浅谈我国地方立法滞后问题——以郑州市限行政策为例

(河南财经政法大学 河南 郑州 450046)

2017年12月2日郑州市政府发布郑政通〔2017〕40号限行通告①，要求2017年12月4日0时至2017年12月31日24时，三环以内的所有机动车(特殊车辆除外)单号单日出行、双号双日出行。2017年12月29日郑州市政府发布郑政通〔2017〕42号限行通告②，要求自2018年1月1日起，每周工作日的7时至21时要求三环以内的所有机动车(同上)单号单日出行、双号双日出行。2018年11月19日，郑州市政府发布郑政通〔2018〕58号限行通告③，要求自2018年11月21日起至2018年12月31日止，每天7时至21时四环以内的所有机动车(同上)单号单日出行、双号双日出行。2019年1月1日起恢复施行郑政通〔2017〕42号限行通告④。

郑州市政府发布的限行通告，虽然对限行目的带来了一定效果，但也对特定范围内的机动车车主的财产权造成了侵犯，自2017年12月初发布至今仍受许多车主的质疑。根据我国立法法的相关规定，以政府通告的形式对公民财产权作出限制是否适宜，应先捋清限行通告的性质。

一、限行通告的性质。

从限行通告发布主体看,郑州市人民政府作为省级人民政府,根据我国立法法等相关法律规定。既可以根据法律、法规的授权制定规章,也可以结合本市行政管理的需要制定发布决定、命令等其他规范性文件,由此,限行通告可能是规章,也可能是规范性文件。

从形式上看，郑州市限行政策并不属于规定、办法、细则等一般的规章文种，也不如规章的要求具备完整的章、节、条或总则、分则、附则等体系结构，而是以通告的形式发出。从内容上看，规章应是为贯彻执行法律、法规的规定，而制定的在本辖区内行政管理需要的具体事项，这就意味着规章的制定必须有上位法的依据，实际上限行通告依据的《中华人民共和国大气污染防治法》、《中华人民共和国道路交通安全法》，前者只是提到地方各级人民政府为治理可以“制定规划，采取措施”并无制定的“措施”的具体内容和要求；后者也只赋予公安机关交通管理部门在特殊情况采取限行等临时性交通管制措施的权力，但实际上常态化的限行通告是由郑州市政府制发的。所以说，在限行内容和要求上以及制发主体上都无法律、法规依据。据此，限行通告并不属于地方政府规章，那么只能属于规范性文件。

二、以规范性文件对公民的财产权作出限制，触及的法律问题

1.侵犯车主的财产权

首先要界定一下限行措施侵犯了车主的什么权利，通过限行通告我们可以知道车主的机动车在工作日中的特定时期内不允许驾驶，显然车子作为车主的个人财产并无异议，我国宪法第十三条规定：公民的合法的私有财产不受侵犯。完整的财产权应包括：占有、使用、处分等权利，而影响其正常使用的时间段当然属于侵犯车主的财产权一种形式。同时我国宪法也规定了，国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。⑤也即是说只有为了公共利益的需要才能对公民的财产权作出限制,这是公权力介入私领域最根本性的理论依据。但是，这样也就引申出对车主的补偿问题。“无救济则无权利”，对公民的财产权的征收、征用理应提供救济途径，所以长时间的施行限行措施，应当对财产权受损的机动车车主给予补偿。

2.与上位法抵触，越权无效

由我国立法法第八十二条可知⑥，规章尚且不允许对公民的财产权作出减损的规定，郑州市的限行通告却以规范性文件的形式对车主这一较大群体的财产权作出了明确的减损规定，显然是郑州市政府超越自身权限作出的抽象行政行为，没有获得立法授权却又间接行使了立法权，其法律效力不言而喻。同样基于我国立法法第八十二条，还可以推出如下结论：要对公民财产权作出减损性的规定，至少也得由地方性法规加以规定，即由设区的市的人民代表大会及其常务委员会来制定的有上位法依据的法规。限行通告的制定主体是郑州市政府，可想而知其主体是否得当。

基于上文限行通告对车主财产权侵犯的分析，限行通告作为规范性文件侵犯了车主宪法上的财产权，与宪法发生了抵触。通过我国立法法第九十六条规定可知，地方性法规违反上位法的规定是要被改变或者撤销的，何况是规范性文件。

3.违背科学立法、民主立法

我国立法法第五条、第六条明确了：立法要讲科学、讲民主。⑦2015年立法法修订，将立法权限下放到设区的市很大一部分考量就是区域经济社会发展的差异性，法律应当体现人民的意志，地方立法更应如此，应当体现设区的市辖内较大多数市民的意志。虽然郑州市限行通告作为规范性文件并不属于法律的范畴，但是它的实施对不特定的许多车主的财产权造成了巨大影响，其重要性并不比实施某些法律带来的后果弱，理应以市民的利益为出发点,并通过公众参与、专家论证等制度，尽可能扩大参与主体的范围和层次，而非简单的一刀切，仅由政府各部门关起门来合意直接得出限行方案。

4.有与部门利益挂钩的嫌疑

2015年公布的《立法法》较修订之前，有一个重大进步就是取消了部门立法。因为部门立法无形中会把部门的利益法律化，塞进了很多部门的“私货”，这就使得所立法律不能够真实客观地反映人民的意愿和经济社会发展的各项要求。同样，限行通告的起草由郑州市政府各部门参与，尤其是交警方面，实施也主要由交警部门落实，难免有“私心”，因为违反郑州市限行通告的车主，会被处以“扣驾驶分3分，罚款100元”的处罚。此外，笔者获知在郑州地区如果车主被抓拍到违反限行规定，通过某宝等第三方平台交罚款只会收取罚款并不会扣车主驾驶分，交钱就了事，这就意味着通过罚款获得规费收入可能与某些政府部门存在利益瓜葛。

三、地方立法滞后性的原因

1.立法经验不足

虽然自1979 年制定《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》确认了省级人大及其常委会享有地方立法权，拉开了地方立法权发展的序幕，但是只有在2015年3月第十二届全国人民代表大会第三次会议通过《关于修改〈中华人民共和国立法法〉的决定》，才赋予设区的市地方立法权。将地方立法权由“较大的市”扩大为“设区的市”，至此郑州市作为一个设区的省会城市才获得地方立法权。2015年至今也不过4年，郑州市作为一个刚刚获得地方立法权的年轻城市，其关于地方立法上的经验确实尚缺实践充实。

2.各个设区的市彼此观望

机动车最早的单双号限行可以追溯到2007年北京市奥运会的准备期间临时的交通管理措施。随后，兰州、济南等各地市陆续加入到限行大军中，至今全国的限行城市数量达数百个之多，可谓是规模庞大。但是没有一个城市通过地方政府的立法形式加以固定，基本上都是通告、方案等类型的非地方性法规，各地政府明知我国立法法关于规章的最高权力边缘，依然“前有车，后有辙”的模仿出台限行文件。试想，如果全国数百个限行城市都未出台关于限行的地方性法规，郑州市独此一城先出台，那么北京、上海等政治、金融城市又该如何看待郑州？这是一个执政能力问题，更可能成为一个政治问题。

3.没有强有力的外部督促机制

以规范性文件限制机动车出行，成为一个全国的普遍法律现象。虽然每个限行城市都知道其做法并不妥当，但是没有哪个城市主动站出来通过立法手段加以修正，这对依法治国的推进是极为不利的。笔者认为，必须打破僵局，有一个途径或可尝试：通过行政相对人以具体行政行为提起行政诉讼附带审查规范性文件的形式⑧，倒逼相关立法部门推动立法。而行政诉讼又有固定的审理期限，只要进入实体审查程序，就有可能通过判例的形式宣布规范性文件不合法，这样地方政府就必须进入地方立法环节，通过地方性法规对限行进行规定，从效果上看也将会是最快的。笔者获知河南财经政法大学的周伟教授正在以行政相对人的身份进行行政诉讼并提出了附带审查，祝周教授的努力早日取得成果。

四、加快地方立法的建议

既然我国立法法赋予了地方政府的立法权，地方政府就应该以积极的心态拾起其在地方立法过程中角色，限行问题牵涉的问题千丝万缕，不能简单粗暴的以规范性文件的形式就要求广大车主遵守。纵观全国范围内的限行文件，“减轻大气污染”、“舒缓交通压力”成为其主要目标，其实这还是要继续论证的。以前者为例，从北京市环境保护监测中心公布的数据看，从大气污染的来源来看，汽车尾气的排放导致雾霾肆虐的原因比重较大。⑨但是北京地区并不能代表全国，各地有各自的差异，需要实地检测得出结论。以后者为例，有的限行城市经济发达、城市居民较为富裕，限行政策并不能阻挡其多购买一辆机动车来抵消其个人的驾驶需求。如此说来交通压力能否舒缓不好说，大气污染能否减轻也尚待论证。所以，地方立法应加快推进，让设区市的人民自己决定是否进行限行、如何限行，这也是推进法治现代化的应有之义。

【注释】

①参见《郑州市人民政府关于实施机动车单双号限行的通告》(郑政通〔2017〕40号)

②参见《郑州市人民政府关于实行机动车限行措施的通告》(郑政通〔2017〕42号)

③参见《郑州市人民政府关于实行机动车单双号限行措施的通告》(郑政通〔2018〕58号)

④同上。

⑤我国宪法第十三条：国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。

⑥我国立法法第八十二条：没有法律、行政法规、地方性法规的依据，地方政府规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范。

⑦我国立法法第五条：立法应当体现人民的意志，发扬社会主义民主，坚持立法公开，保障人民通过多种途径参与立法活动。

我国立法法第六条：立法应当从实际出发，适应经济社会发展和全面深化改革的要求，科学合理地规定公民、法人和其他组织的权利与义务、国家机关的权力与责任。

⑧我国行政诉讼法第五十三条：公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。

前款规定的规范性文件不含规章。

⑨周伟.论我国环境监管渎职失职问题及其解决思路[J]，学习论坛，2016(7):72.