联村制度与基层政府动员——基于浙江省A 县的经验研究

田先红

（华中师范大学中国农村研究院/政治科学高等研究院，湖北武汉 430079）

一、问题的提出

国家如何实现对乡村社会的动员与整合，亦即国家权力如何进入乡村社会，自古以来便是中国国家治理面临的一个难题。在传统社会，国家能力的虚弱使其无法在乡村社会建立一套行政体系，而只能依靠士绅等乡村内生力量来对乡村社会进行“简约治理”[1]，形成所谓“皇权不下县”的治理模式。自中华人民共和国建立后，国家在乡村社会建立了“公社—大队—生产队”这一完整的行政体系，完成了对乡村社会的组织化。尽管在人民公社时期存在一些“反行为”[2]序言3 和歪曲甚至拒不执行国家政策的现象，但总体而言国家实现了对乡村社会的有效动员。跟之前的国民党政权和封建王朝相比，国家对乡村社会的渗透能力得以极大增强。

改革开放后，国家不再如人民公社时期那样紧密地控制乡村社会。尤其是1988年开始推行的村民自治，赋予了乡村社会更大的自主权。国家对乡村社会的介入减弱，而乡村社会的自主性增强，“乡政村治”的新型乡村治理结构形成。[3]49-53在制度层面上，村干部由村民选举产生，这挤压了乡镇对村庄的行政控制空间。在“乡政村治”的格局之下，国家如何保持对乡村社会的整合与治理以顺利贯彻各项方针政策，就成为一个难题。其中，乡（镇）与村之间如何对接至为关键。已有研究关注到诸多县乡政府动员和控制乡村社会的方式，比如村支书和村主任一肩挑、目标考核责任制[4]、项目资源分配[5]113-148等等。上述研究颇有启发意义，但我们需要进一步追问的是，县乡政权动员乡村社会的微观机制是什么？即国家权力通过何种载体进入乡村社会？笔者调研发现，各地农村广泛存在的联村干部（又称为‘包村干部’）正是连接县乡政权与村庄社会的重要载体，是县乡政权动员村庄和农民的重要制度渠道。联村干部在国家政策执行的“最后一公里”中发挥着极为重要的作用。本文将以联村制度为研究对象，探讨在村民自治背景下县乡政权动员乡村社会的机制。本文的资料来源于笔者及研究团队于2016年7月在浙江省A 县的田野调查。A 县地处浙江东部，濒临东海，经济发达程度较高，境内主导产业有办公文具、汽车配件等等。2015年，A 县财政收入达73 亿，远超大部分中西部地区的县。田野调查主要在A 县Q 镇展开，同时在其他乡镇和部分县直单位也进行了调查。 调查方式主要为深度访谈，同时搜集文献资料。①

二、文献综述

长期以来，学界关于动员的研究多关注宏观层面的政治运动，讨论国家对大众进行动员的起因、逻辑、类型和机制等等。 迄今，学界已经涌现出丰富的关于运动式治理的研究成果。②这些成果既涉及国家对社会的动员，也覆盖了政府内部的动员。事实上，国家对社会的动员往往与政府内部的动员是交织缠绕在一起的。因为高高在上的国家不可能直接对接社会、动员群众，而必须通过横亘在国家与群众之间的官僚体制来发动。

与上述侧重于宏观层面的研究不同，另有一些成果从微观层面对基层政府动员的过程和机制进行了研究。这些研究较多关注了基层政府的运动式治理方式。比如，陈家建的研究发现，在项目治国的背景下，条条部门通过项目资源调动基层政府参与到社会管理创新当中来，成功地实现了对基层政府的动员。[6]田先红揭示出在特殊时期，基层政府通过包保责任制强化基层干部的维稳责任，调动基层干部参与信访治理工作。[7]这些研究对我们理解政府内部的动员过程和机制具有重要启发意义。

然而，我们需要继续追问的是，政府内部的动员如何传递和波及到乡村社会？即国家以及作为国家代理人的基层政府通过何种渠道和载体来动员乡村社会？ 这就涉及到国家动员乡村社会的微观过程。对于这一问题，学界已有关于驻村工作队的研究对本文具有参考价值。徐勇指出，工作队有利于加强国家对乡村社会的行政渗透，连通基层政权与农民之间关系，贯彻国家意志。[8]李里峰认为，工作队作为国家与乡村社会的新型中介机制和国家权力的非常规运作机制，改变了村庄社区的权力结构，重塑了国家与乡村社会之间的关系，帮助党和国家实现了民众动员等目标。[9]刘金海梳理了驻村工作队的历史演变过程，并指出驻村工作队有利于组织农民，调动农民的积极性和主动性，贯彻落实国家的方针政策。[10]

已有关于驻村工作队的研究从微观的角度为我们理解国家动员乡村社会提供了重要启发。不过，驻村工作队作为中国共产党的一种重要治理遗产，在当下的乡村治理中已经不常见。而且，工作队往往与国家发动的各种政治运动结合在一起，具有明显的权宜性和阶段性，并非乡村治理中的常态。自改革开放以来，当下的乡村社会早已今非昔比。在此背景下，国家以及作为国家代理人的基层政府如何动员乡村社会？ 特别是，国家动员乡村社会的常态机制和载体是什么？ 这是值得我们进一步深入探讨的问题。

三、联村制度的基本框架

所谓联村制度，是指基层政权按照一定的原则将干部分派到某个村庄，负责督促、协调村庄落实各项行政工作的一项制度安排。这意味着，联村干部具有双重身份，他们既是科层体制内的成员，又身兼村庄事务承包责任人的身份。联村干部类似于在土地改革、人民公社时期的农村驻村工作队，其目的都是国家为了推动落实各项工作、贯彻执行方针政策。不过，联村干部与之前的工作队还是存在诸多区别。比如，联村制度是县乡政权治理乡村社会的常态机制，而驻村工作队往往是临时性、非常态的；联村干部承包了村庄整体的、综合性的工作，而工作队往往侧重于某一方面的工作任务（比如土改、四清、社教等等）。

联村制度是中国乡村治理中广泛存在的一种制度设置。早在取消农业税费之前，联村干部的工作重点是负责所联系村庄的农业税费征收和计划生育工作。取消农业税之后，中西部地区的乡村治理事务较之前相对减少，因此，联村干部的功能作用下降。而在东部发达地区农村，由于资源和利益密集，发展任务十分繁重，大量的项目资源面临着如何对接村庄的问题；同时，旧村改造、征地拆迁工作量非常巨大。因此，联村干部显得尤其重要。在A 县当地，联村干部是一个备受关注的群体。各个乡镇几乎所有的工作都离不开联村干部。 调研发现，联村制度是实现乡村社会动员与整合的重要制度渠道。 这种动员与整合的具体路径为：

（一）县领导联村制度

领导分包下级单位是中国行政体制中的普遍做法。在A 县，县领导一般要联系某个乡镇，并在所联系乡镇选择一个村作为联系点。例如，A 县县委常委、纪委书记联系Q 镇，同时联系Q 镇的L 村。县领导联村不同于一般意义上的造典型（或曰造点）。有的县领导联系的村庄并不是所谓先进典型，而可能是一些确实发展较为滞后甚至可能是软弱涣散的村庄。

人们一般以为，县领导联村制度只是一种形式，并无实质意义，实则不然。虽然县领导很少有时间和机会亲自到其所联系的村庄，但是县领导联村制度至少具有两重意义：其一，政治象征意义。领导联系村庄，往往体现出地方政府对某方面工作的重视程度，反衬出地方政府的政治、政策导向。因此，领导联村制度可谓地方政治的风向标。其二，实质意义。领导联村制度可以为村庄带来更多的资源。客观而言，县领导掌握的资源较一般的联村干部要多出许多。县领导联村，无论是先进村还是落后村，都说明领导对所联系村庄的重视。县领导的地位、权力、关系网络都能够使得其所联系村庄获得比其他村庄更多的资源。

（二）第一书记联村制度

近年来，A 县还从县直单位中选拔优秀后备科级干部到村里担任第一书记。这一制度在很大程度上是为了推动落实县委的中心工作任务而设立的。调研发现，第一书记一般都被派往重点村。 所谓重点村，包括重点发展村和软弱涣散村两类。

重点发展村，又称为精品村。这些村庄往往是县乡政权树立的典型，承担着县乡政权打造示范村、推动产业结构转型的重任。同时，这些村庄资源密集、项目众多、工作量巨大，需要来自更高层级的力量予以推动。例如，Q 镇的M 村是近年来A 县重点打造的农家乐旅游示范村。该村曾经是A 县县委书记的联系点，获得了大量的项目资金支持。2016年该村被列为全县8 个年度精品村之一，县财政投入资金400 万元进行村庄建设。2015年，A 县下派县行政审批服务中心的一名中层干部到M 村担任第一书记。2016年7月，该第一书记调任另一个乡镇的纪委书记之后，A 县又下派了另一名县直单位的中层干部到M 村担任第一书记。

软弱涣散村，一般指村干部班子战斗力较弱，无法开展工作，需要外部力量来直接介入推动村庄完成上级安排的中心工作任务。从更宏观的层面来讲，第一书记制度与执政党对农村基层党组织的发展方向相吻合。近年来，中共中央对基层党组织建设问题高度重视，要求发挥基层党组织的战斗堡垒作用，建立“堡垒评价指数”。第一书记联村制度既有利于强化基层党组织的建设，又能更好地动员村庄社会参与到中心工作过程中。

第一书记对于基层政府动员乡村社会具有重要作用。 首先，第一书记具有更高的权威。 相比于乡镇的联村干部而言，第一书记是由县级政府下派的联村干部，更高的行政级别使第一书记更容易在村庄社会中树立权威。而且，县里每年下派的第一书记数量较为有限。例如，2015年，A 县下派的第一书记总数为47 名。Q 镇18 个村庄中仅有2 个村庄被下派了第一书记。因此，村庄如果能够获派第一书记，那自然表明上级对村庄的重视。此外，第一书记作为外来的中间权威，其本身并没有介入村庄的利益纠葛，他可以超然于村庄的派性竞争，更能得到村庄各个派性的认同和支持。如此，第一书记也更能够推动各项工作落实。

其次，第一书记绝大部分都是县直单位排名第一的科级后备干部。一般而言，能够被列入后备干部的官员具有较好的政治前途。村干部一般不会轻易得罪他们，反而可能更具有配合和支持他们工作的积极性。

再次，第一书记为村庄带来项目资源支持。按照A 县的政策，“为形成‘选派干部驻村、部门领导挂点、所在单位支持’的工作局面，该县建立派出单位与选派干部、对口帮扶村捆绑模式，实行重点创业承诺项目化管理，整合资金、项目、人才、技术、信息等资源向派驻村集聚，并将落实帮扶情况列入派出单位领导班子年度考核，主要负责人每两个月至少下村1 次，领导班子成员和机关干部经常到村走亲连心、指导解难”[11]。这一制度安排实际上是将第一书记所在单位连带纳入联村工作之中。单位负责人肩负着联村工作的责任，激励单位将资源投入所联系村庄的发展之中。此外，第一书记作为所在单位的科级后备干部，一般也受到单位主要领导的重视。第一书记需要向单位争取政策、资源支持时，自然更为容易。

最后，晋升动力激励第一书记做好联村工作。可以说，县级政权下派第一书记这一活动本身也是一种政治仪式，是县级政权培养、锻炼干部的一种重要方式。如果第一书记在联村期间努力推动工作，做出政绩，将更有可能获得提拔。在A 县2015年下派的47 名第一书记中，有39 名于2016年获得提拔。这表明，并非所有的第一书记都能理所当然地获得提拔，在第一书记群体内部也存在晋升竞争。要想在晋升竞争中胜出，政绩自然是其中重要因素。 这为第一书记做好联村工作提供了强大的激励。 此外，A 县还就第一书记联村工作作出了较为详细的规定，包括签订创业承诺书、每月定期汇报工作、每周夜宿村庄2 个晚上等等。县乡政权还建立了第一书记联村工作绩效考评管理制度，考评结果作为晋升选拔的重要参考依据。

（三）乡镇干部联村制度

乡镇一级的联村干部是联村制度的主体。在乡镇一级，除党政一把手之外，绝大部分乡镇干部都要联系村庄。一方面是锻炼培养干部，另一方面是推动所联系村庄的经济社会发展。Q 镇下辖18 个行政村（居）。所有村被划分成4 个片。每个片都设有一个片长，片长由乡镇领导担任。分片的主要原则是地域相邻，即把地域相邻的一些村庄放在同一个片区之中。同时，这些片区内的村庄资源禀赋相对趋近，发展思路和功能定位也较为接近。 比如，中心片适合发展工业，岙里片以旅游农家乐为特色。 片区是一个虚体，没有独立的办公场所和专职工作人员，但是，镇里的一些工作往往以片为单位往下落实，片长负责片区各个村庄之间的协调工作。

每个片区下辖若干个村庄。每个行政村安排一名联村领导和一名联村组长。每个行政村下辖的自然村再分别设置一名联村干部。联村组长除了统筹协调负责整个行政村的工作之外，还要联系一个自然村。

通过上述三条联村路径，A 县在县域范围内建立了一套完整的县乡村治理体系，这一治理体系涵盖了县—镇—片—行政村—自然村等各个层级的治理主体。县乡基层政府的行政控制得以深入到每一个自然村，形成了健全的自上而下的控制网络。

联村制度还具有较强的行政包干色彩[12]，它打破科层制的专业化分工，将村级治理事务发包给联村干部，并在村庄治理绩效与联村干部之间建立责任——利益连带关系。在这一包干制度中，乡镇政权作为发包方，而联村干部是承包方。 这种承包制类似于所谓的行政发包制，但与行政发包制侧重于块块（政府组织）之间关系不同的是，联村制度强调政府内部的发包—承包关系，它对应的是组织—个人之间关系。

四、联村制度的动员机制

联村制度使得县乡政府的触角伸入乡村社会。它既有利于在科层体制内进行动员，又有利于实现基层政府对乡村社会的动员。

（一）联村干部的常规动员：总体考核与专项考核并举

对于联村干部而言，除了联村工作之外，他们每人均必须完成自己岗位职责所规定的各项业务工作。因此，联村工作属于联村干部的额外工作。对于乡镇交付的联村事务，联村干部加以执行和完成的动力来自哪里呢？这就涉及到联村干部考核制度。

在A 县Q 镇，镇里每年都对联村干部（包括联村领导）工作情况进行考核。镇里还设立联村工作考核奖金，奖金发放以联村工作考核结果为依据。以2012年度为例，当年Q 镇的联村工作考核办法规定：考核基本分为100 分，考核联村工作内容包括组织建设、三务公开、村务管理、土地管理、环境政治和信访维稳等六个方面。计分方式有扣分和加分两种，未能按照要求完成工作任务的扣分，完成较好的则进行加分。镇里还从年终考核奖中专门拿出6000 元设立联村工作考核奖金。我们注意到，联村工作考核的内容总体比较稳定，但也会随着镇里工作任务环境的变化而进行适当调整。 比如，在2011年度联村工作考核中，环境整治并没有被列入考核范围，但是到了2012年度，当环境问题成为镇政府高度重视的工作任务时，它随之被纳入考核范围。

除了总体性考核之外，Q 镇还建立了联村工作专项考核制度。专项考核主要针对镇里极为重要的中心工作，特别是面临来自上级极大政治问责压力的中心工作。比如，Q 镇就曾将计划生育工作作为联村干部的专项考核内容，并从年终奖金中划出6000 元作为考核奖金。

总体考核与专项考核共同强化了联村干部的工作压力。无论是总体考核还是专项考核，其中的各种考核事项都规定得可谓细致入微。这种考核方式有利于将考核工作量化，明晰和落实工作责任。 一旦某个村庄或者某个环节出了问题，很容易进行责任追溯。对于考核结果，乡镇每个季度进行通报排名。 毫无疑问，这种通报排名可以给联村干部带来一定的压力。 如果自己所联系村庄的考核排名比较靠后，那么联村干部自然会感觉脸上无光。最重要的是，可能影响到自己在领导心中的印象，进而影响到政治前途。

此外，自2013年始，A 县每年实施“联村干部满意度评价”制度。各个乡镇根据年终考核结果和民主评议等程序，评选出“满意联村干部”和“不满意联村干部”。乡镇将考核结果上报到县里，县里在全县范围内进行通报。当年，A 县共有18 名联村干部被评为“不满意联村干部”。被评为“不满意联村干部”的联村干部，将被取消年度评先评优资格。这项制度也在联村干部群体中造成了浓厚的压力氛围。

当然，考核制度虽然有利于强化联村干部的责任意识，督促联村干部重视所联系村庄的各项工作，但是，考核制度也有其内在的张力和矛盾。每个村庄的村情不一，村干部的工作能力和配合程度也存在很大差异。这些因素并非联村干部所能把控，但都能极大地影响联村工作的开展和落实。因此，若仅以村庄工作的优劣来判别联村干部的工作绩效，那么可能会有失公允，进而打击联村干部的工作热情。在调查中，不少联村干部都对这点提出不同意见。为了平衡联村干部的情绪，最终的结果可能是几乎所有联村干部的考核结果分数都相差无几。如此，原本设计极为精致的考核制度最终却并未真正起到择优劣汰的效果。

考核制度实际上是一种弱激励制度。它的主要作用可能是在所有联村干部当中营造一种责任和压力的氛围，督促大家重视联村工作，绷紧各自的神经，而并不是为了故意刁难和追究某个联村干部。同时，对于确实工作绩效较差的联村干部，它也能起到警醒的作用。如果联村工作未能做好，引起领导不满，那么联村干部在晋升竞争中也可能被淘汰。

（二）联村干部的运动式动员：中心工作的压力

在A 县，由于经济发展水平较高，资源高度集聚，发展任务十分繁重，随之而来的是各种中心工作十分密集。特别是来自县级以上政权的各种重大项目数量非常之多。县级政府将中心工作压力传递到乡镇政权。乡镇政权为了完成中心工作也将压力往下传递和分解。笔者在A 县下面的乡镇进行调研时发现，每个乡镇的一楼大厅里面都张贴有当年的重大项目任务分工表，每一个重大项目的分包联系领导、项目进度等等都有着详细的记录说明。这从一个侧面表明乡镇政权对重大项目的高度关切，以及乡镇为完成重大项目而承受的巨大压力。

这些重大项目和中心工作最终要落地，就必须对接到乡村社会。县乡政府将联村干部纳入中心工作之中，使其肩负完成中心工作的压力。 联村干部必须承担中心工作任务。 联村干部直接参与中心工作，一方面有利于将县乡政府的政策精神更好地传达到村庄；另一方面，可以更好地动员村干部贯彻执行上级政策精神，加快矛盾纠纷协调进度，顺利地完成中心工作任务。

（三）联村干部的嵌入式动员：对村干部的替代

在A 县当地的农村，由于村庄资源和利益高度密集，村内派性竞争较为激烈。村内派性竞争既存在于在野派与村干部之间，也存在于村级班子内部。村干部虽然能够承担和胜任村庄中的日常治理事务，然而却缺乏对整个村庄社会进行动员的能量。换言之，虽然村干部还是村庄中的治理主体③，但是他们却无法动员全村的力量参与到上级安排的中心工作中来。这带来的后果是，乡镇安排的中心工作无法在村庄中找到理想的承接载体。比如，在Q 镇D 村，早在2008年，镇里准备拓宽通入村庄的一条主干道。但是，由于村庄内部派性斗争，反对派对村干部的工作不支持，导致此事最后无疾而终。

对于这些村级班子无法配合中心工作的软弱涣散村，乡镇政权也缺乏有效的治理手段。在既定的法律制度安排下，村民委员会主任由村民民主选举，乡镇并不具有撤换权力，而必须按照程序通过召开村民会议或者村民代表会议进行罢免。④然而，在派性竞争严重的情况下，即使能够顺利罢免村委会干部，那么新上任的村委会班子可能同样难以开展工作。更遑论罢免村委会干部的工作难以避免地会遭到派性力量的阻挠。

乡镇政权的另一条可行路径就是加强对村支部书记的管理。在许多农村地区的一般做法是，如果村支书不配合乡镇工作或者工作不力，那么可以进行撤换。然而，这一做法在A 县当地行不通。因为在不少村庄，村支部书记发展党员都倾向于培养自己的亲戚朋友，壮大自己派性的势力。因此，在当地，村委会主任的任职时间一般不长，但是村支书却一般能够连任。有不少的村支书甚至能够连续任职多届，长达二三十年时间。如此，即使乡镇将村支书撤换，最终上任的村支书可能还是原来派性的成员。在此条件下，镇里对村庄干部进行调整的空间非常有限。再退一步而言，村干部虽然具有“半行政化”[13]的色彩，但他们毕竟不是科层体制内的成员。尤其是对于发达地区的村干部而言，他们很多人都有自己的产业，村干部的工资收入对他们而言微不足道。

在无法通过村干部对村庄社会进行间接动员的情况下，乡镇政权为了完成中心工作任务，就必须改变动员方式。“在这种情况下，‘项目落地’的完成仍然需要‘科层制组织’与分裂状态的村级资源和关系网发生互动。”[14]变间接动员为直接动员，即由乡镇的联村干部直接入村进行动员。联村干部进村动员的目的主要是完成来自上级的中心工作任务，而不是村庄内部事务。比如，在Q 镇X 村，共有3个派系，村长一派，上一届参与竞选村长的人一派，之前的老村长一派。村支书保持中立，跟这三派的关系都马马虎虎。村支书自身没能力，自己的名字都写不出来。村长不怎么热心村务。2015年，A 县修建象西公路，需要征用X 村的土地。 起初，村支书、村主任做征地动员工作，一户都没有签下来。一些村民刁难村干部，还有一部分人观望，等着价格提高。Q 镇联村干部陈某亲自到村里面开展征地拆迁动员工作。最终，成功地把征地工作任务完成。

联村干部在开展工作过程中必须确保“不出事”。特别是对于承担的中心工作（包括长期中心工作和临时中心工作）尤其如此。一旦出事，那么联村干部将面临来自上级的问责。这正是联村干部工作压力的主要来源。 联村干部承担了大量来自乡镇和上级下派的行政工作。 在这个意义上，它是乡镇政权对村庄的一种行政控制方式。它有利于完成条条部门下达的行政任务，使得乡村关系呈现行政化色彩。不过，联村制度实际上是一种政治承包制。乡镇政权需要联村干部积极推动和落实各项中心工作。对于联村干部而言，最重要的是承担党委政府的中心工作。党委政府交付的中心工作就是政治任务，联村干部承担的不仅仅是行政压力，而且是政治压力。

党委政府仅仅将中心工作任务交付给联村干部，而并没有提供相应的权力和工具，至于完成的具体方式方法手段均由联村干部自身负责。由此形成有压力的目标约束与低度过程约束并存的局面。[15]党委掌握着人事任免的权力，官员晋升由党委决定。 这给联村干部开展工作带来较大的政治激励。 对于许多官员来说，晋升是他们的首要追求。如果联村工作出色，圆满甚至超常规完成党委政府交付的中心工作任务，将可能获得更大的晋升空间。相反，一旦在上级交付的中心工作上面出了问题，那么极可能面临上级的责罚，政治前途也很可能就此终结。2015年，A 县迎接N 市的环境验收检查工作，其中，H 镇的一个村在迎检时出了问题。该村的联村干部随即被全县通报批评，当年考核被评为“不称职联村干部”。此外，由于中心工作事关乡镇发展全局，并面临着来自上级的强大政治压力，所以乡镇主要领导对中心工作格外关注。在乡镇的一些工作会议上，乡镇主要领导往往会跟踪中心工作的推进动态。对于工作落后的，领导会在会议上提出批评。联村干部为避免遭到领导批评，留下不良印象，也要努力将工作推动落实。

由此也可以理解，在取消农业税之后，广大中西部地区的包村制度变得较虚的情况下，连村制度在A 县当地却异常充实。这跟当地资源密集、中心工作任务繁重，需要联村干部作为乡村之间纽带去推动落实有很大关系。因此，联村干部本身是国家官僚体制中的成员，承担着官僚体制分配的行政业务工作。同时，他们又具有联村干部的身份，承担着地方政府分配的中心工作任务。

（四）通过政治仪式动员：联村干部大比武

除了通过考核、问责等方式对联村干部施以刚性约束之外，县乡政权还举行一系列政治仪式活动来培育联村工作争先创优的氛围。自2013年始，中央在全国范围内开展群众路线教育实践活动。联村制度要求基层干部深入群众，关心农民生产和生活，内涵着执政党群众路线的特质。因此，A 县顺势将联村工作与群众路线教育实践活动相结合。2014年，A 县C 镇纪委率先在全镇开展“群众考干部大比武”竞赛活动。这次竞赛邀请了县委常委、纪委书记现场观摩，并获得领导高度肯定。随后，A 县在C 镇举办了一场“群众考干部大比武”活动现场直播，县里主要领导均出席。这次大比武活动还将C 镇武装部副部长祝某树立为联村干部的正面典型，当地媒体率先进行了报道，随后吸引了全国众多媒体跟进采访和报道。当年9月，祝某便被提拔为镇党委委员、武装部长。对于“群众考干部大比武”活动，有的基层干部认为这是一阵风，其长期效果值得质疑。但是，县乡政权通过这些政治仪式活动，确实能够在基层营造和强化联村工作氛围。

五、基层政府动员的限度：双重压力下的联村干部

中国政府体制的鲜明特征是条条与块块并设，联村干部需要同时应对来自条条与块块的工作任务。其中，条条交付的是业务工作，而块块下达的是中心工作。如此，联村干部面临着条条和块块的双重压力。近年来，来自条条部门的常规业务工作越来越多地被赋予联村干部。主要有两方面原因：

第一，国家资源越来越多地向条条部门聚集。条条的权力得到强化，形成“条条专政”的局面。条条将资金以项目制形式往下分配。在条条下乡的过程中，需要找到对接乡村的载体，联村干部是最佳载体。常言道：上面千条线，下面一根针。联村干部就是在条条、乡镇、村庄之间穿针引线的载体。联村干部需要负责协调自上而下的项目资金落地、工作报表等具体事务。

第二，乡村社会的非规则性，或曰非程式化。在社会流动的背景下，年轻人、知识水平相对较高、懂电脑的村民大多数都不在村里。中老年村干部的文化程度普遍较低，难以顺利与各条条部门进行对接，承担条条的各种规范化的行政业务。但是各种文牍档案、规范化文件是上级部门考核检查时关注的重点内容，因此这些文牍工作只能由联村干部来承担。 比如会议记录、各种账本、汇报材料等等。不少联村干部都抱怨现在条条线上的工作太多，特别是各种“虚”的工作任务繁重，影响他们下乡的时间。在各种自上而下的业务工作大量增加的情况下，联村干部必须耗费越来越多的时间在办公室完成业务工作。 这不可避免地影响到联村工作的实效。 尽管并非所有联村干部都留守在办公室，但确实反映了联村干部下乡频率较以前降低的趋势。

同时，由于A 县各种项目工程数量繁多，联村干部必须承担这些中心工作任务。如果中心工作任务未能完成，那么将极大地影响到联村干部的考核评比、职位晋升和福利待遇。尽管联村干部享受额外津补贴，但由于联村工作压力大，导致许多乡镇干部都不愿意在基层，而宁愿调到县级机关部门。

此外，按照规定，联村干部还应该以“中间权威”的角色整合村干部，调和村级班子内部矛盾。尽管有的联村干部具备积极性去整顿村级领导班子， 但是另有一些联村干部在遇到村干部矛盾时采取不介入、不参与的策略。这些联村干部并没有扮演“中间权威”的角色。对于一般联村干部而言，只要能保持村庄稳定，维持现有局面，能完成上级安排的中心工作任务，便得过且过。这导致的后果是，联村干部只围绕上级安排的中心工作任务转。联村制度成为应付和完成上级安排的行政工作任务的制度，其本身所具有的体现群众路线的政治内涵日益被边缘化。如此，联村制度的官僚化趋势也就在所难免。同时，由于村庄的复杂程度存在差异，对于那些派性斗争严重、内部矛盾复杂、村领导班子战斗力低下的村庄，联村干部的工作压力非常之大。如果不考虑各个村庄实际条件的差异，而一律实行同样的考核标准，可能会严重影响联村干部的公平感。一旦出现问题就对联村干部问责，也可能挫伤联村干部的工作积极性。

六、结语

科层体制如何对接村庄，国家权力如何进入乡村社会，这是国家治理必须解决的难题。特别是在沿海发达地区农村，由于资源和利益高度密集，不少村庄内部派性竞争严重，村干部本身缺乏对村庄社会的整体动员能力。同时，县乡发展任务繁重，中心工作数量繁多，大量的项目资源需要落地到村庄社会。 此时，县乡基层政府面临着如何动员乡村社会的难题。 联村制度是基层政府将权力触角伸入乡村社会的一种制度安排，有利于加强基层政府的内部动员，并能够强化基层政府对乡村社会的管理。

联村制度既有政治层面的内涵，又被赋予强烈的行政色彩，呈现出政治与行政混同运作的特征。在政治层面，一方面，联村制度是执政党贯彻群众路线的体现。群众路线要求党员干部深入群众，密切干部与群众之间的联系。联村制度就是基层干部践行群众路线的重要制度载体。另一方面，联村制度还是党培养干部的重要途径。联村干部深入乡村社会，积累基层工作经验，在大量的基层工作中不断得到锻炼和成长。如此，联村制度有利于为党输送大量的了解基层社会实际、善于做群众工作的基层干部。在行政方面，基层政府通过考核评比、选拔激励等方式强化对联村干部的行政控制。在基层政府内部形成强大的动员能力。基层政府调动联村干部的积极性，使其能够较好地完成自上而下的各种行政业务工作和中心工作。

总之，基层政府通过联村制度能够较为有效地实现其对基层社会的政治整合与行政控制。在联村制度框架下，国家政策得以较为顺利的贯彻执行。“最后一公里”难题在很大程度上得到缓解。但与此同时，如何减少各种自上而下的行政业务工作、改善联村干部的工作环境和福利待遇，也成为未来基层治理体制改革和机制创新的重要议题。

注释：

①除笔者外，参与本次调研的还有罗兴佐教授、杨华研究员、张世勇副教授等，一并致谢！

②参见：唐皇凤.常态社会与运动式治理——中国社会治安治理中的严打政策研究[J].开放时代，2007（3）；周雪光.运动型治理机制：中共国家治理的制度逻辑再思考[J].开放时代，2012（9）；冯仕政.中国国家运动的形成与变异：基于政体的整体性解释[J].开放时代，2011（1）。

③冯川认为，在村干部不能充当村级治理主体的情况下，联村制度有利于实现乡镇干部的“非科层化”，进而完成乡镇组织下达的任务目标。但笔者认为，尽管村干部无法动员村庄社会参与上级安排的中心工作任务，但是村干部仍然还是村级治理主体，村庄的常规治理事务主要还是依靠村干部来完成。参见：冯川.“联村制度”与利益密集型村庄的乡镇治理——以浙东S 镇M 村的实践为例[J].公共管理学报，2016（2）。

④《中华人民共和国村民委员会组织法》（2010年修订）第十六条规定：“本村五分之一以上有选举权的村民或者三分之一以上的村民代表联名，可以提出罢免村民委员会成员的要求，并说明要求罢免的理由。被提出罢免的村民委员会成员有权提出申辩意见。罢免村民委员会成员，须有登记参加选举的村民过半数投票，并须经投票的村民过半数通过。”