基层协商民主实践公开性的评估框架研究

徐兰兰

（汕头大学法学院，广东汕头 515063）

一、引言

被统称为微型公众（mini-publics）的公民陪审团、协商民意测验、共识会议、公民大会等各类协商性论坛，曾被誉为是“协商民主制度化最为先进的方法”。[1]14过往大量西方理论和经验研究聚焦于微型公众的制度设计和实证检验，尤其关注如何促进参与者的协商和达成认知上的更佳结果。[2]近年来，越来越多的协商民主论者意识到微型公众存在着局限性：各种形式的协商论坛只适用于由少数人组成的群体和明确界定范围的议题；这类协商缺少选举意义上的代表性；被“精心设计”的协商容易给人不民主的感觉，而且无法摆脱党派政治、阶层偏见和人为操纵的影响等。[3]越来越多的学者开始质疑微型公众的合法性问题，尤其是在某些未经选举的协商论坛获得影响公共决策的特权地位时。[4]

中国的城乡基层社区是微型公众在地化的最主要实践领域。除了被称为“中国式公民会议”的民主恳谈会之外，还包括参与式预算、民情沟通日、乡贤参事会、市民论坛、城市社区“三会”制度等多种形式。不同于西方的微型公众，中国基层协商民主实践的突出特点是党政机关居于主导地位。中国基层协商实践的主要功能和作用在于：收集民意化解矛盾，或为决策提供参考咨询，或直接产生决策结果，以提升基层政府的治理能力和决策合法性。然而，各地基层协商民主实践中存在的诸如社区居民主动参与不足、协商流于形式主义、扭曲协商程序、操纵议程设置等问题[5]6，7，不仅导致部分公众质疑基层协商民主的真实性，也在一定程度上削弱了由协商结果转化而成的基层公共决策的合法性基础。

国内一些协商民主研究者指出，中国基层协商民主的突出问题之一在于“追求协商结果重于协商的民主程序”[6]206。为纠正这种偏差，一些国内学者致力于引入或开发具有实用性、易操作和可复制性的协商民主实践程序和技术方法，例如袁方成教授的“开放空间会议”技术和韩福国教授的“复式协商民主”决策程序等，藉以激发公众的民主参与意识，促成平等和自由的协商参与机会，为公共决策提供有效整合民意诉求的机制和对话平台。 理想的协商程序确实有助于实现公平的民主成果。 然而，重视协商民主程序建设的国内学者更多关注的是程序设计对参与者的协商质量、政治态度和行为的影响，以及协商结果向政府现实决策的转化度，却相对忽略了一个重要环节：如何将协商过程和协商结果更为真实有效地传达给未参与的“局外人”？

近年来，随着协商民主理论的系统转向，微型公众的外部沟通问题被突显出来。协商民主系统方法将微型公众仅视为相互区分又相互依赖的各部分构成的协商系统的组成部分之一。协商系统论者不再执着于设计完美的协商程序去化解人们对微型公众的合法性质疑，因为他（她）们认识到“任何单一的制度都无法一次性满足协商民主的所有需求”[7]25。在协商系统论者看来，既然各种协商性论坛都只能容纳少数人直接参与，微型公众的合法性在很大程度上将依赖于它们如何与协商系统中的其他主体展开沟通。[8]201将这一论断置于中国基层协商民主实践的具体情境下，我国基层协商民主实践的合法性将主要取决于协商能否有意义地联系起地方党政机关的决策领导和未直接参与协商的广大基层群众。鉴于当前我国各种基层协商民主实践的组织倡导者甚少关注如何更为有效的对外沟通，本文将尝试给出一些基本的评估标准，来阐明基层协商民主实践应如何公开协商活动的过程和传达协商参与者的观点。笔者认为，对基层协商民主实践公开性的评估框架的构建，将有助于地方政府决策者和基层群众更好地衡量协商活动的质量，从而合理权衡可在多大程度上信任和接受协商的结果。

二、基层协商民主实践公开性的评估框架构建

本文意在构建一组可以用于评估我国基层协商民主实践公开性的可操作性指标。这些指标的选定主要是通过对协商质量评估的现有文献的梳理，找出其中最广为接受的共识标准，并将其提炼为能够用于评估协商公开性的指标化概念。

最广为人知的公共协商讨论质量的评估编码方案是斯坦纳（Steiner J.）等人开发的“商谈质量指标”（the Discourse Quality Index）（以下简称“DQI”）。DQI 的设计者们将协商质量的评估总结为七个编码要素：参与、证成水平、证成内容、尊重（团体、需求、抗辩）、建设性政治。[9]56-61DQI 在协商民主的经验研究中得到了广泛的应用，证明了这一基于哈贝马斯（Habermas J.）商谈伦理的协商质量测量工具的成功之处，因此本文将以DQI 作为基层协商公开性评估指标设定的重要参考。不过需要注意的是，DQI 的研发最初是针对议会商谈的质量评估，其分析单位为单个讲演，而基层协商民主实践公开性评估针对的是公民为参与主体的协商过程和协商内容，因此在借鉴DQI 时须考虑分析对象和分析内容的区别，进行相应的调整。

迄今为止，对微型公众的协商质量的最完整评估标准是由库拉托（Curato N.）和博克（Böker M.）基于协商系统视角提出的。他们将微型公众的协商质量分为内部和外部两种。“内部协商质量”指的是微型公众的直接参与者达成的协商程度，可通过协商的代表性、协商对话质量、荟萃共识的实现、参与者公民道德的强化等一系列过往常用标准加以评估。“外部协商质量”是由库拉托和博克提出的全新概念，指向的是在协商系统中微型公众可履行的三项“功能性要求”：协商形成、合法性寻求和能力建设。“协商形成”考察的是微型公众将相关商谈提炼综合并传递给更广大公众而促进公众协商的程度；“合法性寻求”是指微型公众有责任说服公众其结论是有效的，其建议是值得探索的，只有经得起外部非参与者的审查和争论的协商结果才具有合法性。“能力建设”是指微型公众能够促进宏观政治体系“主持包容和真实协商”的能力建设，以及培育广大未直接参与者的协商能力。[3]176-178

上述两种协商质量评估标准中有些存在重叠性，比如“内部协商质量”包含了DQI 的要素，“协商形成”和“能力建设”都涉及到提升更广大公众的协商经验和能力。同时，有些质量评估标准又是相互依赖的，比如“外部协商质量”中的“合法性寻求”和“能力建设”，其实现前提都是微型公众的“协商形成”功能确实得到落实； 微型公众的“合法性寻求”和“能力建设”还取决于该协商形式的“内部协商质量”能否使之当得起整个系统中的协商典范角色。尽管如此，本文并无意过度聚焦于内部协商质量的评估。已有的经验研究表明，如果协商论坛的组织者忽略了对外宣传沟通，即使是高质量的内部协商，也有可能产生糟糕的外部影响；反之，假如微型公众的积极对外沟通引发了更广泛的公众争论，后者的讨论结果弥补了内部协商在证成水平和证成内容上的缺陷，那么即使是低质量的内部协商也可能带来建设性的外部影响。[3]180-183有鉴于此，本文将基层协商民主实践公开性的评估重点放在了对外沟通的质量上。具体来说，主要观察三个方面：一是协商内容的报告，二是协商过程的透明，三是对外传递的保真。公开性评估框架的具体指标构成如表1所示。

表1 基层协商民主实践公开性的评估框架

三、协商内容的报告

协商民主基础上所做出的决策与传统闭门决策的区别，不仅在于前者有民主化的参与过程，更在于其对协商结果的向外公布。基层协商民主实践活动对外公布的协商结果，不是仅仅停留在协商结论的简单告知，其公布内容还包括结论的支撑理由和论据，与结论不同的其他意见，以及这些因素之间的连贯性。

（一）结论

理想的民主协商追求基于公共理性的协商一致，但对于什么才算是协商一致存在不同看法。在现实的协商民主实践中，有的要求集体决议必须得到协商直接参与者的全体同意，有的则是协商团体内多数派意见和少数派意见之间的妥协共识，还有的是通过协商后的个人投票或轮询产生多数派决定。为最大限度地包容多样性的协商民主实践形式，笔者认为，在操作层面上，只要公开发布的陈述能够达到多数参与者赞同的最低门槛，就可以被视为具有泛义一致性的协商结论。结论通常应该包括协商者对目标、策略、实施和未来程序步骤的意见。简单来讲，就是至少是多数协商者认为应该或者必须去做的，或者他（她）们想要或力争的东西。[8]216

按照约束力的差别，协商结论通常可以分为由官方背书的“决议”和仅作为政府决策参考的“建议”。有些获得政府授权的基层协商民主实践，其协商结果可被直接转化为政府决策。例如云南盐津县“群众参与预算”民主议事会的参与群众对项目协商的现场投票结果，会成为镇财政所安排项目资金的依据。 还有一些基层组织协商，其召集目的主要是为了倾听民情和建议。 比如最初在浙江温岭松门镇等地开展的对话型民主恳谈会，由群众当面提问题，干部现场解答或承诺限期处理解决。这里就产生了一个问题：一些民意征集性质的基层协商民主实践，例如市民（村民）论坛，往往没有明确的议程和规制，参与者发言也比较自由，要如何将分散的群众意见梳理成科学的结论？[6]144本文主张，即使某个基层协商民主实践没有产生具体协议或政策建议，只要记录下来的各种参与者沟通意见能够被整合为某些共识（比如对某个问题的确认）、目标（比如寻求共同的立场）、未来的程序步骤（比如组织的进一步讨论）等，并且整合结果反馈给参与者时能够获得其中多数人的赞同，这些就可以被看作是协商的结论。

（二）理由和论据

协商内容的对外报告不能缺少支撑结论的理由。民主协商最重要特征之一是“要求说明理由”[10]3。对结论的理由说明，不仅有助于培养协商参与者的相互尊重、容忍和信任，鼓励公民对广为接受的价值和偏好进行批判性反思；更有助于公共决策者了解深思熟虑后的公众意见，同时促使协商参与者肩负起对外部公众的责任。

根据曼斯布里奇（Mansbridge J.）的定义，操作意义上的理由可以被看作是对协商结论为何是合意的解释。[11]175，176这些解释不仅限于理性论证，还可以包括情感推理。具体来讲，理由可以是对支持结论的事件、条件、价值、需要、情感的说明或概述。例如，2015年上海市浦东新区浦兴路街道协商民意测验项目决策的小组讨论，在说明某小区应有老年活动室时，理由是“老人们……现在没有地方，只能在弄口”（事件），“老年人……非常渴望街道给他们安排一个老年人修养生息活动的地方”（需要）；项目应该得到支持，因为“项目团队好，有居委干部，志愿者”（条件）；要成立老年人读书会，因为可以“提高精神文化生活水平”（价值）；“感觉没有被社会抛弃”（情感）。[6]100，101

证据是一种特殊形式的理由，是由“道德推理常借以实现实践目标的经验或准经验主张”[12]56所构成的。 在协商内容的报告中，证据通常表现为由数据、故事、研究发现或类比/对比等经验支持的主张。例如，2010年温岭水利部门预算民主恳谈会提到须增加全市山塘除险加固补助的投入，因为“今年减少到50 万元，全市平均每个山塘不到1 万元，解决不了实际问题”（数据）；要加强对现有水库的挖掘改造，因为“太湖水库去年……放水量相当于两个梅溪水库的库容。既然我们舍得花3 亿元预算新建一座梅溪水库，那么相比之下更应该舍得加大对太湖水库改造的投入”（类比/对比）。[13]23-25又比如，在前述上海浦兴路街道的项目决策讨论中，一位阿姨动情讲述了自己送亲戚急救的真实故事，来表达自己对某个申报项目的赞同（故事）。[6]173

（三）异议

DQI 将对异议的尊重程度作为商谈质量的测量指标之一，这一点同样适用于协商公开性的评估。在协商内容的报告中，异议指的是明确提出的反对结论或支撑异议的理由和论据。 例如，在2013年温岭市社会福利中心项目初审听证会后提交给市政府的反馈报告中，并不只是整理汇总了多数听证人的共同意见，也同时坦诚提及少数听证人的异议声音。在这个案例中，尽管协商结论是该项目非常必要应该尽快建设，但同时也存在两种明显不同意见：一是认为项目可行性有待进一步论证，理由是“有听证人认为，全市部分养老机构和村级老年公寓入住率不高”；二是部分听证人反对现有的项目选址，因为“距离城南镇较远的老百姓不会送老年人到城南镇养老……也有听证人明确提出，城西街道城乡结合部或箬棋镇晋岙村……等地的选择较合适”。[14]此外，还有一些基层协商是通过问卷民意测验或协商后的当场投票产生结果，在这种量化的协商结果中，由少数参与者所支持的政策选项也可以算作不同于结论的异议，在协商结果的公布时也同样不应受到忽略。

（四）连贯性

高质量的协商内容报告不仅应该包含结论、理由和论据、不同意见，还应该清楚表明它们之间的联系性。DQI 对连贯性的评估标准是看每个结论是否伴随至少一个合理理由，更精确的评估还得看支撑结论的是理由、证据抑或是不同意见的对比等。卡尔波维兹（Karpowitz CF.）等进一步提出，可以借助内容分析法对协商报告中的结论与论证要素之间的相关性进行简易判断，标准是衡量论证要素与结论是否始终在“近端”（在报告的同一区段）和“逻辑”（存在明确直接的关联）上相联系。[8]229

四、协商过程的透明

基层协商民主实践的公共性还有赖于协商过程的透明，以便政府决策领导者和外部公众搞清楚，协商过程是如何影响到参与者的议题讨论以及他（她）们对自己应该做什么的看法。协商过程的透明性要求告知局外人以下这些信息：谁负责赞助和组织协商活动？是如何选取协商参与者并使他（她）们关注某项共同议程来达成结论？协商的预期影响是什么？目标受众是哪些？等等。从促进协商的内部质量来看，协商过程的透明有助于协商的代表性、包容性和平等自由，减少协商被操纵的机率；还会促使协商的参与者超越其个人利益，促成兼顾其他未参与局外人立场的公共理性。从提升协商的外部质量来看，协商过程的透明意味着外部公众能够有更充分的信息资源去判断协商结论和认可协商的合法性，并有可能引发更大范围内的公众协商。

（一）控制

对协商过程控制的公开，要求揭示协商的召集者、资助者、合作者及其分工，以及这些机构或组织对协商议题的预设立场。卡德莱克（Kadlec A.）和弗里德曼（Friedman W.）指出，在协商活动中的“适当控制是适当设计的前提”[15]。对协商过程的控制会影响到哪些人能够参与进来，哪些问题能够被开放讨论，以及什么样的解决方案有被考虑的可能性。为缓解外界对于协商过程控制产生的民主和合法性的质疑，有些西方国家的公民论坛采取的对策是：政府仅担当直接资助者，委托独立实体（如NGO 或学术机构）担任具体组织者，由各方利益代表组成的咨询委员会负责监督审核协商的议程、简介材料和协商者、作证专家的构成，来确保协商过程对所有观点和参与者的开放性。[8]231在中国，绝大多数基层协商民主实践活动的召集者和资助者是基层党政机构，或者是更低层级的村（居）委会等行政特征较明显的社会自治组织。当然，也有一些协商活动是由基层民众自发形成，或者是政府倡导建立的体制外社会团体组织召集，后者更多时候还是辅助或配合政府行动。陈家刚指出，完全由党政机关主导的协商活动，其参与者的平等自由和协商的真实性相对较易受到怀疑。[5]6如何在坚持党组织主导的前提下，实现官方不直接控制协商议程，消解民众对协商缺乏民主的疑虑？针对这一问题，浙江临海市的基层协商民主议事制度建设展开了积极探索，比如其镇一级的基层民主协商议事会要求由辖区部分党和人大代表、政协委员、各团体组织和社会各阶层各界别代表人士等组成，保持议事会委员中党外人士不少于50%的比例；坚持民主提事、民主议事、民主理事和民主监事四项机制；保障形成决策的动力来自社区基层等。[16]无论基层协商民主实践的组织者是党政机构、社会组织抑或其他实体，对公开性的最好安排都是应该清楚说明协商活动的实际控制者及其预设立场，以便局外人自行判断协商的开放程度。

（二）设计

协商过程的透明还要求对招募或选取参与者的标准作出解释。 我国各地基层协商民主实践的参与者选取方式较为多元，有简单随机抽样、自愿参与、各领域名额分配、复式多群随机抽样等多种方式；其目的也各有不同，有的重在保障各类群体的平等参与机会，有的意在吸收更有参与积极性的个体或社会组织，有的则是考虑到基层治理的现实情况，需要某些特定群体（例如社区干部、技术专家、人大代表、行业精英等）参与到协商中去。笔者认为，对基层协商公开性的评估，可以不涉及讨论哪种具体抽样方法更具规范意义上的包容性或代表性，重点是看协商的组织者是否明确解释了参与者的选取标准及其理由。局外人可在此基础上自行判断协商参与者构成的合理性和正当性程度。

公开性还要求明确告知协商议程的具体设计。提供给协商参与者的初始问题、任务、简介材料、议题或公布观点，不仅构成了讨论的基础，还会直接影响到参与者的立场、协商质量和协商结果。除此之外，协商议题的命名、架构和排序也会影响参与者的看法和偏好。例如，2010年温岭某村就“新民之家”建设项目召开恳谈会，当议程首先讨论的是要不要用闲置集体土地为外来务工人员建设“新民之家”项目时，即刻引发了村民代表对为何要优先考虑外地人而非本地人居住需要的争论。如果议程调整为讨论如何有效盘活本村闲置土地资产，村民代表则更有可能先从经济效益角度去看待该项目的建设必要性。[13]138-140

协商长度、主持人角色和决策规则等协商的议事规则也会影响到协商的结果。协商讨论的时间长短，会影响到参与者吸收新信息和新观点的充分性，并进一步影响到参与者对不同立场的权衡和知情决策的达成。主持人是否具备地方性知识、中立性和引导遵守程序规则的能力，往往会影响到现场协商的所有方面。协商的决策规则也很重要。知悉某个具体协商活动的决策是遵循了协商一致、多数决定原则抑或个人投票等规则，有助于局外人有效辨识协商结论的共识强度。 若在某些决策规则下协商结果出现了巨大分歧，就有可能提示政府决策者或外部公众，需要考虑就相关议题举行更多的协商。

（三）预期影响

协商过程的透明还要求坦白告知召集协商的理由或目标、协商结论的预期作用（例如是为激起公众更广泛的讨论还是为了被决策者直接采纳），以及目标受众（例如是特定群体、政府机构还是其他组织）。卡尔卡松（Carcasson M.）的实证研究发现，许多微型公众的资助方往往有着多样性的、甚至有时相互冲突的预期目标，这使得组织者往往不得不努力去化解这些目标之间的张力，将“以终为始”运用于设计协商活动的各个方面。[17]当出现这种情况时，协商的公开性要求组织者应就己方如何对资助方的目标做出选择调整，做出明确的解释。

五、对外传送的保真

在我国基层协商民主实践中，有时候即使组织者做到了报告协商内容与协商过程，却依然无法让外部公众信服其协商的真实性，其中一个重要肇因是对外传送的失真问题。正如韩福国所指出，我国基层协商民主实践存在着分析者的“主观判断偏误”导致的“意见表达扭曲”。报告分析人在记录和整理参与者意见时所作出的主观取舍，会造成信息的失真。尤其是在政府主导的座谈会中，报告人往往会尽量按领导的意图去有意识选取意见，使得最终的报告不能反映很多参与民众的意见，还会误导政府的决策，引发民众的不满。[6]88

基层协商公开性的评估必须纳入对外传送保真度的指标。卡尔波维兹认为，协商的保真可以通过两个维度来测量：一是协商者授权，指的是协商参与者知晓用于判断公开材料是如何包含协商内容的标准（如结论、理由、证据、异议等），以及这些参与者在整体上对这些标准的赞成；二是报告人负责，是指报告人存在对协商参与者确信其授权已经被准确运用到最终公开报告的解释义务。[8]236

一些学者为了避免协商对外传送的失真问题，采取了诸如问卷调研等方式进行意见整合。当然，这类方法有助于更科学的量化协商者的意见， 避免碎片化记录整理中有可能出现的主观偏误和人为扭曲。然而，多数表决的结果或者问卷测验的数据本身不足以为它们自己说话，这时还是需要有报告分析人的存在，去积极的解释、综合和处理协商者们表达的各种观点和立场。前述保真度的评估标准将证明责任置于报告人之手。此外还有一种可选择的替代方式是由独立机构对协商参与者进行问卷或访谈调查，直接就协商对外传送的保真性进行评估研究。只是后者通常要求基层协商的组织倡导方提供更多资金支持，还需存在有资质承接调研的独立评估机构，这对中国不少地区的基层协商民主实践来说并非易事。

忽略对外传送的保真不仅在中国基层协商民主实践中普遍存在，西方不少微型公众的操作也同样缺乏对保真的关注。好在还是有一些协商实践成功运用了某些方法实现了对外传送的保真性。 例如，由亨德里克斯（Hendriks C.）提出的适用于较大规模协商活动的“规划单元”（Planning Cells）方法是这样操作的：在规划单元中，多个小组先在分散地点商谈政策议题，最终报告将会综合来自各个小组的观点，而不是要求个体参与者就结论进行投票或要求每个小组达成共识建议；对最终报告保真度的检查是通过将初稿交由每个规划单元提名的公民参与者所组成的委员会，由后者进行传阅审批；当正式报告完成后，所有参与者将重新聚集在其分散地点将报告提交给决策者和相关协会组织。[18]在这一案例中，公民委员会对报告的审查，以及对所有参与者在报告提交前都会先看过的预期，成为促使报告人必须对提交报告保真性负责的保障机制。上述案例说明，在协商民主实践中是有可能达成协商者授权和报告人负责的标准，从而实现对外传送的保真。

六、结论

基层协商民主实践要向决策者和广大基层群众证明其合法性，就必须具备合理的公开性水平。尤其是那些直接为地方政府决策提供参考依据的基层协商民主实践，更应该达到高水平的公开性。对协商内容的清楚报告应更有利于局外人去理解，而不是仅仅罗列一系列协商结论却没有说明与之相关的理由、论据和可能存在的异议。好的公开性还表现在对外释放协商过程透明度的相关信息，便于局外人判断该协商民主程序的优劣。为此，本文建议将协商公开性的评估框架作为协商设计的工具去运用。例如，如果在活动规划的早期阶段查阅或咨询有关公开性的评估框架，会促使基层协商民主实践的组织者仔细考虑协商的预期影响，规划出有效方法去收集、记录和保存参与者的争论，并且确保对外传送的信息能够准确反映参与者的意见和协商经历；如果将评估框架转化为协商的公开性“清单”，更可以帮助组织方记录和管理好一系列复杂的工作，建立对公开性的基准期望，并显示组织方对其表现的负责态度。

这里需要强调的是，本文所构建的公开性评估框架是由一系列独立指标组成的，而非单一指数的评估体系。正如汤普森（Thompson D.）所指出的，聚合成一个协商质量的单一指数有可能会模糊不同类型协商的独特优势和劣势。[19]对于协商公开性来说，也是同样的道理。假如说，某个基层协商民主实践的报告将参与者提出的各种相互竞争的意见简单归结为几个结论，省略了某些重要的异议，但其协商过程的透明度很高；另一个协商实践报告列出更为丰富的结论和相反观点，但却没有揭示协商者是如何讨论并在不同观点间做出选择的过程。这时如果运用各个评估指标对上述两个基层协商民主实践进行逐个评分，然后以最后的综合得分去判断其中哪一个的公开性水平更高，显然是不合理的。

一般而言，基层协商民主实践的公开性越强越好，但也有例外。有些协商民主实践表明，当讨论议题涉及明显的利益竞争时（比如参与式预算项目决策），协商参与者往往会态度极化。[6]206此外，公开场合的协商有时会导致参与者因为怕丢面子而不愿轻易改变意见，还可能为恐吓或行贿提供机会。[20]有经验研究发现，当协商的周边政治环境高度极化时，秘密状态能够促进协商群体内的信任、真诚和同理心，在讨论敏感性议题时尤为如此。[11]272-288因此，假如公开状态有可能导致协商本身无法进行下去时，对公开性做出必要限制是合理的。不过，正如卡尔波维兹指出的，更有合法性的处理方式是由资助或组织协商的政府机构去取得公众的事先授权，来保护协商的某些方面免受公开曝光。[8]235不过即使获得这种授权，那些意在影响政府决策的基层协商民主实践也依然有责任向外部公众说明其协商过程和结果。因此，本文认同曼斯布里奇的看法，对于那些有公开性限制需求的协商实践来说，最好的解决对策是“在协商进程的早期阶段将保护与公开相混合，但在最后阶段要将可行范围内的公开性最大化”[21]221。

最后，本文讨论的公开性评估框架主要针对的是基层协商民主实践的最终报告。然而，在大多数的现实实践中，我国基层协商民主实践的最终报告往往只限于提交给政府决策部门或资助方，外部公众只能通过简要公告等形式得知协商结论，而且还不是所有的基层协商民主实践都能做到公告结果。究竟应该怎样拓展广大基层群众的知情渠道，强化我国基层协商民主实践的公开性水平？

其一，在保证最终报告对所有协商参与者和未参与者都平等开放的前提下，基层协商民主实践的组织方可以考虑准备一个供普通群众咨询浏览的简要报告版本，其内容可更多聚焦于向群众解释协商中出现的主要意见选项及其优劣点，并说明协商结论是如何得出的及其论证依据。其二，基层协商民主实践的组织者应积极运用各种媒体渠道加强对外沟通。当然，在不少传统新闻媒体眼中，许多基层协商活动往往看似缺乏新闻“爆点”，即使有幸受到关注的协商活动，大多也逃不过被过度简化或断章取义的报道。[22]不过，随着新媒体时代的到来，广大非参与群众可以随时通过网络或移动端媒体直接获取有关基层协商民主实践的信息。以广东顺德地区先行先试的参与式预算网络评议模式为例，自2016年以来，顺德区依托本地城市网，面向广大网民开放预算项目问卷评议和建议表达渠道，并经过召开面谈会、向社会公开最终预算以及邀请热心网民参与预算项目“回头看”活动等一系列环节，有效拓展了当地公众持续参与公共预算决策的广度和深度。[23]而作为媒体平台参与基层民主协商实践走在全国前列的杭州，从早期的网络互动平台“杭网议事厅”，到社区治理协商公共平台“湖滨晴雨”工作室，乃至后来的电视互动平台《我们圆桌会》《民情观察室》等，无一不是扩大了各种“不在场”公众参与政务监督的渠道，促使一些社会热点和基层治理问题得到民主协商解决。[24]其三，应该鼓励更多的协商参与者在对外沟通中扮演积极的角色。当然并非所有的协商参与者都有兴趣担当更多的社会责任，考虑到协商民主的包容性和代表性，也不可能去排斥那些不愿或不能起到更积极作用的参与者。不过，基层协商民主实践的组织方或资助方还是可以考虑针对那些有自信或意愿担当“宣传大使”的参与者，通过提供一些基本培训，教会他（她）们如何回到所在社区向其他群众宣传通报协商的内容和过程。这不仅有利于强化基层协商民主实践在普通群众中的公开性，鼓励更多的公众加入到讨论中，也能帮助组织方听到更多局外人的反馈意见，进一步改进工作。

总之，基层协商民主实践的组织者要积极探索所有可能的对外沟通形式，实现对基层群众、大众传媒、资助方和政府决策领导等对象的有效信息传送，从而全方位提升基层协商民主实践的公开性和外部影响，为“在地方层面先探索协商民主体系的构建”[25]奠定基础。