新形势下我国区域规划存在的问题及对策

(浙江师范大学 浙江 金华 321004)

一、引言

区域规划编制工作是成熟市场经济国家服务型政府公共政策体系的主要内容之一，也是我国国民经济和社会发展规划的重要组成部分。随着社会主义市场经济体制的不断完善，我国区域规划编制的宏观背景和微观基础已发生了变化。国家把区域规划的编制放在突出重要的位置，因此研究新时期我国区域规划面临的问题以及对策建议，不仅对进一步发展和完善我国区域规划编制的理论体系具有重要作用，而且对实际区域规划工作也具有指导意义。

二、区域规划面临的新形势

2009年以来，国家先后批复了13个区域发展规划，同时还出台了包括文化产业在内的11个产业振兴计划。这么短的时间内推出如此多的规划和计划，这在历史上是罕见的，因此我国区域规划工作步入了新的时期，面临着新的形势。

首先，非均衡的发展模式已经走向终结，新的发展方式正在萌芽。从1980年设立深圳特区开始到今天，经过由点到线、由线到面的摸索，我国区域发展战略不断丰富和完善。有别于前30年东部地区以点状或线状开发为特色的非均衡发展模式，即将开始的新30年，东、中、西部以及东北老工业基地等四大板块协同发展，长三角、珠三角、京津翼、长江中游、成渝等经济圈、经济带不断壮大，将会以一种新的、动态均衡的网格状方式走出一条东中西部地区各展优势、协调互动的发展道路。这是一条新型发展道路，将从地域空间入手，从根本上激活各地的发展活力，推动百花齐放，逐步缩小城乡差距、地区差距及收入差距。

其次，市场对各地区资源禀赋与区位优势进行重估，主要靠行政手段向东部过度配置生产要素的格局正在被打破。在新的格局下，将会更多地发挥市场对资源的配置作用。以往那种主要靠优惠政策来谋取竞争优势的做法，在未来一段时间也许还会有用。但新的形势是，只有发挥本地的禀赋优势或区位优势，才能获取更多话语权、议价权，把经济增长的根系深植在自己的乡土上。此外，经过 30多年的发展，东部一些地区的资源环境承载能力开始减弱，这为中西部一些有条件的地区发展打开了空间。

再次，劳动力市场变化明显，劳动力地域流向出现新态势，劳动力价格地域差异逐渐缩小。随着经济发展水平的提高，东部地区的生产成本与生活成本被不断抬高，产业结构高级化发展趋势不可避免，对以农民工为主的中低端劳动力的需求将会减弱。

此外，随着交通、通讯等基础设施的日益完善，在各地区的比较优势重新洗牌之后，包括人流、物流、资金流、技术流、资本流、信息流等全社会的各种资源，都会根据市场效率原则进行“大开大合”的重组配置。由于东部地区受到内外两头挤压，其产业形态必然要往高端发展以寻找出路，这将对不同偏好的资金、技术、资本、人才流向构成影响，也将非常有利于多样化区域经济发展新格局的形成。

三、我国区域规划存在的问题

在国际上，许多国家都形成了各自的区域规划体系，规划的理论和实践不断丰富和发展。从内容上看，已由物质建设规划开始转向社会发展规划，规划中的社会因素与生态因素越来越受到重视；从范围上看，更加重视以整个国家为对象的区域规划，甚至开始制定跨国或以大洲为对象的区域发展规划，如欧洲空间展望计划等。相比而言，我国的区域规划起步较晚，区域规划工作还面临着不少问题。

(一) 各层次、各类型的区域规划内容存在交叉与冲突。目前，我国区域层面的规划管理权分属从中央到地方的不同部门，形成了从上到下的“条状分割”和地区与地区之间的“块状分割”的局面。

(二)区域规划内容仍偏重于物质规划，忽视综合协调和区域管治。由于多方面的原因，传统的区域规划以经济要素为主，内容依然偏重彰显地方政府政绩的物质建设规划，对如何确保人们在获得教育、医疗、就业等公共服务机会均等方面重视不够。

(三)编制方法单一、内容面面俱到，易脱离地区发展实际。我国的区域规划深受前苏联的影响，其规划内容主要侧重于资源综合评价、工业布局、农业生产力布局和土地利用、城镇居民点布局，范围相对较窄。同时，我国区域规划编制缺乏相应的理论指导和方法创新。

(四)区域规划编制管理无序，相关领域立法缓慢。我国目前的城镇体系规划、国土规划和区域规划分别隶属于住房城乡建设部、国土资源部和发展改革委三个不同的主管部门，规划之间衔接较差，存在着相互分割、各自为政的情况，没有统一、整体和系统的区域规划体系，严重削弱了规划体系的整体功能。

四、新形势下我国区域规划的对策建议

(一)区域规划的编制与实施应充分考虑各利益主体的关系，避免内容的交叉与冲突。编制规划时要准备多套方案。首先，要在照顾相关利益主体利益的前提下，考虑目标能否实现，目标的确定不能一厢情愿；其次，在目标和各方偏好既定的情况下，要预测各方的选择和结果，选择最优的实施方式；最后，从规划编制方法方面说，要采取阶段性的规划方法，对规划方案进行动态调整，避免内容的交叉与冲突。

(二)科学确定区域规划调控范围，实现由物质建设规划向经济发展规划的转变。区域规划是一种区域经济管理的行政手段，许多国家全国性的区域规划调控领域被严格限定在需要政府施加影响或进行社会公共管理的范围，如跨区域交通、水资源利用、环境保护等公共工程。

(三)努力推动区域规划方法和模式转型，实现因地制宜、科学规划。新形势下的区域规划必需改变严重依赖行政力量的惯性思维，避免机械地使用任何一种模式。同时，规划主管部门应根据可调控资源的管理与调控方式的变化，适时调整区域规划内容，尽量使不同等级的区域规划之间相互衔接，由于各地经济发展水平、自然和区位条件不同，区域规划的具体内容或者重点内容要因时、因地而有所不同，实现因地制宜、科学规划。

(四)注重区域规划的层次性，建立健全相关法律保障体系到目前为止，我国还没有形成一个由浅入深、由粗到细、由整体到局部，相互衔接且环环相扣的区域规划体系，不同空间尺度的区域规划内容和深度差别不大许多西方国家，都先后建立了区域和地方层面的空间规划体系，并注重加强纵向和横向的协调一般来说，越基层的规划，其规划内容越具体详细，操作性也就越强因此，区域规划内容应具有一定的层次性，同时也要注重立法对区域规划的重要作用。