问题。基于此，民间图书馆亟需融入公共图书馆服务体系，参与统一规划，科学管理，才能进一步发挥民间图书馆公益资源的使用效能，提升社会资本的使用效果，减少公共服务的总成本。

2.2 民间图书馆纳入公共图书馆服务体系的现实原因

第一，民间图书馆是公共图书馆服务体系的有益补充。从基本属性来看，政府主办的公共图书馆与由社会力量创办的民间图书馆是一致的。他们的基本宗旨都是保障公众的文化权益，基本功能都是提供阅读服务，基本性质都是公益性，都面向公众开放。从现实发展来看，民间图书馆“自下而上”生长，具有“自发性”“草根性”“多样性”等特点[9]，因地制宜，发展迅速，对政府主导的公共图书馆形成有效补充，充实了“图书馆生态圈”。从未来发展来看，服务基层最后一公里成为公共图书馆服务体系建设的目标，吸纳基层的民间图书馆，是公共图书馆服务体系延伸至基层的最佳选择。

第二，融入公共图书馆服务体系有利于民间图书馆的长远发展。目前，我国民间图书馆的可持续发展存在一系列问题：从内部发展看，民间图书馆面临着资金短缺、图书资源单一、人才不足、管理与运行机制不完善、新技术运用不够等问题；从外部联系看，民间图书馆各自为阵，缺乏与政府部门的沟通和与公共图书馆的合作，持续发展能力较弱。民间图书馆只有融入公共图书馆服务体系才能借助政府力量谋求可持续发展，更好地接受由政府主办的公共图书馆的指导，加强业务交流，进一步提高管理水平和业务能力。

3 民间图书馆纳入公共图书馆服务体系的实现方式

我国民间图书馆纳入公共图书馆服务体系的主要实现方式有两种：一种是政府购买民间图书馆服务，一种是公共图书馆将民间图书馆纳入图书馆总分馆体系。

3.1 政府购买民间图书馆服务

政府购买民间图书馆服务是指地方政府将原本由政府直接提供的公共文化服务，委托给具备条件的民间图书馆来完成[10]。具体的购买方式有招标采购、承包、委托、项目补贴等。购买项目有：运营管理，部分业务运作等。近年来，我国政府在政策上对向社会力量购买公共文化服务进行了规范，为政府购买民间图书馆服务提供了法律依据，营造了良好的法治环境和舆论氛围。随着政策的完善，各地政府日益重视并将公共文化服务纳入政府购买服务的范畴。政府购买民间图书馆服务涌现了一些成功的案例。如，北京市东城区体育馆路街道购买皮卡少儿中英文图书馆服务，为辖区少年儿童提供阅读服务[11]。北京市朝阳区朝外街道办事处通过政府购买服务的方式引入社会力量参与街道图书馆的运营，成立了北京市首家民办公共图书馆——朝外图书馆，政府对该馆提供资金、书籍等方面的扶持[12]。

但是，从总体上看，我国民间图书馆发展的现状与政府向民间图书馆购买公共文化服务的需求还不相适应，主要存在以下几个问题：一是政府购买民间图书馆服务的现状还不如人意，主要表现在政府及其下属事业单位主体的主动意识不强，承接法规政策不到位，承接机制有待完善。二是民间图书馆的承接能力水平不达标准，大多数民间图书馆没有依法在管理部门登记，不能独立承担民事责任，内部治理结构和管理制度不健全，运行不规范，服务水平不高，无法承接政府购买服务。

因此，培育和规范民间图书馆，是实现政府购买民间图书馆服务的基础。首先，鼓励民间图书馆依法依规登记，向其宣传依法登记注册的必要性和重要性。民间图书馆属于文化类社会组织，政府应出台让其直接向民政部门申请登记的政策，简化登记程序，鼓励没有注册的民间图书馆主动依法登记升级为文化类社会组织。其次，拓宽民间图书馆的资金渠道。政府购买公共文化服务项目，尤其是阅读推广活动项目和业务外包等要尽量向民间图书馆倾斜，进一步增加民间图书馆的资金来源渠道，培育其造血机制，为民间图书馆的可持续发展提供基础。再次，加强政府监管和社会监督。引导民间图书馆建立健全内部治理结构，完善管理和评估制度，提高服务水平，依法依规承接政府购买服务项目[13]。

3.2 将民间图书馆纳入公共图书馆总分馆体系

社会力量参与总分馆建设在国外广泛发展，积累了成功的经验，其优势已被国外图书馆所证实。可喜的是，国内图书馆界也在初步尝试推广[14]。从政策层面上看，《关于推进县级文化馆图书馆总分馆制建设的指导意见》明确了“引导社会力量参与总分馆制建设”的方针，承担分馆的主体是开放多元的，“既可以是体制内的公共设施，也可以是体制外的社会设施”[15]，既包括学校、科研机构的图书馆（室）和企业的职工书屋，又囊括了由公民个人、社会组织等成立的具备条件的民间图书馆。他们都可以在自愿原则下成为县级图书馆的分馆。作为主体的县（区）级图书馆赋予民间图书馆基层图书馆职能，并使其成为分馆，能统筹社会资金、资源、设施，完善公共图书馆服务体系建设；同时被纳入总分馆体系的民办图书馆，可以参加公共图书馆体系的统一编目，统一调配文献，统一的数字化建设，统一的阅读推广活动，有利于民办图书馆的专业化发展和业务能力提升。

建章立制，统筹利用城乡各类社会力量提供各类设施加入图书馆总分馆体系，是《意见》的要求，也是各地总分馆体系建设的成功经验。在北京市东城区，东城区第一图书馆与王府井新华书店联手开办了东城区第一图书馆王府井书店分馆[16]。在江苏省江阴市，市图书馆联合商业设施开辟阅读空间并建立分馆[17]。在湖南长沙，私人民办图书馆可以加入总分馆系统成为分馆，市财政按标准给予相应补助[18]。在海南省澄迈县，政府发文扶持建立“家庭图书馆”，并对符合条件的家庭给予相应的鼓励[19]。在广州市，截至2017年，全市各级图书馆与社会力量合建分馆共17所，均纳入全市公共图书馆通借通还网络[20]。浙江省温岭市创新总分馆制模式，开展以“公共资源+社会力量”为基础的“家庭图书分馆”建设，纳入市图书馆借阅服务网络平台，并共享数字资源和技术服务[21]。这些社会力量分馆对公共图书馆服务体系起到了有效的补充作用。

总分馆制的“核心要义是让分散、独立的图书馆形成一个组织体系”[22]。因此，一个组织体系的管理离不开统一的标准和制度来引导和规范。今后的总分馆建设中，首先，要进一步加强制定国家标准和行业标准，明确总分馆制建设的基本要求，为全国总分馆建设提供指导[23]。因民间图书馆等社会力量参与分馆建设的特殊性，因此制定标准时，要针对社会力量的特点，细化民间图书馆等社会力量的相关标准，使标准更具操作性和针对性。其次，要实现公共图书馆和民间图书馆资源的共建共享。民间图书馆作为总分馆体系中的分馆要执行总分馆体系统一制定的服务标准，提高服务质量，同时，要按照统一的文献整理标准整理文献，将文献目录纳入统一的书目数据库，方便读者阅读查询文献书籍；借助总分馆体系的技术和设备支持，提高民间图书馆分馆的信息化水平。再次，我国各地应当以公共图书馆法颁布实施为契机，结合当地实际情况，制定地方总分馆制建设配套制度，保障地方公共图书馆总分馆制建设规范有序进行。

4 民间图书馆纳入公共图书馆服务体系的促进措施

4.1 政府：为民间图书馆提供良好政策环境

“历史经验表明，民间图书馆没有来自政府的支持也是很难壮大的。”[24]政府营造良好的法治环境和舆论环境，为民间图书馆纳入公共图书馆服务体系发挥保障作用。公共图书馆法以法律的形式明确公共图书馆服务网络坚持政府主导，鼓励社会参与。政府（包括公共图书馆）为主，承担保障责任；社会参与为辅，承担辅助责任。地方政府应该抓紧落实公共图书馆法并细化地方法规，针对民间图书馆的办馆模式、服务方式、税收政策等制定相应的法规政策，具体应注意以下几点：①细化规则。细化有关政府购买中对民间图书馆的要求部分，细化图书馆总分馆体系中有关民间图书馆纳入总分馆体系的细则。②制定激励措施。对公共文化服务贡献突出的民间图书馆给予税收优惠政策和公开表彰奖励，让民间图书馆积极投入公共文化服务事业。③公开透明。定期公布政府购买服务指南与购买服务名单，公开招募分馆，将符合条件的民间图书馆纳入总分馆体系，使其成为分馆或者流通点。④加强宣传。政府要通过传统媒体和新媒体等传播渠道大力宣传民间图书馆在公共图书馆服务体系建设中的功能、作用和社会贡献，让全社会重视民间图书馆，营造民间图书馆可持续发展的良好氛围。

4.2 公共图书馆：对民间图书馆提供专业辅导和技术援助

民间图书馆在发展过程中长期存在运行模式单一，资金欠缺、专业人才缺乏等问题，导致资源建设不足，阅读环境不良，自动化水平低下，管理与运行机制不畅。笔者认为公共图书馆系统要从两方面着手加强对民间图书馆的指导和帮助：一方面，借鉴英国图书馆协会的经验，在中国图书馆学会下设置民间图书馆内设机构，组织民间图书馆评估、设立奖项，在中国图书馆学会年会开设民间图书馆分会场，进一步加强对民间图书馆的行业管理，提升民间图书馆的学术研究水平[25]；另一方面，公共图书馆，尤其是在总分馆体系中担任总馆的市县级公共图书馆，要在公共图书馆服务体系中发挥主导作用，加强对民间图书馆的业务辅导与人才、技术的援助。一要组织专门面向民间图书馆的专业技术培训，将图书馆资源建设、专业管理、自动化建设、阅读推广等专业知识和技能传授给民间图书馆的工作人员，为民间图书馆培训专业化的图书馆员；二要派专业技术人员，尤其是阅读推广、业务管理和自动化等相关人员进驻民间图书馆，给予常规化、可持续的专业辅导和技术援助；三要将有意愿的民间图书馆纳入图书馆联盟中，让民间图书馆共享联盟数字资源、阅读资源、人才资源，实现民间图书馆与公共图书馆的协同发展。

4.3 民间图书馆：加强内部管理，提升专业能力

民间图书馆作为公共图书馆服务体系的重要补充，应该拥有相应的专业能力，能够为大众提供职业化的服务。而目前我国公共图书馆服务体系中，民间图书馆的专业水平相对有限，服务效能有待提高。特别是承接政府购买服务，承担“分馆”或者“流通点”功能的民间图书馆，更需要加强内部管理，以公共图书馆的专业化标准来提升服务质量，努力创造条件融入公共图书馆服务体系，承担相应的社会职能，发挥最大的社会效益。一要仔细研读现行法律法规中针对民间图书馆的相关政策，把握政策机遇，加强资源建设，提高服务效能，争取通过纳入图书馆总分馆体系或者承担政府购买服务的方式纳入公共图书馆服务体系中。二要创造条件加强人才培养，提高工作人员的专业素养。一方面，聘用员工时，优先聘用具有图书馆管理专业技能和知识背景的工作人员，用优良的待遇留住人才；另一方面，要加强对馆员的培训，鼓励他们进高校深造，进政府主办的公共馆培训实习，邀请专家学者对在馆员工进行业务培训，提高民间图书馆馆员的业务能力。

（来稿时间：2018年7月）