中国特色社会主义反贫困事业的改革创新史与行动策略

徐德斌

（长春中医药大学马克思主义学院，吉林长春 130117）

从新中国的成长历程来看，克服贫困难题，带领全国人民奔向小康之路始终是中国发展的重要战略目标。中国走出了一条符合社会发展规律的扶贫开发之路，使七亿多贫困人口逐渐脱贫，为全球脱贫事业交上了一份满意的“中国答卷”，也提供了可借鉴的有中国特色的反贫困经验。在中国共产党十八大以后，精准扶贫和脱贫攻坚等词汇屡次出现在中央文件中，全面脱贫成为“四个全面”战略布局的核心要义，成为全面建成小康社会首先要攻克的难题。为此，回顾和总结新中国成立以来中国反贫困事业的改革创新史，梳理扶贫开发的中国特点、中国智慧、中国创新，从长历史视角、战略高度开拓全面战胜贫困事业的中国规律、中国机制、中国对策，是推进中国反贫困事业从胜利走向胜利的关键。

一、中国特色社会主义反贫困事业的传承与发展

中国的反贫困史具有独特的历史背景和现实指向，有着与世界其他国家不同的出发点和落脚点，是一部世界反贫困事业的改革创新史。从历史长视角看，在不同的历史条件下，中国有针对性地提出了扶贫和脱贫的政策和机制，走出了一条具有中国特色的反贫困之路，取得了举世瞩目的成绩。中国的减贫治理经历了五个重要的发展阶段，即反贫困基调架构期、普遍贫困克服期、区域扶贫期、以整村推进细化扶贫期、精准清除绝对贫困期。在反贫困事业不断推进的过程中，始终伴随着扶贫体制、模式和方式的深刻变革，创造了一部中国特色社会主义反贫困事业的改革创新史。正如邓小平同志指出，“改革的性质与革命是一样的，是为了扫除发展社会生产力的障碍，使中国摆脱贫穷落后的状态。从这个意义上说，改革也可以叫革命性的变革[1]135。

（一）反贫困基调架构期（1949—1977）

新中国成立之后，国际局势依然紧张，连年灾荒又导致农产品极度短缺，在积累能力极低、剩余非常分散的基础之上进行国家建设，势必要求尽快从新民主主义社会过渡到社会主义社会，建立社会主义基本制度，实行单一公有制。为此，国家通过进行社会主义改造来应对“贫困陷阱”，实行以计划经济为主体的经济制度，集中力量办大事，实现了阶级关系与经济结构的根本性变革。这一时期的反贫困策略始终和中国所处的国际环境和国内发展形势紧密联系，表现为以下几个方面：第一，为了应对西方国家对新中国的封锁禁运和支援朝鲜战争，中国政府不得不将国家安全摆在首要位置，在经济战略制定中加快发展重工业的步伐。正如党在过渡时期总路线宣传提纲所说：“因为我国过去重工业的基础极为薄弱，经济上不能独立，国防不能巩固，帝国主义国家都来欺侮我们，这种痛苦我们中国人民已经受够了。如果现在我们还不建立重工业，帝国主义是一定还要来欺侮我们的”[1]705；第二，通过土地改革铲除剥削，将土地还给农民大众，为消除贫困奠定制度基础。1950年国家通过了《中华人民共和国土地改革法》，经过明确土地性质和所有权实现了广大农村地区生活水平的普遍提高，农村阶级结构出现了中农化趋向；第三，为了应对农产品短缺和1954年的灾荒，国家实行主要农副产品粮、棉的“统购统销”，以此来稳定物价和人民生活的基本供给，实现了社会稳定。此外，提前消灭了私营批发商和城乡之间的市场的主要农产品交易，加快了社会主义改造的步伐。毛泽东同志在社会主义建设的实践进程中，不断地总结和升华了反贫困理论，形成了一系列治贫制度和主张。从新中国成立到改革开放前，我国制定了利用社会主义制度优越性克服贫困的基本基调，为新中国的反贫困理论的形成奠定了基础。但是，改革开放以前的扶贫工作主要是由国家统筹进行粮食调拨、衣物救济等形式展开的，属于“输血”式扶贫，还未形成对中国贫困问题的深刻认识，也没有专门性的政策安排。

（二）普遍贫困克服期（1978—1990）

1978年，大多数农村地区处于贫困状态，农民人均纯收入100 元是国家制定的贫困线，按照这种计算模式中国的农村有2.5 亿的贫困人口，占到了全国总人口的近26%，农村的贫困发生率超过30%。 全球每四个贫困人口中就有一个中国人[2]229。1978年12月，党的十一届三中全会审议的《中共中央关于加快农业发展若干问题的决定（草案）》中第一次明确指出了中国农村存在着大规模贫困人口，开始将治理贫困问题作为促进农村发展进而带动全国发展的重要内容和要求。从1978年到1985年的短短七年时间中，在不断的努力下农村在温饱线以下的贫困人口仅剩1.25亿，普遍贫困的问题得到了一定纠正。这一阶段是中国起草第一个扶贫开发指导性文件并启动大规模反贫困行动的阶段。1984年，中共中央、国务院发布了《关于帮助贫困地区尽快改变面貌的通知》，指出改变贫困现状的根本是要依靠当地群众，发展商品生产。这是我国第一次提出了开发式扶贫的思路，也是国家制定的第一个专门的扶贫开发指导性文件。20 世纪80年代中期，国家实施了一系列的反贫困战略，成立了扶贫开发的专门领导机构，确立了开发式扶贫的方针。但是，这一时期的反贫困事业处于起步阶段，没有形成完善的体制和机制，也没有脱贫的计划和标准。从反贫困理念角度看，邓小平进一步深化了毛泽东的消除贫困思想，并将其上升到社会主义的本质层面来认识，推动我国的反贫困事业迈上新的台阶。

（三）区域性扶贫期（1991—2000）

在经济发展有一定起色后，贫富差距的问题在中国逐渐凸显。上世纪90年代中期，我国的“老、少、边、穷”地区大约还有8000 万贫困人口，农村改革的扶贫效应在这些地区难以显现，救济式的扶贫已经不能满足社会的发展需求，国家的扶贫战略也逐渐转向了开发式扶贫阶段。1994年国务院颁布了第一个反贫困事业的纲领性文件《国家八七扶贫攻坚计划（1994－2000）》，党中央成立了以政府为主导的国家扶贫治理结构，改变扶贫方式，建立了以县级为主要对象的目标瞄准机制。国家将大部分的扶贫资金专门用于建设贫困县，大力解决连片贫困的问题，对当时的扶贫开发工作起到了积极的推动作用。1996年，中央通过了《关于进一步加强扶贫开发工作的决定》，进一步提升了国家反贫困、扶贫开发力度。同时，中国对扶贫体制也进行了深刻变革，主要体现在两个方面：一方面是以政府为主导构建扶贫公共治理的框架，另一方面是将扶贫资源下放到县级政府，做到减贫有的放矢。截至20 世纪末，农村贫困人口持续减少，农村贫困的发生率已经降到了3%左右。1999年6月9日，江泽民在全国扶贫开发工作会议上指出：“下个世纪继续开展扶贫开发，要首先解决剩余贫困人口的温饱问题，同时在稳定解决温饱的基础上，全面推进贫困地区经济社会发展。”[3]138同时，结合“三个代表”思想，江泽民指出，“不断改善人民生活，是我们党全心全意为人民服务宗旨和‘三个代表’要求的最终体现”[3]139，这是中国特色扶贫思想在新的历史条件下的升华与“进化”。

（四）以整村推进细化扶贫期（2000-2010）

21 世纪的中国面临着新的扶贫形势，大面积的贫困已经基本消除，但是贫困人口呈现出“大杂居、小集中”的特点。贫困人口的分布特点也和以往不同，扶贫的目标也发生了转化，政策不再以县级单位进行制定，而是下移到了村级单位。21 世纪初，全国一共划定了14.8 万个贫困村，将这些村作为扶贫工作的核心，不断加强村级单位的建设，强调以村为核心进行综合扶贫开发。经过以村级单位进行扶贫开发，实现了贫困人口的持续减少，中国的扶贫开发走向了从面到点的转变，精准程度不断提高。中国反贫困事业的历史进程反复证明，扶贫工作的重点还是在农村，尤其是在欠发达地区的农村。因此，扶贫工作重心下移和资源下沉是中国扶贫开发的必由之路。构建以贫困村为基础的“一体两翼”的扶贫体制是符合社会历史发展逻辑的，经过十年的建设，取得了较好的减贫效果。胡锦涛进一步发展了中国的反贫困理念，将反贫困的战略目标与贯彻落实科学发展观、构建和谐社会进行了有机统一，将反贫困事业的重要性置于全球化发展的历史场景中，为新世纪的反贫困事业规划了新的蓝图。

（五）精准清除绝对贫困人口期（2010年至今）

随着中国的改革进入深水期，我们的反贫困任务也面临着前所未有的挑战，反贫困事业的形势更加复杂和多变。一方面，近年来中国的消费水平逐渐提高，扶贫的标准发生变化，再用以往的标准来衡量当前的贫困人口已经失去了现实意义，所以需要重新评价贫困人口的数量；另一方面，随着中国的发展社会风险逐渐增大，贫困人口的返贫危险不断增加，加上城镇化建设、产业转型等因素的叠加，农村空心化问题凸显，农村极端贫困人口的脱贫问题愈加紧迫。

因此，习近平在湖南湘西考察时历史性地提出了“精准扶贫”的概念，并发表了“6·18”重要讲话，提出“四个切实”“六个精准”“四个一批”等重要思想，为精准扶贫基本方略和决策部署指明了方向。中国的反贫困事业始终都是遵循着共同富裕与社会和谐这条主线延伸的，实现城乡同步发展、消灭地域差异始终是反贫困事业的不渝追求。为此，习近平总书记在党的十九大报告中指出，农业农村农民问题是关系国计民生的根本性问题，必须始终把解决好“三农”问题作为全党工作的重中之重，实施乡村振兴战略[4]17。乡村振兴的根本指向是彻底摆脱贫困，通过提升中国的国家生态治理体系和实现生态治理能力现代化来打造一个消灭贫穷、生态良好的社会主义强国。习近平总书记的这一创造性的反贫困策略，既是对新中国扶贫开发思想的传承，又是全新的尝试和创新。

二、中国特色社会主义反贫困事业的历史规律

回顾新中国成立70年来中国特色社会主义反贫困事业的历史，总的说来，中国特色社会主义反贫困事业的历史规律可以总结为以下几个方面：其一，在扶贫模式上，由单轮驱动向双轮驱动转向；其二，在扶贫策略上，实现了从面到点转向；其三，在扶贫格局上，参与主体实现从单一主体向多元主体转变。

（一）变革扶贫模式

新中国成立以来我国走出了一条从“输血”式救济式扶贫到“造血”式开发扶贫、再到双轮驱动式扶贫的发展路径。在新中国成立初期，为了缓解整体贫困的局面，依托民政救济系统实施了紧急救济计划，由此开启了“输血”式的救济扶贫。但是，这种扶贫模式只能短期缓解极度贫困却不能形成长效机制。因此，从1986年开始，国家通过扶贫资源的投入，改善了贫困地区的教育、医疗、生产和生活的各方面条件，推动贫困群众生产自救，增强其“造血”功能，促进了贫困地区的经济社会发展。上个世纪末，世界银行提出了全新的发展理念，即“一方面进行经济结构调整，推动以市场为导向的经济增长，另一方面为暂时不能从这种经济增长中受益的穷人提供安全网”[5]，这一理念提倡提供最低生活保障制度和扶贫制度的有机结合。2011年，《中国农村扶贫开发纲要（2011—2020年）》指出：“要坚持开发式扶贫方针，实行扶贫开发和农村最低生活保障制度有效衔接。把扶贫开发作为脱贫致富的主要途径，把社会保障作为解决温饱问题的基本手段，逐步完善社会保障体系。 ”[6]至此，中国扶贫开发的双轮驱动架构基本形成。

（二）更新扶贫策略

反贫困事业要取得成效，还有一条重要的规律就是扶贫策略始终与贫困状况相适应，根据具体的需要制定相应的扶贫制度。按照2011年中国政府最新确定的收入绝对贫困线来计算，中国农村的贫困发生率在改革开放初期是97. 7%，而现在已经降到了3%左右（如表1 所示）。这就决定了扶贫策略也要随着贫困人口的下降而作出适时的调整，由面到点不断精确帮扶。因此，我国的扶贫策略经历了漫灌式扶贫—区域性扶贫—精准扶贫的转变，实现了从“面—线—点”不断精准识别的历程，将区域性开发与每家每户脱贫有机结合，驻村逐户排查致贫原因，对症下药，把扶贫攻坚转移到精准扶助的轨道上来，提高扶贫的时效性和针对性。

（三）重塑扶贫格局

扶贫开发还必须抓住的另一条定律就是要尊重经济与社会发展的规律，不断优化扶贫格局。 我国的反贫困事业和经济的发展是同步“进化”的，因此也有着从计划经济向市场经济过渡的特征，经历了计划经济体制下的政府专项扶贫向市场经济的政府、市场、社会协同的“三位一体”大扶贫格局的转型，进而形成了以政府为主导，以部门为主要帮扶主体，以社会参与和多方面关注的多元扶贫格局。扶贫格局的转变体现在不同时期的政策当中，我国先后实施了《国家八七扶贫攻坚计划（1994－2000年）》《中国农村扶贫开发纲要 （2001－2010年）》《中国农村扶贫开发纲要（2011－2020年）》。党的十八大以来，习近平总书记高瞻远瞩作出了精准扶贫的新部署，并从全面建成小康社会的视角审视当下的农村贫困问题。 2013年出台了《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》，2015年发布了《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》，这标志着中国的反贫困事业不断成熟，走出了一条饱含中国元素和特点的扶贫开发道路。

图1 中国特色反贫困事业发展的规律总结

表1 新贫困标准（2010年不变价格）下中国贫困状况分析

图2 中国特色社会主义反贫困事业进程图

三、当前中国特色社会主义贫困治理方式的创新性变革

2013年习近平总书记第一次提出精准扶贫这一全新概念，并就这一概念展开了论述，也拉开了我国创新治贫手段、变革减贫方式的大幕。“扶贫开发推进到今天这样的程度，贵在精准，重在精准，成败之举在于精准”[7]827。现阶段，中国社会的基本矛盾已经不同于以往，社会生产力的大发展使绝对贫困人口的数量有了大幅度下降，但是由于地区发展的不平衡所导致的极端贫困人口仍然存在，这些人群的贫困特征和分布与以往有了很大差别，贫困人口数量减少与插花式的扶贫模式之间存在巨大矛盾，因此要加强扶贫的针对性和有效性，运用点对点的方式精准扶贫是最合适的减贫范式。中国反贫困事业发展形势的变化，为我们创新方略手段提出了更高的要求，只有深刻变革扶贫模式，真正将以人为本落到实处，真正实现公平与效率的兼顾，才能在2020年顺利实现小康社会的美好愿景。

（一）中国特色反贫困事业具有创新性的制度体系

中国的反贫困事业的第一个创新之处在于它的领导者是一个政党，中国共产党对脱贫致贫工作全面领导，并进行多年以来持之以恒的努力，这在世界政党的历史中并不常见。党中央建立了多个层级的责任体系，构建了完善的工作体系，实现了统一的协调机制，上下联动共同出击。党直接掌握着扶贫资金、人力投入等方面的控制权，可以因地制宜、因人施策，具有动员社会各方的强大号召力，能够全方位和多渠道的构建监督体系和评估考核体制，形成了具有中国特色的反贫困攻坚制度体系[8]89。在组织领导层面，党中央建立了中央、省、市、县、村五级工作机制，五级书记共抓治贫，将治贫减贫的重心下沉到最基层。全面加强贫困村的党支部建设，精选优秀的第一书记和驻村工作队员开展扶贫工作，这样严密的扶贫工作机制在其他国家十分罕见。在政策制定和执行方面，我国也发挥了制度的优势，中央协调各地和各部门不断推出扶贫攻坚的组合拳，涉及各个行业、各个地区，涉及领域之广、牵涉部门之多、支持力度之大是前所未有的。在资金保障方面，我国建立了“财政、社会资本、金融产业”三位一体的资金保障制度，所有投入综合使用，取消了以往由财政出资的单一融资模式，保证脱贫攻坚的资金来源[9]。在社会参与方面，党中央调动起了广泛的扶贫积极性，从中央到地方，从军队到武警部队，从中央企业到民营实体，从社会组织到每个公民，全社会都参与到扶贫治贫的热潮之中。为此，为了奖励对扶贫工作有突出贡献的个人，国家还设立了全国脱贫攻坚奖，激励全国群众参与扶贫、关心扶贫。在监督考核方面，各省都开展了扶贫开发成效考核，不断提高减贫指标在政府政绩中的权重。同时，建立了脱贫攻坚督查巡视制度，督促地方政府积极开展工作，并运用媒体和群众监督的方式对扶贫开发中出现的问题进行调查，取得了良好的成效。

（二）中国特色社会主义反贫困事业实行创新性的工作机制

中国特色社会主义反贫困事业的另一个创新是细化了扶贫攻坚的工作机制，党中央提出了对扶贫精准性的若干要求，构建了完整和详细的贫困识别和帮扶的体制和机制。主要从四个角度入手进行精准治理和帮扶。第一，弄清楚需要“扶持谁”的问题。这就需要建立精准的识别方法，自2014年以来，各地对贫困户和贫困村进行摸排走访，每一家每一户进行精准识别，并建立了档案卡[10]。经过这些细致和公开透明的程序，全国都建立了扶贫开发系统，对贫困人员的基本信息、贫困原因、脱贫措施、帮扶成效和贫困退出等情况进行统计和动态分析，经常更新数据库的信息。第二，紧紧围绕谁参与扶贫的问题建立精准的责任机制。在以往的扶贫中，常常存在各部门多头管理、责任交叉和责任空白的情况，使得扶贫的实效大大降低。为此，党中央创新了扶贫工作的管理体制，各部门层层明确责任，签订责任书，构建了行业扶贫、专项扶贫和社会扶贫相结合的全面扶贫格局。第三，实施了精准的帮扶机制。我们从“一刀切”的扶贫模式逐渐转变为分类指导、差异化帮扶的方法，依据不同的情况进行因地制宜的帮扶工作，通过开展“五个一批”工程，从发展劳动生产、改善居住条件、进行生态补偿、发展教育医疗和完善社会保障等角度运用不同的方式，因人、因地、因致贫原因进行分类的差异化帮扶，以确保帮扶的成效。同时，更加注重对生态的保护，习近平提出要“统筹考虑贫困区域人的生存与发展实际情况，使生态保护与社会补偿救助相结合，实现减贫任务与生态环境改善的双赢”[11]。第四，党中央还探讨了贫困退出机制，制定了各种管理办法，对已经超过贫困标准的人口制定退出时间表和路线图。

（三）中国特色社会主义反贫困事业践行创新性的关键举措

实现全民共同富裕的伟大目标需要超常规和行之有效的政策措施，党在落实扶贫工作时中心不断下沉，由省管任务、资金、责任和权力下放到县级政府。在资金使用方面，首次推行由贫困县自己统筹扶贫资金，真正将钱花在最需要的地方，避免了层层扒皮的困境。资金使用的新机制极大地调动了地方的积极性，取得了较好的成效。在土地政策方面，国家为贫困县专门设立了新增建设用地的指标，将国家扶贫开发重点县、集中连片特困区和帮扶易地搬迁用地与新增建设用地指标相挂钩，对于深度贫困县的土地需求还可以实行国家跨省调剂的优惠政策，切实保证了贫困地区土地的充分供应。在金融帮扶层面，银行业实行了“四单政策”，在贫困地区独立开设金融服务部门，对扶贫开发所需要的资金进行独立审核、管理、调配，并开设了扶贫再贷款业务。在教育领域，国家构建了从学龄前教育到研究生教育的全覆盖的困难学生资助体系，采取果断措施阻断贫困代际传递的可能性，从制度上确保了所有的孩子都可以平等地接受国家教育。在社会保障领域，中国在构建了新农合大病保险、新农合基本保险和民政城乡医疗救助体系的基础上，还补充了大病医疗商业保险，形成了一条覆盖所有困难人群的社会福利保障线，确保困难群众不会因病致贫、因病返贫。以上这些政策措施，构成了中国特色社会主义反贫困事业的完善体系，创新了中国扶贫脱贫事业的体制和机制。

四、不断探索中国特色社会主义反贫困事业的创新行动策略

“十三五”是脱贫攻坚的最后时刻，是彻底脱贫的攻坚时期。要打赢这场旷日持久的攻坚战需要全社会的努力，也需要创新体制机制。当前，“十三五”已经过半，还有一些难题亟待破解，需要举全国之力彻底打胜这场反贫困之战。我们需要处理好五个重要的关系。

第一，要处理好中央领导和地方执行的关系。党中央是扶贫攻坚的总统领，地方与中央有各自的职责，要做到权责明晰。

第二，要处理好市场与政府之间的辩证关系。毋庸置疑，政府在扶贫治贫事业中发挥着主导作用。但是，想要保证扶贫的成效和持久性，市场和社会的力量是不可或缺的，“输血”总是有限的，破除穷根还需加强“造血”功能。因此，在扶贫工作中也要积极引入市场机制，充分激发市场的潜力和资源，形成国家、社会、个人“三位一体”的扶贫模式，推动扶贫资源实现最佳配置，打造社会效益最大化的扶贫格局。

第三，要处理好专项扶贫与行业扶贫的关系。 彻底脱贫是一个发挥整体合力的过程，单独某个行业或者某个地区的扶贫不具有可持续性，唯有各行各业都参与到扶贫的洪流中，才能真正实现彻底脱贫。

第四，要把握外部帮扶与培育内生动力之间的度，使内因与外因共同发挥作用。外部帮扶是推动扶贫攻坚前进的重要动力，可以动员起全国的力量参与扶贫攻坚，能够充分调动资源和金钱，是扶贫攻坚不可缺少的部分。但是，技术的输入、项目开发和体制的完善并不能代替贫困人口自身的努力，在思想上想要摆脱贫困，在行动中积极践行自力更生的精神是决定扶贫治贫能否取得实效的关键。

第五，要把握好精准扶贫与精准脱贫之间的关系。精准扶贫是实现全面脱贫的手段，而精准脱贫是实现全面小康的结果。只有手段而没有目标会造成施策的盲目性，而只有结果但缺乏合理的手段则会造成治贫的无力，因此二者是互为前提和结果的关系。“要强化支撑体系，加大政策倾斜，聚焦精准发力，攻克坚中之坚，确保深度贫困地区和贫困群众同全国人民一道进入全面小康社会。”[12]只有同时做到精准扶贫与脱贫，才能最终实现全面战胜贫困的任务。