军民融合发展的政策激励机制现状、问题与优化探究

邓纯熙

（四川工业科技学院，四川德阳 618500）

军民融合发展是我国长期探索经济建设与国防建设协同创新发展规律的重大成果， 是从国家安全和发展战略全局出发做出的重大决策[1]。 为推进军民融合发展战略的贯彻落实、开创军民融合发展新局面，中共中央政治局于2017年1月22日召开会议决定设立中央军民融合发展委员会，科技部、中央军委科学技术委员会于同年4月12日印发《“十三五”科技军民融合发展专项规划》，四川省也专门印发了《四川省加快军民结合产业发展工作实施意见》等。如何及时回应和满足军民融合发展的政策诉求和制度需求成为政策决策面临的重要议题和迫切挑战。但从实践层面，军民融合发展的政策激励机制并不健全， 各种阻碍军民融合发展的政策性壁垒广泛存在，亟待破除[2]。

从学界已有研究看， 军民融合发展是近年来国内外学术界关注的焦点和热点。就历史维度而言，国外相关研究起步较早， 国内相关研究则随着近年的强力政策驱动而逐步增多[3-4]；就内容维度而言，国内外相关研究有共识也有争议，重点集中在军民融合发展的内涵、历史变迁、模式、影响因素和协同创新机制等方面[5-6]。综合来看， 前期已有研究可为后续的相关研究提供重要的参考和借鉴，但从内容看，已有相关研究缺乏系统性和深入性， 较少涉及军民融合发展的政策激励机制问题。 鉴于此，该研究将以前期共识为基础，深入军民融合发展的相关企事业单位一线， 进行系统调查和分析， 以期为军民融合的创新发展提供政策激励的优化改进建议。

1 军民融合发展的政策激励机制现状

政策激励机制是关于促进军民融合发展贯彻落实的保障举措和规则体系。为了完善政策激励机制，各级政府均制定出台了一系列具体的政策文件， 对军民融合发展的顶层设计进行了规划， 并采取了诸多贯彻落实的有效举措。

1.1 军民融合发展的政策激励机制设计

军民融合发展关涉到政府、企业等多方主体利益，面临着多重的复杂权力关系束缚。 如何从顶层设计上厘清各方主体的权力与利益关系、 保障相关参与主体的合法权益是政策激励机制需要关注的关键所在。 从促进军民融合发展的“十三五”专项规划来看，国家已经在顶层设计上对相关内容进行了规划； 从地方各级政府出台的相关文件来看， 相关的政策激励机制在一定程度上结合地方发展的实际需求和优势特色。 综合来看， 我国在促进军民融合发展的政策激励机制设计方面主要体现出了两方面的内容和特征。

一方面，体现跨部门的协同合作，注重相关参与主体权利和利益的保障。从政府层面看，促进军民融合发展不仅涉及科技部门，还涉及军委部门、财政部门、国防部门、工商管理部门等；从参与主体层面看，除了政府部门之外，军民融合发展还包括国企、民企、高校和科研院所等诸多合作机构。因此，推动军民融合发展的政策激励机制设计需要综合考量这些因素， 以协调各部门和各方主体之间的权力和利益关系。从目前看，我国在进行相关机制设计时已经在一定程度上体现出这种跨部门协同合作的特征。

另一方面，坚持自上而下与自下而上相结合，充分调动各级部门和相关利益主体参与的积极性和主动性。 军民融合发展需要各方主体充分发挥自身的能动性，体现各方主体的利益和诉求，单纯依靠自上而下式或自下而上式的融合发展模式都有可能会损害到相关主体的权利和利益诉求、阻碍合作共赢目的的实现。从相关的政策文件来看， 政府在设计相关激励机制时已经考虑到了这些因素， 将各方主体的合法权益保护纳入到了具体的法律规范之中， 并从知识产权等方面加强了利益相关方的合法权益保障。

1.2 促进军民融合发展的政策激励举措

在顶层设计的政策激励机制框架中，近年来，各级政府结合国家军民融合发展的战略规划和地方发展的实际需求制定出台了贯彻落实的具体文件和举措。 通过对相关政策文件的梳理和实践经验的总结， 可以发现其主要体现在以下三方面。

首先， 打造科技创新资源共享平台， 体现合作共赢。 军民融合发展的内在动力在于军民和民用存在互补之处、能够实现互利共赢。军方在科技支撑和政策支持等方面有着自身独特的资源优势， 而民方在商业应用、资金提供等方面有着自身独特的资源优势。通过打造科技创新资源的共享平台，一方面，有利于实现先进军事科技成果的实践应用、提升科研成果转化的效率，另一方面，有利于推动国民经济发展，促进企业的跨越式发展、提升其核心竞争力。

其次，强化知识产权保护，促进军民科技成果转化应用。随着科学技术价值的不断提升，知识产权保护的重要性也日趋得到重视， 并且被纳入了促进军民融合发展的重要任务。从深层次看，知识产权不仅是军用和民用相关主体保持自身竞争力的关键保障， 也是实现双方优势互补、互利共赢的核心所在。军民融合发展既是国民经济发展的一部分， 也是国家军事发展的一部分， 各级政府在关注军民科技成果的相互转化和应用的同时均将知识产权保护摆在特别突出的位置。

第三，开展试点示范，促进军民融合发展利益主体的合法权益保障。 军用产业和民用产业在融合发展过程中都有着自身的权利和利益诉求， 但如何保障他们的合法权利和利益诉求却并没有一个成熟模式可以借鉴和参考。 因此，在促进军民融合发展的过程中，各地均采取了试点示范的方式分层逐步推进。 这样一方面可以防止由于决策失误造成利益相关方的重大损失；另一方面可以积累和总结成功经验、吸取失败教训，为各地军民融合发展提供参考样本。

2 军民融合发展的政策激励机制问题

军用系统与民用系统有区别和差异， 也有交叉和重合，促进军民融合发展一方面要确保国家安全、防止核心技术泄露，另一方面要各取所需、优势互补、协同合作发展。改革开放四十年来，我国军民融合发展经历了军工企业转民、市场经济转型、积极推进寓军于民、促进军民融合发展等诸多阶段[7]，尽管取得显著的成就、积累很多经验，但问题也仍然存在。

2.1 军用与民用主体间的权利与利益关系模糊

军用和民用在标准要求和价值导向上存在着巨大差异， 相关的权利利益方在融合发展过程中可能会存在着各种各样的矛盾冲突。长期以来，我国军民融合发展采取的是国家主导模式， 主要运用行政和经济手段推进经济和国防的融合发展， 但正如有学者所指出的那样， 目前的这种模式在不同程度上存在以政府替代市场、过度市场干预等问题，政府和市场在军民融合发展过程中的权利和利益边界模糊[8]。 这一方面会造成利益相关主体之间的责任不清， 导致问题出现后的相互推诿， 另一方面会损害各方主体参与融合发展的积极性和主动性，加剧融合发展的利益风险。无论政府还是企业， 在融合发展的过程中的利益诉求都应当在合理的权利和利益关系框架下得到解决。

从深层次看， 权利和利益关系模糊的根本原因在法治不健全。 有学者通过对国内外相关文献的梳理发现，我国军民融合发展的相关立法比较滞后、相关法规研究略显薄弱[9]。 这在一定程度上解释我国军用和民用主体之间权利和利益关系模糊的现实。毫无疑问，军用和民用的健康可持续发展不可能脱离健全的法律法规体系， 而健全的法律法规体系则必然涵盖军用和民用相关主体之间权利和利益关系的规范。 国外先进国家的军民融合发展经验也显示： 健全的法律法规和政策体系是促进军民融合发展的根本保障[10]，美国、以色列、日本和俄罗斯等国都非常注重有关军用和民用的相关法律法规制度建设， 以确保军用和民用相关主体的合法权益得到充分保障。

2.2 促进军用与民用融合发展的内生动力不足

研究显示：军民融合发展的着力点在企业，而企业内组织结构和人员配置对军民融合的适应型是主导发展成效的关键[11]。 因此，促进军民融合发展需要充分调动企业参与的积极性、主动性和创造性。 但从现实看，由于各方利益的协调机制尚不健全导致我国军用和民用融合发展的内生动力不足，在企业层面上存在着“弄不清政策、摸不清门路、担不了风险”等诸多问题[12]。而且，由于军地之间缺乏制度化、规范化的需求信息沟通机制，导致双方利益诉求难以达成共识，继而影响到资源的军地整合[13]。 对于军用企业而言，其核心使命在于围绕国家军事产业布局和军事发展战略推动国防科学技术水平的提升；对于民用企业而言，其核心使命在于推动科学技术向商业化应用转变， 通过积极改善和提升人民的生活水平来达成利润提升的目的。 目前的政策激励机制尚不能充分关照军用和民用企业的核心利益诉求， 军民深度融合发展的共同利益基础没有得到充分挖掘。

2.3 支撑军民融合发展的配套政策体系不健全

军民融合发展关涉国民经济和社会发展的方方面面，特别是随着纵深融合的推进，其影响将更具广度和深度。 对国家而言， 一方面要防止涉密科学技术的泄露，关注国防安全的保障，另一方面要在规范化的基础上推动相关科学技术的商业应用， 实现军事产业和民用产业的互利共赢。 如何在政策配套体系上体现这样两方面要求对于政府而言是个巨大的挑战。事实上，改革开放以来， 我国为促进军民融合发展已经制定了一系列相关的政策文件， 但从内容上这些政策文件对于相关的核心问题并没有做出明确而具体的规定， 更多体现为一种原则性和指导性的意见， 在实践过程中很难得到充分的贯彻落实。

尽管很多地方都提出要促进军民融合发展， 但在经费的配套政策支持却没有及时跟进，相关的利益分配规则也不够明晰。 事实上，美国高度重视军民融合发展的政策配套体系建设，每年都会设置军民融合发展的科研项目，这些科研项目的主要作用就是促进相关的政策配套体系的完善[14]。 在这方面，我国显然是滞后于美国的，美国的经验可以给我国提供诸多的启发和借鉴。军民融合发展是一项庞杂的系统工作， 需要各方主体的共同参与， 而这无疑需要制定完善的配套政策体系来保障相关工作机制和利益协调机制的具体运行。

3 军民融合发展的政策激励机制优化

尽管协同推进军民融合发展已经成为广泛共识，并且被纳入了国家重大战略规划， 但如何通过优化政策激励机制来推动相关政策的贯彻落实却是各级政府面临着的重大挑战。中共十九大明确提出了“切实推动军民融合向纵深发展”的要求，从政策激励机制优化的角度而言， 要实现这一要求具体可从以下三方面进行努力。

3.1 厘清利益相关者之间的权利与利益关系

军民融合不同于一般产业技术领域发展， 其一方面要发展政府的主导作用， 另一方面要发展市场机制的作用[15]。 在政府主导和市场调节之间如何厘清利益相关者的权利和利益关系边既是制约军民融合发展的基础因素，也是促进军民融合发展的基础因素。打破军民分割格局根本出路在改革创新[16]，而改革创新的关键突破口在权利和利益关系的解构和重构。长期以来，政府在军民融合发展过程中处于绝对的主导性地位，市场机制作用较弱， 民用企业在合作过程处于弱势地位。显然这种局面不利于企业积极性、主动性和创造性的发挥， 不利于军用和民用互利共赢目标的实现。 显然，国家主导并不是所有领域都主导，而是对军民融合发展战略层次、全局性问题的主导，如若将国家主导的触角延伸至本该由市场可以解决的领域最终会影响军民融合的质量和效益[17]。

故而，从政府和市场的关系角度看，厘清利益相关者之间的权利与利益关系首先要重构政府和市场在军民融合发展过程中的职责权限，一方面政府应当由直接的行政干预者转向间接的服务监督者，为军民融合发展营造公平的市场环境， 推动相关利益主体合法权益的有效保障； 另一方面企业应当自觉遵守军民融合发展的相关法律法规，积极地在公平竞争中获得自身发展的有利环境。从具体的利益相关主体看，军民融合发展过程中的高校、科研院所、地方政府和各类企业的合理利益诉求应当得到公平关照，都能够在平等协商的环境中得到自身的创新发展，从而推动互利共赢局面的实现。

3.2 构建基于军民融合发展的协同创新平台

不同主体在军民融合发展过程中有着不同的利益诉求， 需要建立高效的协同创新机制来整合和回应不同主体的利益诉求（包括政府、国家实验室、军方及军方所属科研院所、大学及其附属研究机构、企业及其研发中心等）。有学者基于对比分析提出军民融合要在战略上协同、技术与标准上协同、法规上协同、信息上协同；有学者基于主体结构提出要在军民用技术特性、产业组织形态、 政府引导和市场机制作用等四方面进行协同机制改进和优化。综合来看，这些主张的目的都在于构建基于军民融合发展的协同创新发展环境， 以实现军用和民用的优势互补，充分推动科学技术创新的实践转化以及科学技术自身的创新加速。

正如国家军民融合发展“十三五”专项规划中所指出的那样，要以推动科技创新资源的共享共建为核心，健全中央与地方、 军地各部门之间的工作会商与协同机制， 统筹军用和民用重大科研基地和基础设施的布局建设。 国内外实践证明，只有高度重视融合与协同，才能实现创新效率的最大化[18]，军民融合发展过程中的协同创新自然也不能例外。从内容构成看，构建基于军民融合发展的协同创新平台至少应包括三方面：一是加强合作团队的建设， 促进多方主体力量的共同参与；二是完善融合发展的机制建设，促进融合的规范化和法治化；三是推动平台机构的资源整合，成立协同创新的交叉机构。

3.3 完善促进军民融合发展的政策配套体系

军民融合发展是一项庞杂的系统工程， 需要完善的政策配套体系支撑。当前，我国在促进军民发展方面已经进行了诸多的实践改革和探索， 并且积累了诸多的具体经验，但在这些经验并没有得到充分的总结和研究，及时上升为支撑军民融合发展的政策举措。在军民融合发展的过程中， 纵向和横向的政策配套体系的完善需要包括政府、国家实验室、军方及军方所属科研院所、大学及其附属研究机构、企业及其研发中心等在内的各方主体的积极参与。 但现实的问题是由于这种完善的政策配套体系尚未建立，导致各方主体的利益诉求无法得到充分关照，存在合法权益得不到有效维护的诸多困境。

4 结语

因此，有学者认为促进军民融合发展需要消除体系分离的法律制度障碍，完善配套立法、建立军事需求管理法律制度和风险评估法律制度[19]。 事实上，从军民融合发展的现实困境看， 完善我国军民融合发展的配套政策支持体系已经非常迫切。综合来看，现阶段应当在以下三方面进行政策配套体系的完善： 首先要完善军民融合发展的利益分配政策， 确保各方主体在军民融合发展过程中的利益得到公平合理维护； 其次要完善军民融合发展的权力监督政策， 确保各方主体在军民融合发展过程中能够遵法守规， 避免权力乱用和寻租；最后要完善军民融合发展的考核评估政策，根据评估结果确立相应的资源支持机制， 以确保军民融合发展的质量和效益。