基本公共文化服务均等化驱动因素研究*

陈媛媛 柯 平

（1.南开大学商学院 天津 300071； 2.黑龙江大学信息管理学院 哈尔滨 150080）

1 前言

2013年《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中提出“促进基本公共文化服务标准化、均等化”，公共文化服务进入“基本”“均等”研究阶段[1]。基本公共文化服务作为公共文化服务新时期的表现形式，是为了保障公民最基本的文化权利，使其公正、平等、普遍地享有公共文化服务，体现保障性和公平性的服务类型[2]。这既反映了公共文化服务发展与国情紧密结合的重新定位和科学界定，也体现了对于“公益性”“基本性”“均等性”“便利性”的高度概括和新的时代要求。2017年3月国务院印发了《“十三五”推进基本公共服务均等化规划》，其中对基本公共文化服务均等化内容标准进行了详尽细致的描述。然而，在讨论基本公共文化服务均等化实现问题之前，我们需要效仿阿马蒂亚·森对于平等提出的两个问题“为什么要平等”和“对什么平等”[3]，厘清基本公共文化服务“为什么要实现均等”以及“对什么实现均等”,即均等的意义和均等的内容。

公民权利之一的文化权利是国家提供基本公共文化服务的法理依据，《世界人权宣言》和《经济、社会、文化权利国际公约》中对文化权利基本内容的描述高度一致，指出公民文化权利主要包括参加文化活动、享受科学文化发展带来的利益和文化知识产权保护[4]。现代宪政理论认为，公民文化权利的实现以国家和政府承担特定的责任和义务为前提[5]。因此，国家需要通过提供基本公共文化服务，保证每个公民有权利享受文化成果、参与文化活动、开展文化创造，保护公民文化艺术创造利益[6]，从而维护公民文化权利。同时，既然每名公民都享有文化权利，基本公共文化服务势必应该实现均等。这里的均等并非“绝对均等”，即让每名公民拥有同样的文化资源，参与同样的文化活动等，一些学者也称此为“结果均等”。我国基本公共文化服务追求的是“过程均等”，具体而言即让公民拥有均等的获得基本公共文化服务的机会，国家政府在此过程中通过动态“帕累托改进”达到基本公共文化服务均等化的理想状态，即均等化程度和效率的“帕累托最优”[6]26。“结果均等”即使实现也只是暂时状态的均等，因为基本公共文化服务的均等化程度、均等化范围会随着国民经济发展和政府保障能力的提高而发生变化，“过程均等”才是实现“永恒均等”的唯一途径。下文将讨论驱动“过程均等”实现的主要因素，从而加速我国基本公共文化服务均等化进程。

2 相关文献回顾

近年来，我国基本公共文化服务发展呈现繁荣态势，越来越多的学者开始关注此问题，具体研究主要集中于相关基本理论、均等化测度、服务体系及图书馆均等化等方面。上述研究主题围绕着“基本公共文化服务均等化”这一核心内容顺次展开，从理论基础—水平衡量—保障体系—具体服务，层层递进，由问题本身的理论探讨到现状的评价描述，再到解决措施的提出及服务内容的细化，全部以均等化为前提进行讨论和研究，再次印证了“基本”和“均等”不可分割。

其中，基本理论作为公共文化服务问题研究的基础，为学者们提供了研究基点，公共文化服务的内涵[6]26、主体定位[1]10、网络治理[7-8]等方面的辨析为后续研究打开了思路。在基本公共文化均等化水平测度方面，研究人员选取不同的实证研究方法，或应用固定经济指标或构建新的评价体系，测度不同年份、不同区域的均等化水平。如王晓洁实证分析了1999年和2009年中国基本公共文化服务的均等化水平变化情况[9]。陈旭佳通过将经济指数在区域和城乡维度的空间分解，考察中国基本公共文化服务的均等化水平[10]。王洛忠、李帆利用“十一五”以来的统计数据，对我国31个省份的基本公共文化服务均等化相对差距进行了测算[11]。这些研究帮助我们更加清晰地了解了我国基本公共文化服务均等化现状，也将均等化问题的研究指向对具体实现措施的思考。基本公共文化服务体系能够保障全体公民最基本的文化权利，使其公正、平等、普遍地享有公共文化服务。因此，构建基本公共文化服务体系是实现基本公共文化服务均等化的内在要求。李旺珍和吴理财提出现代公共文化服务体系的特征之一即均等化[12]。柯平、朱明及何颖芳界定的基本公共文化服务体系框架由保障体系、组织管理体系和评价体系构成[2]26，全方位地考虑了均等化实现的各个组成部分。在此基础上，学者们对区域基本公共文化服务体系的建构进行了深入研究，如李友仁探讨了云南省公共文化服务体系与公共文化服务均等化之间的关系[13]，项江涛以西藏为例对公共文化服务体系建设的文化效应与价值实现进行了思考[14]，惠鸣等通过分析“嘉兴模式”论述了公共文化服务体系的架构与方式创新[15]。此外，图书馆作为公益性文化机构，是国家公共文化服务体系中不可或缺的服务提供主体，对图书馆服务均等化问题的研究亦得到了业界极大的关注。学者们探讨了面向不同群体的图书馆均等化服务，如农民工群体[16]、弱势群体[17]，也探讨了不同类型图书馆的均等化服务，如少儿图书馆[18]、农村基层图书馆[19]和各市级图书馆[20-21]等。以上研究为本文后续的讨论奠定了坚实的基础，保证了研究角度的全面性和研究内容的系统性。

3 基本公共文化服务均等化的驱动因素分析

基本公共文化服务均等化的实现受到多方面因素的影响，这些因素复杂多变且彼此之间相互作用，因此可以将基本公共文化服务均等化视为一个复杂系统。在对此系统进行仿真模拟之前，我们需要深入分析各种驱动因素对基本公共文化服务均等化的作用机理，构建概念模型。根据帕累托法则，本文将最主要的驱动因素归纳为：政策和法律因素、经济因素、人文因素三个方面。

3.1 政策和法律因素

公共文化产品和服务的外部性、非排他性和非竞争性等特征，决定了政府需要承担提供基本公共文化服务的主要职责。在《“十三五”推进基本公共服务均等化规划》中，基本公共文化服务涉及的牵头负责单位均为国家政府部门，如文化部、国家文物局、财政部、新闻出版广电总局及教育部等[22]。政府作为基本公共文化服务的提供主体，所颁布的相关政策是其履行职责的主要依据。因此，公共文化服务政策制定的根本目的是帮助政府保障人民群众享有公平、均等的基本公共文化服务，其内容应该包括供给过程中所涉及的所有计划和措施等[23]。就国家层面而言，2015年起中央出台了一系列与公共文化服务相关的政策，除了上文已经提到的，还包括《关于加快构建现代公共文化服务体系的意见》《国家基本公共文化服务指导标准（2015—2020年）》和《中央补助地方公共文化服务体系建设专项资金管理暂行办法》等。就地方层面而言，各省、市根据中央政策纷纷制定颁布所属地区《关于加快构建现代公共文化服务体系的实施意见》和《基本公共文化服务实施标准》等政策。公平性、公益性是这些政策的价值追求和目标，基本公共文化服务均等化为其实现提供了可行路径[23]50，政策的制定和推行对基本公共文化服务均等化进程亦产生驱动作用。

法律是国家维护自身稳定的强制性武器，能够捍卫公民的基本权利，亦能够防范有损国家各项事业发展的问题出现。基本公共文化服务的相关法律和政策在本质上互为一致。政策是法律的前导，法律是政策的固化，政策描述了基本公共文化服务的实施办法，法律则规范、约束、强制施行规定的计划措施，是相关政策的有效补充。然而，我国文化建设领域的法律仅有《文物保护法》《非物质文化遗产法》《著作权法》等有限的几部[24]，难以承担起为公共文化服务保驾护航的相应职责。党的十八届四中全会呼吁提出“制定公共文化服务保障法，促进基本公共文化服务标准化、均等化”，2017年3月《中华人民共和国公共文化服务保障法》（下文简称《保障法》）正式出台，第四条规定了县级以上人民政府在基本公共文化服务上承担的责任，第七条指出了不同级别的文化主管部门、新闻出版广电主管部门主要负责的公共文化服务范围，第五十八至六十三条则对违反此法规定将承担的法律责任进行了明确说明[25]。此法对基本公共文化服务相关的行政机关义务、各类保障准则、惩罚制度和手段进行了详细界定[26]。在均等化实现方面，《保障法》就区域均等、城乡均等和群体均等分别给出了相应措施，提出通过转移支付等方式促进区域均衡协调发展，强调重点增加农村公共文化产品供给，保证城乡基本公共文化服务均等化，规定依据群体特征按需提供服务，维系群体均等[25]。2018年1月施行的《中华人民共和国公共图书馆法》与《保障法》相互衔接，再次为构建基本公共文化服务体系提供了法制保障。该法将保障公民基本文化权益作为制定宗旨之一，在实现均等方面，首先强调作为基本公共文化服务主要载体的公共图书馆应当按照平等、开放、共享的要求向社会公众提供服务。它承接《保障法》的规定，鼓励吸收有关方面代表、专业人士和社会公众参与管理，扶持老、边、穷地区的公共图书馆事业发展，并兼顾不同群体的阅读需要[27]。法律对于基本公共文化服务均等化的驱动作用更为有力，上述法律对均等化的实现起到规范和监督作用。以广东省东莞市为例，作为全国首批国家公共文化服务体系示范区，该市深入践行《保障法》规定，明确市镇两级政府和公共文化机构的保障底线和服务质量，提升产品供给效率，推动公共文化服务均等化，完善公共文化设施免费开放保障机制，加强基层、欠发达镇（村）、特殊群体的公共文化服务供给[28]。

3.2 经济因素

造成基本公共文化服务水平低下或者失衡的原因很多，其中最无法回避的即经济原因。这里的经济原因不仅指代国民经济发展水平，亦包括公共财政投入体制等方面。首先，国民经济发展水平决定了公共财政可能在文化服务方面投入的高低。以全国文化事业费为例，2007年我国全国文化事业费仅为198.96亿元，人均文化事业费只有15.06元。而根据《中华人民共和国文化部2016年文化发展统计公报》，2016年全国文化事业费达到770.69亿元，人均文化事业费上升至55.74元[29]。十年间全国文化事业费上涨3.87倍，人均文化事业费上涨3.7倍，这不仅表明国家在公共文化服务事业建设方面重视程度的提升，更是我国国民经济高速发展及国家财力不断增强的直接结果。但值得注意的是，尽管数据显示全国文化事业费投入增幅较大，但投入总量并不大，2007年到2016年间，全国文化事业费占国家财政总支出的比重始终在0.39%至0.41%之间徘徊。

其次，财政投入是保障基本公共文化服务均等化实现的根本。无论是公共文化设施免费开放、送地方戏，还是收听广播、观看电视、观赏电影、读书看报、少数民族文化服务及参观文化遗产等，均需地方财政和中央财政的共同保障方得以实现[22]。Noonan D S指出，财政文化资源的配置是否合理直接影响公共文化服务的效率和均衡[30]。《中国公共文化服务发展报告（2015）》显示，从群体情况来看，当前针对老人、少年儿童、残疾人、农民工和边疆地区群众的公共文化资源和项目偏少[31]，财政投入不合理造成的群体不均衡明显。从城乡上划分，2016年全国文化事业费中，县以上文化单位达371.00亿元，占48.1%，比重比上年降低了3.6个百分点；县及县以下文化单位达399.68亿元，占51.9%，比重比上年提高了3.6个百分点[29]。而2007年我国财政对城市文化投入占总财政投入的比重高达71.8%，是农村文化投入的2.5倍，投入比例差距巨大[32]。由此可见，经过十年的调整，我国城乡文化事业投入逐渐从重城市趋向城乡兼顾。从区域上划分，2016年我国东部地区文化事业费达333.62亿元，占43.3%，较上一年比重提高了1.2个百分点；中部地区文化事业费184.80亿元，占24.0%，较上一年比重下降了0.1个百分点；西部地区文化事业费218.17亿元，占28.3%，较上一年比重下降了0.1个百分点[29]。我国东、中、西部地区经济发展的巨大差异直接影响了其文化事业财政投入水平，从而造成基本公共文化服务的区域不均等。因此，确保科学合理的财政投入比例，对实现基本公共文化服务的三个均衡（群体均衡、城乡均衡及区域均衡）十分重要，亦是基本公共文化服务均等化形成的先决条件。

3.3 人文因素

人文因素可分解为社会因素、文化因素、教育因素和传播因素等。根据活跃程度，社会因素分为两类：一类相对稳定不易改变如时代因素、民族因素及地域因素等；另一类比较活跃，如人的习惯性格、宗教信仰、文化素养等。文化因素，指意识形态或非物质技术方面的内容，具体如小说、诗歌、绘画、音乐、戏曲及雕刻等[33]。教育三因素说认为教育者、受教育者和教育影响共同作用，从而提高人的综合素质。传播六要素包括发送者、接收者、信息、媒介、反馈和噪音，这些要素不断变化构成传播过程。人文因素涵盖的各个部分之间存在相互影响、相互作用的关系，无论教育者和受教育者、抑或发送者和接收者均为社会民众，教育和传播目标的实现对社会和文化因素的形成起重要作用。

人文因素与基本公共文化服务提供之间存在必然联系。其中，地域因素、时代因素和民族因素等稳定性社会因素决定了基本公共文化服务的需求特征，如少数民族地区群众的基本公共文化服务需求势必与普通汉族地区群众的需求存在一定差异。各地区民众的习惯性格、宗教信仰、文化素养及审美观念等影响其对基本公共文化服务的认识和理解。文化因素包括的方方面面也会对民众基本公共文化服务的偏好及使用情况产生影响。教育因素决定了各地区民众的基本文化水平，通过社会和文化因素与基本公共文化服务产生关联。社会的宣传、媒介的传播影响以及民众的反馈则对基本公共文化服务的普及推广和调整改进大有裨益。由此可知，我国基本公共文化服务在城乡之间、东西部之间和不同群体之间的不均等现象不仅受经济因素影响，同样受到人文因素的影响。

在对2015年中国文化发展的调研中，调查对象对“单位文化建设经费投入不够、需要加大投入；公共文化服务不等现象十分明显，基础设施落后甚至缺乏；群众文化活动举办次数少，人们获得感不明显；社会团体文化建设，管理体制和监督体制不完善”等问题的回答中，始终有25.86%—29.60%的人选择“不清楚”[34]。这些问题包罗了公共文化服务发展情况、公共文化服务提供水平、群众公共文化服务提供感知及满足程度、公共文化服务体制建设等方面，却有四分之一的调查对象即普通公民显示出对问题陈述内容的不关心和不了解。这对于基本公共文化服务均等化的实现极为不利，因为均等化的根本目的是维护每一名公民的文化权利，使公民拥有均等的获得基本公共文化服务的机会。倘若公民对基本公共文化服务都不甚了解，谈何机会均等？因此，调动民众参与公共文化服务的积极性，使民众有机会参与到公共文化服务中，表达需求、实时监督并进行有效评价[35]，是基本公共文化服务均等化实现的关键。而这一切离不开人文因素的驱动，人文因素作用于民众基本公共文化服务需求的产生、表达及满足过程。其中，地域、时代及民族等因素虽无法轻易更改，却能够奠定基本公共文化服务需求的基调；对文化素养等活跃社会因素的调整可增强民众对基本公共文化服务的认识和理解，修正其服务需求表达模糊或者无表达热情等问题，避免出现基本公共文化服务民众参与面窄、参与人次少、参与渠道不畅甚至无参与需求等现象[36]；意识形态或非物质技术方面的内容对于提升基本公共文化服务层次、拓展服务类型起指向作用；地区教育水平与民众文化素质和思维意识形态密切相关，间接作用于民众基本公共文化需求的输出；媒体报道与宣传向社会展现基本公共文化服务进程，反映均等化过程中出现的问题，引发利益相关主体的关注，发挥监督评价的功能。

3.4 驱动因素之间的交互作用

政策及法律因素、经济因素、人文因素不仅分别对基本公共文化服务均等化产生驱动作用，三种因素之间亦并非相互独立，而是关联作用于基本公共文化服务的提供与实施，驱动因素之间的交互详见图1所示。

图1 驱动因素之间的交互

首先，关于基本公共文化服务均等化的政策和法律中均存在对经济因素的论述。在国民经济发展水平方面，《保障法》规定，国家基本公共文化服务的指导标准与国民经济发展水平相关联，国务院据此进行标准制定和调整[25]，确定了国民经济发展水平在基本公共文化服务提供中的前导地位；在公共财政投入体制方面，《国家基本公共文化服务指导标准（2015—2020年）》对保障基本公共文化服务的资金来源进行了详尽说明，包括了县级政府应将基本公共文化服务保障纳入财政预算，对于“老、少、边、穷”地区，中央和省级财政应该通过转移支付补助其基本公共文化服务保障金，向社会力量购买公共文化服务的资金也应由县级以上各级政府负责统筹安排[37]。经济因素同样作用于国家和地方基本公共文化服务政策和法律的制定与实施，经济发展较快的地区更关注基本公共文化服务均等化方面投入，如拥有地方性《公共图书馆条例》的省市区包括深圳、内蒙古、北京、湖北、四川和广州等。根据2017年中国31省市GDP排行榜[38]，内蒙古、湖北和四川以及北京均处于排名前50%，而深圳和广州归属的广东省排名全国第一，且这两个城市为广东省GDP排名前两位。

同时，各种政策、法规对人文因素亦有所考量，如前文提到《保障法》的第八条和第九条、《中华人民共和国公共图书馆法》的第七条和第三十四条及《关于加快构建现代公共文化服务体系的意见》[39]中第五点和第六点均分别提到革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区等不同区域，及老年人、未成年人、残疾人、农民工、农村留守妇女儿童、生活困难群众等不同群体在基本公共文化服务（包括公共图书馆服务）方面需要专门扶助和按需提供。这说明，由人文因素如地域、民族、文化和教育等方面所导致的基本公共文化服务需求差异得到政策和法律的有效关注，印证了高效率的公共文化服务必须与民众的文化需求对接，洞悉文化服务需求的区域差异、群体差异方能有针对性地提供并改善基本公共文化服务[40]。此外，政策和法律的有效推行离不开广泛的传播，各种媒体关于上述两部法律的解读报道、全国各地区开展的相关普及宣传活动促使民众对于基本公共文化服务均等化形成更为深刻的认识和理解。

经济因素和人文因素之间同样存在着密切的关联。其中，地域因素和公民文化水平作用于区域经济发展，从而影响了地区基本公共文化服务的财政投入强度。此外，不同文化背景下的地方政府对文化责任的承诺不尽相同，所属公民应享有的基本公共文化服务水平亦有区别，从而导致各地政府相应的文化服务预算不同[41]。以各地颁布的《基本公共文化服务实施标准》为例，东部地区的广东省、中部地区的安徽省、西部地区的甘肃省的县级以上公共图书馆人均藏书量指标分别为1.2册、0.6册和0.5册，这种服务标准的差距间接反映了上文提到的东、中、西部地区文化事业费存在的明显差异。

综上所述，政策和法律、人文因素和经济因素之间相互作用，共同驱动基本公共文化服务的均等化发展。国家的稳步前进，既离不开经济的高速发展，又势必需要政策和法律、人文等方面的协同进步，可以说这三种因素之间具有一定的一致性。因此，在基本公共文化服务均等化进程中，推进的基础是国民经济水平的提升和国家在基本公共文化服务均等化方面投入的加大，保障的关键则是相应政策和法律的配套，以及民众文化素养的提升等。

4 结语

上文论述了政策及法律因素、经济因素和人文因素对基本公共文化服务均等化的驱动机理，事实上，基本公共文化服务均等化程度的高低亦反作用于上述各项因素。均等化程度较低时，政府在积极发展经济、加大对基本公共文化服务投入的同时，急需了解公民文化需求，制定相应的政策、法规，以便实现政府文化责任，确保公民文化权利。因此，如前文所言，基本公共文化服务均等化是一个复杂系统，系统内部的各种组成部分彼此之间相互作用形成多条反馈回路。在“过程均等”的实现道路上，正反馈回路不断正向加强，整体提升基本公共文化服务均等化程度，负反馈回路则负向减弱，阻碍“均等化”水平进阶。基于此，为实现基本公共文化服务均等化系统的正强化，结合前文提出的各种驱动要素之间的作用，在考虑政策法律因素与人文因素之间的交互时，建议国家和地方政府在制定政策时增大公民参与度，在立法时强化科学立法和民主立法，加大政策法律的普及推广力度；在考虑经济因素与人文因素、政策法律因素之间的关系时，建议在国家适度扶持的前提下，重视民众综合素质的整体提升，增强地区之间的交流。诚然，基本公共文化服务均等化系统涉及的变量不止上述几项，水平变量、速率变量和辅助变量等不同变量类型对系统演化产生的作用亦不尽相同，因此构建合理的系统流图可作为后续研究的问题之一。

（来稿时间：2018年5月）