我国农贸市场的地方立法研究

(扬州大学 江苏 扬州 225000)

农贸市场是我国居民日常生活的重要保证设施。近年来，全国各地都加强了对农贸市场的管理与建设。当前各地实行的农贸市场管理立法对于其农贸市场的管理发挥了重要作用。经过数十年的发展，农贸市场管理面临的形势已有所变化。农贸市场整体趋向规范化，但建设和管理体制改革的成果仍然需要通过立法予以总结和巩固。与此同时，农贸市场管理中也暴露出一些新的问题，表明现行的管理办法在制定和实施中存在着一定的缺陷和问题，需要修正与完善。农贸市场管理依据的法规是农贸市场发展基础和运行保障，因此，在农贸市场提档升级的背景下，我们从法规政策角度研究农贸市场有助于改善民生，提高居民生活水平。

一、我国有关农贸市场的立法现状

(一)国家层面的农贸市场立法现状

当前，我国还没有一部国家层面的专门的有关农贸市场的立法。因为农贸市场大多是由地方管理，地方性立法较多。而在我国已颁布实施的其他法律中，能找到与农贸市场管理相关的依据。比如农贸市场中销售食品要遵守《中华人民共和国食品安全法》，国务院及其部门也制定了《城乡集市贸易办法》《商品交易登记管理办法》《市场卫生管理办法》等办法。农贸市场管理也牵扯着工商监管、消防、卫生等众多相关部门。

(二)地方层面的农贸市场立法现状

地方上有关农贸市场的立法相对较为丰富。全国各地设区的市都相应颁布了农贸市场管理办法或管理条例。如《扬州市区农贸市场管理办法》、《徐州市区农贸市场管理条例》等。这些地方农贸市场条例施行多年，在实际运用着逐渐发现存在着诸多问题。如农贸市场的定义混乱、管理机构过于等问题，不能对有效全面管理农贸市场提供支持。地方农贸市场立法主要存在以下方面的问题：

(1)对于农贸市场的定义混乱。这是地方立法存在的问题。不同地方的立法对农贸市场的定义都有所不同。《扬州市区农贸市场管理办法》第一章第二条规定:“本办法所称农贸市场市指由开办者提供固定场地、设施，经营者进场进行集中和公开交易农副产品，并经工商行政管理部门登记注册的交易市场。”《徐州市区农贸市场管理条例》第一章第三条规定：“本条例所称农贸市场，是指依法设立，有固定场所与设施，专门用于农副产品交易的市场。”，没有规范的定义，容易产生农贸市场管理的真空地带。

(2)某些条款过于抽象，执行时缺乏可操作性。例如《徐州市区农贸市场管理条例》规定，在描述设立农贸市场应当符合的条件时加上了“法律、法规规定的其他条件”。首先，农贸市场的条件在农贸市场的定义中就已经有所介绍，而又单独设立一条这样的条款略显多余。并且加上这样的兜底性条款，在本身农贸市场使用的法律就很多很杂的情况下，到底有多少“其他条件”，很难说清楚。

(3)管理机构过于分散，不利于对农贸市场的管理。农贸市场的管理部门，大多数地方立法中就有所显现。如《徐州市区农贸市场管理条例》规定，市商务行政管理部门负责农贸市场建设和管理的组织、协调、指导和监督工作；工商行政管理部门负责农贸市场经营行为的监督管理；城市管理行政管理部门负责农贸市场市容与环境卫生的监督管理以及占道经营的查处。农贸市场是一个覆盖多部门的综合体，立法规定了众多部门都有职责参与管理。倘若各部门之间没有协调机制，而只是分散管理，部门之间存在着利益之争，往往从本部门利益出发，而不是从农贸市场的发展去出发，这样不利于农贸市场的管理。

(4)对于农贸市场中出现的违法违规行为处罚条款不完善。有关农贸市场的地方性法律法规都基本上明确了禁止性的行为。但当出现违反者后，如何处罚，作出什么样的处罚很少有明确的规定。这也是市场经营者与市场管理者出现矛盾的地方。通过调研，确定出相应的处罚标准有利于维护农贸市场平稳运营。

(5)对农贸市场运行过程中出现的新问题准备不足。如何加强农贸市场内证照管理；如何明确市场公益性定位，解决科学规划布局、随性分割销售、擅自改变用途的问题；如何科学处理市场外“场外场”问题；如何明确市场主办单位的主体责任，解决部分市场存在的“重收益、轻管理”问题等都是农贸市场运营过程中出现的新问题，也都是不可避免的。通过地方立法解决这些问题，也具有现实意义。

二、农贸市场地方立法的对策与建议

当前的农贸市场地方立法，需要在原有基础上对照当前的发展形势以及出现的问题予以修改。在运用法治对策是，需要抓住几个关系。第一是管理与发展的关系。推进农贸市场提档升级是第一目的，有秩序有目的的管理是农贸市场持续建设的保障。第二是刚性与柔性的关系。在处理所出现的问题时，既要有禁止的刚性规定，也要有建议、鼓励等柔性手段。这样能避免一刀切的处罚，造成经营者与管理者的矛盾。第三是内部管理与外部管理的关系。各行政部门的管理责任实际上是外部管理，而农贸市场的开办者的管理属于内部管理。这两种管理之间相互联系也有各自的管理特点。第四是各部门之间的协调关系。农贸市场的地方立法不单单要规定各部门的职责，更要规定各部门之间的协调机制。处理好这四个关系，才有利于农贸市场的良好发展。

(一)开展调研论证，明确农贸市场定义与界限。在地方性办法条例中，明确农贸市场的定义，将市场上出现的类似于农贸市场形式的场所也包含于内，这有利于有关部门展开全面监管，保证居民的生活。这也避免出现农贸市场管理的“真空地带”，通过法律的界限将其收紧。

(二)减少抽象性条款，精细化明确化。地方性农贸市场的立法，主要用于保障有关部门的执法，以及开办者与经营者的适用。农贸市场的经营者也包含着许多文化程度不高的公民。

(三)明确协调机制，统筹各管理部门。农贸市场的管理涉及多个管理部门，通过地方性立法明确相关责任，并设立相关的协调机制，能避免执法的分散化。

明确处罚性条款，适当准确根据违反禁止性规定行为的危害程度，加入相应的处罚性条款，一方面既能规范经营行为，另一方面也能规范管理者的管理行为，避免产生因为处罚尺度不一的问题造成的矛盾。

三、总结

农贸市场与社会大众的生活息息相关，维护农贸市场的规范管理，为消费者打造美好舒适的消费环境，提升市场内农副产品的质量安全，让居民可以便捷、安心地购买和使用日常食品，不仅符合我国打造服务型政府的基本理念，促进政府不断优化的服务社会大众的水平，而且还有利于提升政府工作的公信力和居民的生活满意度。因此，通过对农贸市场地方立法的研究既能加强对居民的“菜篮子”的保障，还能保持法律法规的与时俱进，体现立法的科学性，最终能够完善地方政府社会治理体系，提升依法社会治理的能力。