乡村振兴背景下地方政府债务风险研究综述

(北京工商大学 北京 100048)

一、引言

2018年，国务院公布了《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》，宣布实施乡村振兴战略。在此背景下，乡村振兴项目下的“乡村振兴专项债”等政府债在市场上开始出现，这些债务的出现虽然为贯彻实施乡村振兴战略提供了资金来源，此举在客观上会增加政府债务规模，而地方政府债务风险已成为是我国经济运行中的重要隐患。2018年8月，国家审计署全面开展了地方政府隐性债务审计工作，审计结果显示：很多地方政府的债务规模超过了地方政府的承受能力，多数地方政府债务率超过了100%。因此对我国地方政府债务问题研究进行全面的了解和梳理就具有重要的意义，本文将对地方政府债务相关的研究加以梳理和总结，意图为其他研究者提供参考和帮助。

二、文献综述

本文分别从地方政府债务统计方法、地方政府负债指标以及地方政府债务对银行信贷的风险传导机制三个方面对现有文献研究进行综述，最后进行评述和总结。

(一)地方债务的统计方法研究

目前对债务的统计方法主要有以下四种：①调查统计研究。调查法是研究人员深入研究对象地点亲自对债务数据进行统计。(缪小林和伏润民，2015)调查法最为准确但是工作量很大，并且收集的数据仅能代表部分地区的情况，无法适用于调查全国各省乃至各地区的债务情况。②利用审计署数据统计研究。利用审计署公开发布的信息统计地方债务的规模。(刘尚希等，2012；潘志斌，2014)审计署的数据量较少，只能代表全国在某些年份的债务情况，没有连续的时间序列数据和截面数据，因此用于估算各省各地区在各年的债务情况误差较大。③利用其余公开数据统计研究。即运用分类估算的原理，将债务中涵盖的一些典型债务数据进行加总。已有研究中使用过的数据包括城投债公司债务、地方政府显性债务和或有债务等。(黄春元和毛捷，2015；钟辉勇和陆铭，2015；陈瑞等，2016)，这种方法的准确度取决于分类是否详尽，但从实际来看很难有研究可以做到这点。④利用财政收支等式统计研究。通过政府收支等式进行估算的方法以全口径的方法估计地方债务总额。(张忆东，2012；徐家杰，2014；鲁元平，2015；项后军，2017)这种方法避免了地方债务容易被低估的问题，容易获取估算需要使用的数据，因而可以有效估计出各省各地区债务情况的时间序列数据。

(二)构建评价地方债务风险的指标体系和评价模型

很多学者通过建立指标体系，并使用一定的方法来评价地方债务的风险等级，已有文献中，采用的多为财务指标。缪小林(2012)构建了一套指标体系来度量地方债务风险。文章以西部某省为案例，从债务结构和债务负担两方面构建地方政府性债务风险指标体系，并采用因子分析对地方政府性债务风险趋势进行综合判断。刘昊(2013)采用了层次分析法和熵值法相结合的方法来对地方政府融资平台的风险进行测度。中国工商银行投资银行部课题组(2011)利用财务指标来对地方政府债务进行风险评价。实证结果显示，我国的地方债务风险总体可控，但是我国的地方政府债务风险呈现出了区域之间分布不均衡的状态，经济较为发达的省市地方债务风险较小而经济相对落后的省市债务风险较高。倪筱楠(2014)回顾了国内外政府债务风险评价研究现状，利用多种财务指标建立了地方政府风险评价指标体系，通过模糊综合判断法和层次分析法建立地方政府风险评价模型进行实证研究。

(三)地方政府债务对银行信贷风险的传导

我国地方政府债务风险可通过资金链条向两个方向进行传导：一是向上级政府进行传导，即我国现行的中央与地方间的财政关系中，中央政府通过转移支付对地方政府债务“兜底”(黄国桥和徐永胜，2011；)，相对上级政府而言，下级政府在风险分配中占据优势即将风险转移给上级政府，上级政府最终承担了风险(刘尚希，2004；郭玉清，2011)。但《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》国发(2014)43号文件指出：“要硬化预算约束，防范道德风险，地方政府对其举借的债务负有偿还责任，中央政府实行不救助原则”，从政策方向就否定了地方政府债务风险通过转移支付向中央政府转嫁的企图。

二是向商业银行转嫁，主要是通过地方政府与商业银行间的信贷活动。当地方政府对银行直接持股时，地方融资平台贷款额度越高，银行的绩效水平越低、银行的不良贷款率越高(赵尚梅等，2013)；当地方政府融资平台面临偿债风险时，商业银行只能将其贷款直接转化为不良资产(杨艳和刘慧婷，2013)，甚至地方政府出现“借新还旧”的现象(吴盼文等，2013)，为商业银行带来风险，最终表现为地方财政风险金融化(人民银行泰州市中心支行课题组，2002)。因此，地方政府可能通过转移支付等中央地方财政关系工具向中央政府转移风险的途径被切断后，企图利用责任转移机制由上级政府承担风险的推脱行为失效，风险转嫁只能转向具有融资软约束的银行，手段主要包括直接转嫁即不偿还贷款而形成银行的不良资产，间接转嫁的持续性“借新还旧”而形成债务的累积。

三、文献评述与总结

综上，现有的研究成果总结了地方政府债务风险向银行传导的方式和路径。主要表现在影响银行的信用、资产负债表以及偿付能力，并且还带来不良贷款率的上升。同时将空间计量模型运用于经济危机的传导模式的研究之中，为地方政府债务的研究提供了新的计量模型。但是现有的研究也存在一些不足之处。①对风险外溢的理论分析不够完整。虽然部分研究也说明了地方政府债务对银行信贷的风险外溢过程，但并未清晰阐述风险外溢的动机、条件与约束；②忽视银行自身的资金调整能力。现有研究将大银行视为一个独立的主体，并未区分地方银行在与地方政府发生借贷关系时的作用，忽视了银行内部资金调配的流动问题。③研究角度单一。现有研究基本从银行的角度出发，研究银行如何管理其自身的风险，鲜有学者从政府行为角度进行研究。本文从风险控制的视角研究地方政府债务对银行信贷风险的外溢，不仅侧重于银行层面的风险控制，还侧重于对地方政府的行为约束。如何从理论上对地方政府债务的研究进行完善，从多方面切入和分析地方政府债务的成因是学者们持续钻研的方向。