我国政府数据开放的问题及对策研究

(湘潭大学 湖南 湘潭 411100)

引言

“大数据”时代的来临和电子政务的不断进步，数据作为一种重要战略资源的作用也日益凸显。数据是政府掌握的核心资产，也是长期以来政府治理国家的重要工具，许多国家的政府已成为本国最大的数据生产者和拥有者。政府部门掌握着本国80%以上的数据资源，这些数据资源又分别由不同的部门管理和控制，整体上缺乏一个协调共享和开发利用的机制。政府数据开放是政府利用信息技术和集成的网络平台，主动向公众提供无需特别授权、可被机器读取、能够再次开发利用的原始数据。政府通过数据开放平台，一方面可实现公共数据资源的共享，提高政府部门的行政管理水平和透明度；另一方面将促进公共服务领域的变革，通过政府数据的免费使用来带动创新，实现数据资源的合理开发和增值利用，更好地满足公众的需求。

一、政府数据开放及现状

(一)政府数据开放的概念

政府数据是指政府在管理与服务活动中获取的原数据，政府数据开放是指政府以特定的格式，将这些数据向公众和社会团体免费开放，以实现增值与创新的活动，但不包括危害国家安全或侵犯个人隐私的数据、政府数据开放与政府信息公开是两个容易被混淆的概念，两者既有联系，又有木质的区别。前者是后者的前提与基础，后者是前者的深入与发展。两者的区别体现在:首先，信息是按照特定方式经过加工处理的数据，数据是未经处理的、原始的、可再利用的。其次，政府信息公开是政府单方面公示信息的行为，目的是体现执政的透明度。数据开放强调的是向公众提供原始数据，其目的是发现更多有价值的信息，达到数据增值的效果。

(二)政府数据开放的兴起

政府数据开放运动源起于美国。上世纪八十年代，发生在美国的“软件开源”，引发了民众对数据开放的关注，人们意识到政府开放原始数据资料，有可能会带来巨大的社会与经济价值川。此后，美国政府相继出台了一系列关于政府数据开放的法律法规，最终促成了2009年联邦政府数据开放门户网站Data.G、的正式开通运行。2010年，英国政府推出了政府数据开放平台Data.Gov.uk}2010年以后，全球60多个国家与美国形成了数据开放的伙伴关系，政府数据开放的浪潮由此席卷全球。

二、国外政府数据开放发展现状

(一)已形成较完善的法律法规体系

人们在生活、生产中每时每刻都在产生数据和使用数据，相伴而生的数据所有权、使用权、隐私保护、信息安全等问题日趋凸显，这一系列问题既可能成为数据开放共享的障碍，也可以是数据开放的动力和保障。以美国为主的发达国家之所以走在了政府数据开放的前列，皆有赖于其形成了较为完善的数据法律法规体系。目前，与美国政府数据相关的法律法规的发展经历了3个阶段。

第一阶段，从早期的《美国宪法》中就开始有了政府信息公开的相关条例。到1946年，美国政府通过了《联邦行政程序法》，其要求联邦行政机构必须让公众获取其行政资料，但由于标准不清，保密和公开的关系也不明确，使得该法案作用难以实现。

第二阶段，为了彻底改变政府信息公开两难局面，美国政府出台了《信息自由法》，该法规对美国政府信息公开具有重要的意义，明确了公众的权利、政府的义务和信息公开的内容。但是由于政府信息中含有大量的国家安全和公民个人隐私的数据，接着发布了《隐私权法》，并要求每一个联邦政府机构都要有关于个人信息保护制度的书面材料。之后，根据实际需要，美国政府又相继出台了《联邦政府信息管理政策》、《数据质量法》等，自此，美国政府信息公开氛围已然形成，数据法规体系日渐完善。

第三阶段，20世纪末，信息产业在美国率先蓬勃发展，爆炸式的数据增长使得美国政府成为大数据资源的拥有者，为了应对大量数据的整合、存储、挖掘、开放等挑战和需求，2000年，奥巴马政府颁布了《开放政府指令》，并发表了《透明和开放政府备忘录》，旨在建设一个更加透明、易于参与的协作型政府，要求“政府机构和行政管理部门应充分运用新技术手段在网上公开其决策和运行情况，以供公众随时获取”。此外，在联邦政府的影响下，各州市纷纷结合当地实际需求设立法规，如纽约市通过了《开放数据法案》，要求到2018年，除涉及安全和隐私的数据外，纽约市政府及其分支机构所拥有的数据都必须实现对公众开放。

(二)建立了政府数据开放门户网站

近年来，世界上许多国家纷纷通过建立政府数据网站的方式推动数据开放共享，以便公众能够及时、快捷、准确地获得数据资源。美国在政府数据网站面积累了丰富的经验，1997年美国建立了首个全面公开联邦政府数据的网站Fedstsats.gov，网站上公布了美国政府的官方统计数据和百余各政府机构的主页链接，社会各界、公众及政府各部门都可以通过该网站获得经济、人口、教育、公共卫生等方面数据。2007年，USAspending.gov网站建立，其核心内容是公开美国政府的经费花销情况。2009年与USAspending.gov相似的网站Recovery.gov问世，主要是公开美国经济刺激计划资金使用情况的数据。这3个网站在数据开放的内容上均有不同，各具特色，同时各地方也有不少各自的政府数据开放门户，如旧金山的data.sfgov.org、纽约的nycopendata.socrata.com等。

为整合政府各部门和各地方的数据资源，统一的联邦政府数据开放网站Data.gov于2009年5月正式上线。该网站的成立，是奥巴马政府实施《开放政府指令》和大数据国家战略的重要举措，在实现政府数据开放共享、政府透明化的基础上，完成了全国政府数据资源的整合，并使数据的利用价值大幅提升，基于政府数据而面向公众的数据服务日益丰富，数据红利快速释放。截至2015年7月底，Data.gov网站数据集157979个，比去年同期增长13.3%，涵盖农业、气候、教育、能源、财政金融、科学研究、健康等20余大类、100多项小类数据集，涉及部门机构和地方政府近400个，拥有1500多个数据工具和500多个应用。

(三)坚持应用需求引导数据开放

政府数据资源的开放共享除了让公众享有知情权和获取权外，更重要的是应用数据创造价值，因此，各国政府在推动数据开放的同时，积极地加深大数据在各领域的应用与融合，以应用需求为导向引导数据开放，并在应用中生成更多的数据，加速应用迭代。目前，各国政府利用数据开放，在城市管理、安全管控、交通、医疗、教育、预测判断等领域形成的大数据应用越来越成熟，政府数据开放的作用正在社会、经济、民生等领域得到显现。

三、我国政府数据开放现状及问题

我国政府数据开放尚处于起步阶段，在数据开放意识、政策法律、数据整合、公共参与等方面存在问题。

(一)数据开放意识不强

由于受之前我国计划经济体制等特定历史环境的影响，我国政府部门数据开放意识淡薄，目前处在从政府信息公开向政府数据开放的过渡阶段。政府部门将数据视为独有资源，一直处于保密的状态，开放数据的意愿不强。大数据时代，大数据应用倒逼着政府数据开放，如果不能彻底转变这一观念，在我国数据开放发展过程中，将会出现人为阻碍因素，影响数据开放的进程。

(二)相关政策法律还未完善

我国政府已经积累了大量的公共数据，迫切需要一个平台向社会开放共享，但是法律层面的缺失放缓了政府数据开放的步伐。2015年8月，国务院发布《促进大数据发展行动纲要》，提出到2018年实现政府数据统一共享交换平台，为我国政府数据开放指明了方向。关于数据开放和使用的相关法规缺位严重，隐私保护和信息安全的相应法规也没有出台，同时政府数据开放的责任主体，数据开放的标准、边界、范围、使用权限尚未明确，政府数据开放的很多细节工作尚需梳理和完善。在隐私保护方面，我国宪法和基本法中设计了相关内容，但不成体系，在数据开放成为潮流的当下，个人信息保护法律的制定显得尤为迫切。公民有信息知情权，这是政府数据公开的前提，也是一项基本的权利，受到《世界人权宣言》的保护，并得到国际社会的广泛认可。

(三)政府数据开放维护少

从国外政府数据开放的发展历程来看，开放只是前提，维护和利用才是提升数据价值的关键。目前，我国虽尚无全国性质的政府数据开放平台，但一些地方政府在大数据的发展趋势影响下已然开始尝试建立政府数据开放平台不过，这些地方政府开放的数据集、数据工具和应用都还未成规模，又缺乏及时的更新和维护，使得数据开放平台好看不中用。

数据开放所需开支不是一劳永逸的，需要后期的管理维护和资金投入，如果没有足够的资本来运行和更新，容易造成虎头蛇尾从而引起用户不满。因此，政府数据开放是一个长期棘手的问题，在资源有限的情况下，开放什么数据，以何种方式开放数据需要慎之又慎。

(四)数据开放的公众参与度不够

政府数据开放的目的是为了让公众利用数据，发掘数据潜在价值。如果公众对数据利用率不高，则失去了数据开放的意义。目前，我国几个城市已经推出了数据开放平台，但明显低于国外数据平台的访问量，数据利用率有待提高。这一方面因为我国数据数量、质量与国外相比有一定差距。另一方面，公众数据利用门槛较高。海量数据的利用通常需要数据分析、数据挖掘等专业技能，普通公民很难具备这样的知识技能。

四、我国政府数据开放对策

(一)推动政府数据资源开放共享

探索制定数据资源开放指导意见和配套标准规范，明确界定数据开放的边界、范围、原则和安全性等，在对政府部门数据进行梳理和开放风险评估的基础上，制定实施政府数据开放计划，确立数据开放的机制、重点开放领域和实施步骤，推动公共数据资源适度、合理地跨部门分享和向社会开放。建设国家开放数据门户网站，逐步向公众和社会开放政府数据资源。引导各级政府和公共服务机构开放数据资源，加强政府与第三方机构协作，进一步推动数据资源的开发和共享。积极发挥市场的主导作用，通过数据资源的开放利用，促进大数据技术和产业创新发展。

(二)完善法律法规，加强立法保护

任何政策只有得到法律法规的支持才能得到强有力的发展，否则将可能导致朝令夕改，在推行的过程中也会困难重重。为了有效推进数据开放，我国需要尽快推进相关法律的制定与完善，目前并没有数据开放的相关立法，2008年颁布实施的《政府信息公开条例》的立法层次较低，约束力有限，已经不能适应数据开放的新情形。

研究和借鉴发达国家在政府数据开放中的法律法规体系建设经验，结合我国实际，加快制定出台符合数据开发和大数据发展规律的制度法规。组织制定并试行相关标准规范，对数据开放原则和机制规范、数据分级标准、数据发展及使用的责任与权益等数据开放过程中的必需标准规范，组织有基础、有投入的地方和龙头企业加快步伐，在小范围先试行后尽快推广。加强数据资源管理，对数据在有效期内是否侵犯个人隐私、政府机密和国家安全进行评估，明确重点领域数据开放范围。建立数据分类制度，明确不同领域数据的重要程度。加快制定数据安全、网络安全、隐私保护方面的法律法规，规范数据使用，健全信息安全保护制度，加强隐私保护。

(三)提升数据安全保障能力

妥善处理好数据开放和安全规范的关系，审慎监管，保护创新，探索和完善安全管理规范措施，切实保障数据安全。加快数据保护、个人隐私、数据权益和合理利用等方面的地方立法工作，加快出台实施细则，推动建立相关数据开放共享标准和规范；以法规、标准等方式对重要数据的保存、备份、迁移等进行规范管理；对相关数据去除企业或个人敏感信息后实现开放和共享。鼓励在涉及国家安全和稳定的应用场景下采用安全可控产品，提升基础设施关键设备自主可控水平。加强大数据网络安全系统建设，推动建立国家级、企业级的网络信息保护态势感知、监测预警和测评认证平台。开展基于大数据的信息安全手段建设，提升数据安全技术保障能力。

(四)引导公众参与

公众的参与，能够增强数据开放平台的活力，最大可能地挖掘数据的内在价值。这对提高政府的工作效率和改善政府决策的质量都将产生重大影响。欧美等国的经验显示：政府数据门户平台的成功运转离不开公众的参与。公众参与的价值体现在两个方面：一是数据的直接利用率，这体现在门户平台的被访问频次和数据的在线阅读或下载量上；二是基于数据的二次开发，尤其是基于数据的商业开发与应用，便于形成围绕数据服务的新的商业服务。因此，应该鼓励公众、研究机构和私人企业等的参与，开放平台的数据接口，鼓励他们基于平台的开放数据开发APP应用或提供数据服务，从而引导更多的民众关注和使用政府数据开

放门户平台，使得数据的价值得到最大化发挥，推动平台的建设和运维进入良性循环。因此，政府应当采取积极宣传、资金支持、教育培训、组织竞赛等方式，引导公众积极参与对数据的开发和应用。另外，在数据开放平台中，应当增加公众申请信息、政府与公众互动、公众交流社区、数据应用教程等功能，以方便公众的参与。

结语

大数据时代的到来，推动数据成为重要的生产要素和战略资源，数据的价值和复用率不断提升，并逐步形成数据开放共享的社会氛围。政府作为数据的重要载体之一，拥有海量的公共数据资源和潜在的数据应用价值，因此，政府数据的开放共享成为大数据应用发展的重要基础和保障。以美国为主的发达国家在政府数据开放中，已经积累了丰富的经验，值得我国政府学习和借鉴。推动政府数据资源开放共享，完善法律法规，加强立法保护，提升数据安全保障能力，引导公众参与从而增强数据开放平台的活力。这样，才能更快地实现政府数据全方位的开放共享。