“座谈会机制”在国家治理中的功能定位与作用空间

任鹏飞

（南开大学周恩来政府管理学院，天津 300350）

纵观当代中国国家治理实践发现，有关各类座谈会的新闻报道层出不穷。显然，座谈会已走向了中国政治生活的各个角落。对于座谈会，人们通常将其视为一种政治现象，时常有人感慨“座谈会，既要面又受累”，并提出“应取消形形色色的座谈会”的意见。随着中央“八项规定”和反“四风”不断深入开展，不少人将这些名目繁杂的座谈会看作是“文山会海”的代表，对其批判之声与日俱增。然而，如果对座谈会的认知仅仅停留于此，则难以充分发挥出座谈会的独特功能，更不能把握好其背后蕴藏着的内在逻辑。因此，应该如何客观地看待这些座谈会？座谈会是否已经从一种政治现象演变为一种政治机制？如果视为一种机制，其内涵是什么？它在国家治理中具有哪些政治功能与作用空间？面对这一系列问题，有必要进行一番理性的梳理与分析。

一、 “座谈会机制”——一个应被正视的国家治理机制

从传统媒体到新兴媒体，尽管有关座谈会的各类报道层出不穷，但从理论上对其进行专门研究的文献非常少见。就当前已有的文献来看，学术界至今未有学者从整体上对座谈会展开系统而深入的论述，仅有少数学者以某类循环召开的座谈会或者某场具体的座谈会为研究对象做了考察分析。其中，具有代表性的文章是谈火生的《“定期协商”的制度变迁：从双周座谈会到双周协商座谈会》[1]，王茂侠的《边疆民族地区发展和稳定的特殊工作机制——以五次中央西藏工作座谈会为中心》[2]。谈火生在文章中提出双周协商座谈会是“加强协商民主建设最重要的一项制度创新”，并且从制度变迁的角度对这项重要的制度进行了初步考察。与之相比，王茂侠则以五次中央西藏工作座谈会为研究对象，从形成过程、主题内容、功能定位等多方面进行了综合研究，认为“不应将中央西藏工作座谈会简单地视为‘会议’”，而应视为“针对边疆民族地区工作的一种特殊机制”。虽然以上两位学者注意到嵌于当前中国政治生活中的座谈会不是一种简单的会议形式，而应将其视作一种制度或机制，但令人遗憾的是，两位学者仅仅分析了某类循环召开的座谈会，未能对座谈会作出整体性回应，更未将其纳入国家治理过程中，未来得及进行全面而深入的综合性研究。由此，无法系统地回应中国政治生活中座谈会这一重要的组织行为方式。此外，还有个别学者研究了中国政治过程中的会议政治，并提出会议已演变为政治沟通的重要制度之一[3]，但由于会议本身的形式、范围等过于繁杂与笼统，亦不能恰如其分地对座谈会这一研究焦点作出回应。

实际上，早在新中国成立之前，中国共产党便已借助座谈会来影响党内外各种政治生活。 从延安整风运动时期的文艺座谈会到抗战后期的陕甘宁边区党外人士座谈会，再到“五一口号”发布前后的“双周座谈会”，“座谈会机制”的实践历史已有多年。当然，如果说新中国成立前的这些座谈会只是一种实践形式，并非一种政治机制，那么，随着中国政治形态的发展和演变，改革后的各类座谈会已经逐步固化为一种模式，成为一种“促使行动者按所定轨道行为并形成某一领域稳定秩序的安排”[4]，即“座谈会机制”。进入新世纪，伴随着现代国家理性化因素的增长，座谈会表现出日益强烈的制度化、程序化和规范化等特征。中国共产党的十八大以来，仅在中共中央层面召开过的座谈会就有党的新闻舆论工作座谈会、党外人士座谈会、第六次中央西藏工作座谈会，等等。

推进国家治理体系和治理能力现代化离不开一套有效的、系统的和动态的制度运行系统，这套系统涵盖了各种体制机制以及法律法规等。在这套系统中，“座谈会机制”是基于我国的现实状况和历史经验而逐渐成熟与稳定的，在中国政治系统中扮演了不可替代的治理角色，其影响范围正在逐步扩大。若无视“座谈会机制”在国家治理中的积极作用，将无法全面地把握中国政治发展的独特性。目前针对“座谈会机制”的研究在国内政治学界几乎是空白的，理论研究远远滞后于实践发展，不仅缺乏历史经验的总结，也缺乏改进与完善的方向，未来应有很大的研究和发展空间。加强对“座谈会机制”的研究，首先应界定其核心内涵，正视其在国家治理中的政治功能与作用空间。以此为基础，才能更加全面地理解中国政治的特殊性，进一步做好中国国家治理实践中的经验总结与制度创新。

二、 “座谈会机制”的内涵与类型学分析

座谈会发展至今，其基本要素和重要特征已大致确定，并形成了相对稳定的形式。介于此，本文对座谈会作出如下定义：在中国政治生活中，由党政系统内各组织及其部门或系统内部人员作为召集方，针对某一主题或重要决策邀请相关人员进行意见征询、传达沟通以及监督反馈的会议形式。需要指出的是，虽然各种纪念类座谈会也被冠以“座谈会”这一名称，且存在其政治意义，但并不在本文的研究范围之内。结合中国的实际政治过程和特定政治环境，可以发现，中国政治运行中的座谈会一般具有明显的目标性和利益性，并且蕴含着一定的指导意义。在理解座谈会的基础之上，关于“座谈会机制”的内涵主要有以下几个方面：首先，“座谈会机制”是当前我国国家治理过程中客观存在且按照一定轨道运行的类行为；其次，“座谈会机制”并不等于座谈会本身，除了会议本身，还涵盖了会前的准备工作、会后的贯彻落实等一套规范化过程；最后，“座谈会机制”从某种意义上讲是落实协商民主、实现协商政治的有效制度形式。

为了更好地理解和把握“座谈会机制”的内涵，应对其进行合理的聚类分析，厘清“座谈会机制”的具体脉络和内在逻辑。当然，座谈会作为该机制在政治过程中的重要运行载体，梳理“座谈会机制”类型的本身就是对名目繁杂的座谈会进行科学划分。为了让分类更加清晰，有必要“用科学的方法从众多的不确定的个体中抽出一部分确定的个体，作为类型的标准，然后对这些确定的标准进行观察”[5]64。根据座谈会的召开周期、跨度范围和召开目的等三种划分标准，运行于中国国家治理实践中的座谈会可大致划分为以下几种类型：

根据座谈会召开的周期不同，可以将座谈会分为“循环型”座谈会和“临时型”座谈会。所谓“循环型”座谈会是指围绕国家治理中某一至多个关乎全局的重大主题或者复杂问题展开的周期性座谈，其召开次数相对较多。以中央人口资源环境工作座谈会为例，从1991年开始至2005年，该座谈会平均以一年时间为周期，连续循环召开15年。在此期间，虽然座谈会的名字发生过几次变化，但从内容到过程都紧紧围绕人口、资源与环境三个重要主题，始终没有脱离实现可持续发展这一国家重大战略。相比之下，“临时型”座谈会则普遍只召开一至两次，一般是为了解决当前十分紧迫或最为突出的问题。例如，以围绕“文化大革命”后的教育和科学工作这项紧迫任务为中心，中共中央于1977年8月4日特地召开了由邓小平同志主持的科学和教育工作座谈会。这次座谈会虽然在历史上停留的时间十分短暂，却改变了中国科学和教育的混沌局面，调动了上千万知识分子的积极性，在中国科技史和教育史上富有转折性意义。除此之外，与此类似的座谈会还有东西部扶贫协作座谈会、群团改革工作座谈会等，这些座谈会都发挥出了其独特的作用。当然，无论是“循环型”座谈会还是“临时型”座谈会，都彰显着中国国家治理体系发展的独特逻辑。

根据座谈会横向跨度的范围不同，可以将座谈会分为“党内专属型”座谈会和“党政结合型”座谈会。顾名思义，“党内专属型”座谈会的覆盖范围往往限于中国共产党自身，座谈会召集人一般为中央政治局常委、负责党务工作的中央政治局委员、书记处书记或党务部门的领导，座谈会的参与人员以党员为主，而座谈会的主题也与党内的重大突出问题有关，体现出“党要管党”和“从严治党”的精神。如，党的十八以来，为了落实全面从严治党的要求，原中共中央政治局常委、中央纪委书记王岐山曾主持召开过数次有关党风廉政建设的座谈会，以此加强党的纯洁性建设，强化党的自我管理。与此不同，“党政结合型”座谈会的覆盖范围更为宽泛，涵盖了党政两个方面，结合了党内外多种资源，充分地表达了“坚持党的领导”与“巩固党的执政地位”的核心要义。具体来讲，“党政结合型”座谈会又可划分为两部分，其中一部分与党对政府部门的归口领导和管理有关。如，2017年2月17日召开的国家安全工作座谈会，座谈会由中共中央总书记习近平主持，主要参与人员涵盖了党政系统两方面，既有来自中央政法委的领导成员，也有来自中央政法委归口管理的公安部、司法部等国务院组成部门的负责人。另一部分“党政结合型”座谈会则与执政党对党政资源的调配有关。如，2016年7月20日召开的东西部扶贫协作座谈会，座谈会由中共中央总书记习近平主持，主要参与人员既涵盖了数十位省市的党委书记，也有中央和国家机关有关部门负责同志。

根据座谈会召开目的的不同，可以将座谈会分为“咨询讨论型”座谈会和“传达沟通型”座谈会。所谓“咨询讨论型”座谈会是指围绕国家治理中某一重大或紧迫问题，召集方与受邀方展开相互讨论，提出富有建设性的对策。例如，全国政协召开的双周协商座谈会以及从中央层面到地方层面都有召开不同层次的党外人士座谈会等。“传达沟通型”座谈会则表现为召集方就国家治理中某个主题发表自己的指导意见，以此实现对参会人员的精神传达与思想沟通。这样的座谈会有党的新闻舆论工作座谈会、中央西藏工作座谈会、中央新疆工作座谈会等。

综合以上分析，不同的分类方法反映出各类座谈会之间的异与同。当然，这些分类的角度并不是绝对的，只是大体上廓清了各类座谈会之间的些许差异。此外，由于现实政治生活的复杂性，简单清晰的分类方式难以做到匡定所有的座谈会。比如，在以横向覆盖的范围为分类依据时，基于中国共产党在中国政治结构中的核心地位，为凸显其召开的有关座谈会在中国政治上的影响力，便在“党内专属型”座谈会中舍弃了对各民主党派内部座谈会的覆盖。

三、 国家治理现代化视角下“座谈会机制”的政治功能

作为实现有效治理的辅助和补充机制，“座谈会机制”在推进国家治理体系和治理能力现代化中占据着不容小觑的地位。因此，有必要对“座谈会机制”的政治功能进行深入剖析。当然，对于一项政治制度的观察与研究，除了从制度层面运用传统上静态性、规范性的分析，还可以采用动态性的、经验性的政治过程分析。“作为一个一般性概念，政治过程包括每一社会中人们努力获取和运用合法权力的全部活动。”[6]131“座谈会机制”作为中国政治实践的产物，其本身就可视为一种政治过程，包括准备工作、组织工作以及成果落实等环节。然而，相较其自身的规范化过程，“座谈会机制”作为连接国家与社会、政党与群众的重要手段，它与整个中国政治过程的联系更为紧密。因而，要想较为全面地理解“座谈会机制”在国家治理中的政治功能，必须将其置于整个政治过程中加以考察。政治过程将政治领域中各种各样的事件、关系、变化、程序等，通过意见表达、意见综合、决策、决策的施行和政务信息传输、监督等环节串联起来。[7]15“座谈会机制”功能的发挥更多地体现在这样一个动态过程中，涵盖了意见表达、意见综合、信息传输与监督等多个环节。

（一）“座谈会机制”的咨政建言功能

“当某个集团或个人提出一项政治要求时，政治过程就开始了。”[8]179“意见表达”作为政治过程的首个阶段，在政治运行中发挥着基础性作用，而“座谈会机制”功能的发挥正是始于这一环节。目前，在中国国家治理过程中充当意见表达主体的是各类意见表达团体，但这不妨碍个体充当意见表达的践行者。《中华人民共和国宪法》第三十五条规定：“公民有言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由”。因此，个体完全有权利充当意见表达的承载者。随着中国政治民主化进程的不断发展，个体的参与意识与表达意识都将获得显著性增强，由此，意见表达个体的发展前景也将更为可观。“座谈会机制”作为国家治理的有效机制，在意见表达阶段发挥着重要的基础性作用。座谈会召集方根据形势的发展与需要提出某一重要主题，各位受邀人将围绕这一主题在会上发表各自的建议与见解。当然，受邀人可在会议召开之前结合自身实际状况进行走访调研，充分完善个人观点。在这一过程中，受邀人满足了对意见表达的需求，而召集方也实现了对重大事宜的咨询，集中体现了“座谈会机制”所具有的咨政建言功能。例如，2018年初，佛山市探索开展了季度协商座谈会，全市300 多名政协委员围绕当地的社会民生、发展大计等发表了各自的意见，为推动当地经济社会各项事业的发展作出了自身贡献。

（二）“座谈会机制”的政治协商功能

“意见表达”之后，需要通过一定的机制将收集到的各种意见转变为重大的政策选择，即形成一个“意见综合”的阶段。[7]90当座谈会的受邀人根据国家治理中某一主题积极地表述个人见解之时，召集方也完成了对意见的综合，充分地吸收了意见表达个体所提供的各种有效信息。因此，“座谈会机制”在纵向上连接了“意见表达”与“意见综合”两阶段，而其承担的政治协商功能正是产生于此过程中。值得注意的是，此类座谈会的召集方一般是中国共产党，邀请方经常是各民主党派和其他无党派爱国人士。我们兹举一例来加以说明。2014年10月30日，根据此前国务院印发的《循环经济发展战略及近期行动计划》，全国政协就“利用水泥窑协同处置垃圾废弃物”召开了双周协商座谈会。会上，多位民主党派人士与专家学者提出了意见建议，这些意见受到了时任中央政治局常委、全国政协主席俞正声的高度重视。随后，全国政协将此次座谈会中的重要意见建议以信息专报的形式报送给中央领导和国家相关部委，最终促成了《水泥窑协同处置危险废物经营许可证审查指南》《水泥窑协同处置技术规范》等多项政策的出台。[9]由此可见，“座谈会机制”是在决策之前发挥了政治协商功能，而决策之前即是指意见综合阶段。

（三）“座谈会机制”的政治传播功能

任何一种会议，其本身就带有政治传播的功能，可以实现政治动员与思想沟通。座谈会作为一种重要的会议形式，由其所形成的“座谈会机制”自然而然地在国家治理中扮演着政治传播的角色，其功能的发挥表现在以下两个方面。

首先，召集方对受邀方进行政治动员。无论是在中国共产党执政之前还是在执政之后，“座谈会机制”都承接着重要的政治动员任务。例如，为了打开西藏改革开放的局面，中共中央书记处于1980年3月主持召开了第一次中央西藏工作座谈会，会议纠正了“民族问题的实质是阶级问题”的错误观念，动员参会人员积极投入到西藏改革的伟大进程中，努力发展西藏的经济水平。其次，召集方与受邀方实现思想沟通。党政机构为了确保相关政策在执行过程中得到人民群众的理解与支持，通常会借助一些渠道来开展思想沟通工作。“座谈会机制”独特的运行程序，满足了党政机关和人民群众的需求，实现了党政机关与人民群众之间的交流沟通，提升了彼此间的密切联系。例如，2017年7月23日，四川省环保厅就环境保护的工作思路和工作举措与19 位社会各界代表举行了一次别开生面的座谈会。座谈会上，双方直面国家治理中的敏感问题，开诚布公，实现了良好的思想交流。当然，应当指出的是，随着民主化进程的持续深入与人民群众民主意识的逐步增强，“座谈会机制” 政治传播功能的发挥将主要集中于政治沟通。

（四）“座谈会机制”的监督反馈功能

为了保障国家治理中形成的重要成果以及制定的民主决策得到有效贯彻与落实，“座谈会机制”还在政治过程中承担一部分监督反馈功能。这是由某些“座谈会机制”的性质决定的，常常是“咨询讨论型”座谈会承担此类功能。首先，在“座谈会机制”的运行过程中，受邀人员能针对某一主题在信息公开度、流程透明度等多方面实施过程监督，防止信息不对称与暗箱操作的发生。其次，对于党政当局在座谈会中所采纳并形成的最终意见，受邀人员可在随后的实施阶段进行跟踪调查，掌握决策的贯彻情况，完成对决策实施结果的监督。最后，受邀人员还可将了解到的信息反馈给召集方，进一步落实与完善决策的实施效果。此外，通过召开以监督主题为中心的座谈会，也可发挥“座谈会机制”的监督反馈功能。例如，2017年3月27日，全国政协召开了脱贫攻坚民主监督工作座谈会。会上，全国政协主席一方面听取了严隽琪、万鄂湘等受邀人员关于脱贫攻坚工作的监督意见，另一方面则就脱贫攻坚工作的意见反馈、调研保障等做了强调与沟通。[10]

综上所述，在中国国家治理过程中，“座谈会机制”在纵向上连接了“意见表达”与“意见综合”阶段，并且贯穿于“信息传输与监督”过程，发挥了咨政建言、政治协商、政治传播与监督反馈等多项功能。“座谈会机制”在法定的制度框架外充分地展现了自身功能，为提升国家治理体系和治理能力现代化作出了独特贡献。

四、 “座谈会机制”在国家治理中的作用空间

随着国家治理体系现代化与社会主义民主政治建设的不断推进，中国政治发展中的独特之处必将吸引越来越多的目光。“座谈会机制”作为一种具有中国特色的国家治理机制，不仅仅凸显着中国国家治理体系发展的特殊性，而且将在国家治理体系和治理能力现代化过程中肩负着重要的引领作用。

（一）“座谈会机制”能够弥补固化性制度的缺陷，协助解决国家治理层面中若干突出而复杂的问题

推进国家治理体系和治理能力现代化的目标之一是及时有效地化解国家治理层面中若干突出而复杂的问题。当前，我国已进入全面深化改革的历史新时期，改革成果有目共睹，各项改革举措也在稳步推行。随着此次改革的不断深入，各种错综复杂的新旧矛盾已陆续凸显。面对这些新旧矛盾，需要做到及时有效地化解，否则将有可能进一步激化，带来更多更大的问题。解决这些问题可以从两方面入手：一是坦诚接受多元化利益诉求的现状，提供更多利益表达的参与机会；二是利用并整合多方资源，争取在短时间内解决或缓解矛盾，力求在源头处做到及时有效的治理。然而，无论是拓展利益表达的渠道与空间，或是集中各类资源做好矛盾纠纷的化解，都需要深度挖掘与运用现有的制度存量，发挥各类政治机制的功能最大化。如前所述，由于“座谈会机制”的独特性，其功能的发挥可以贯穿于政治过程的多个环节，具有挖掘与运用的潜力。与此同时，“座谈会机制”能够摆脱时间与地域的束缚，及时有效地听取各方利益诉求，方便民意对政治系统的有序输入，弥补固化性制度的缺陷。此外，借助“座谈会机制”能够及时整合各种资源，推动各类矛盾的稳步解决，进一步增强人民群众的获得感。

（二）“座谈会机制”有利于提升决策质量，为国家治理奠定良好基础

所谓决策民主就是将民主机制引入决策过程，根据公民的意愿来决策。[11]实现决策的民主化是中国政治体制改革的重要课题之一，也是推进国家治理体系和治理能力现代化的突破口。对此，虽然有过多年努力，但决策民主化仍未达到预期效果，尚需进一步发展与完善。在“座谈会机制”中，公民能够在意见表达阶段实现有序参与，充分地表达自身的利益诉求，丰富决策过程的信息输入。在此基础之上，可以借助“座谈会机制”在意见综合阶段集思广益，经过协商讨论与归纳论证之后，召集人可引导各方并凝聚决策共识。此外，“座谈会机制”过程的规范性保证了决策过程的公开透明，而受邀人员的多层次性则进一步强化了过程监督，共同为决策民主化“保驾护航”。总之，“座谈会机制”落实了公民的知情权、表达权、参与权与监督权，提高了决策过程的包容程度和理性程度，必将进一步提升决策质量，推动决策民主化不断向前发展，为实现国家治理体系和治理能力现代化奠定良好基础。

（三）“座谈会机制”有助于条块协调、凝聚条块合力，提升国家治理效率

就中国而言，有效的国家治理依赖于条块之间的配合与协调。由于长期存在着“职责同构”的政府架构，试图“毕其功于一役”来完成对条块关系的整体变革是不现实的，条块矛盾的困扰很难在短时间内得到摆脱。[12]因此，必须从多方面对条块关系的变革做出探索与努力。众所周知，条块交错的组织结构容易打乱现有的国家框架，参与者也难以确立自身角色，因此，一般不宜法治化与长期化。“座谈会机制”能够在条块间形成一种虚设组织行为方式，一定程度上缓和条块间的矛盾，促进条块关系的协调。首先，“座谈会机制”的灵活性可以破解条块矛盾的制度空间，让执政党有更多的机会围绕某一突出问题带动条块协调，实现条块资源整合。其次，跨条块运用“座谈会机制”能够实现权责预定与信息共享，促成条块联动，弥补法定制度的不足。最后，条块关系的协调也存在着人格化面向，需要部分非正式政治的隐形运作。[13]“座谈会机制”恰好能为非正式政治的运作提供平台。一方面，借助“座谈会机制”，“条条”上任命的“流官”与“块块”上选举的“土官”能够增加见面机会，逐步培养起相互间的关系与感情，积淀实际工作中的默契度与信任感，增强条块之间的配合；另一方面，“座谈会机制”往往借助同一主题整合观念，在潜移默化中对条块上的干部输入共赢思想，逐渐形成互助的工作共识。总而言之，“座谈会机制”以自身独特的方式完成了正式政治与非正式政治之间的互促，凝聚了条块之间的合力，提升了国家治理效率。

（四）“座谈会机制”是中国协商民主的重要体现，能够更好地促进国家治理与协商民主的互动与融合

国家治理的本质是协商治理，是一个多元参与的过程，追求利益均衡与公平正义。因此，国家治理与协商民主紧密关联，具有逻辑上的内在契合。[14]协商民主作为推进国家治理现代化的重要手段之一，它在中国并非是一种新鲜事物，早在中国共产党执政之初便建立了政治协商制度，实践历史已有多年。然而，截至目前，除了少量已经固化的制度规范，协商民主在中国的发育并不充分。例如，根据近年来的一项实证分析显示，绝大多数党政干部经常开展的协商民主实践形式为被动协商，协商流于形式，作用发挥并不显著。[15]因此，必须在协商民主建设方面做出更多有益的探索，实现协商民主从概念化理论到制度化实践的创新发展。对于“座谈会机制”与中国协商民主的关系，应该基于以下三个方面理解：一是由于既有协商制度结构不平衡且缺乏灵敏性[16]，难以满足日益增多的政治参与需求，而“座谈会机制”能够根据民众的需求，灵活地提供制度化参与平台，方便协商民主的开展；二是协商民主强调公民是参与主体，而“座谈会机制”能够将更多的公民纳入到协商过程，扩大协商民主参与主体的范围，实现协商民主与政治参与的高度契合；三是“座谈会机制”作为协商民主的实践形式之一，具有较强的示范效应，推动了中国特色协商民主的发展。总体来讲，“座谈会机制”为协商民主的创新发展提供了实践平台，彰显了中国协商民主的制度化发展，也促进了国家治理与协商民主的互动与融合。

纵观当代中国国家治理的实践历程，可以发现，“座谈会机制”在中国国家治理体系中的作用十分明显。作为国家治理体系中不可忽视的一部分，“座谈会机制”构建了党政机关与广大群众之间的政治互动关系，提高了中国民主化进程中的政治参与水平，一定程度上实现了人民民主是国家治理现代化的核心价值追求。与此同时，作为国家治理体系中的补充与完善机制，“座谈会机制”的灵活性也奠定了它在中国国家治理中的独特地位。无论是协调条块关系，还是推动当前我国协商民主建设，“座谈会机制”都能发挥出自身的独特作用。此外，对“座谈会机制”自身性质的深入挖掘，也为我们展现出了中国国家治理过程的运行特色。

总之，随着中国在政治、经济等多方面的全方位转型，“座谈会机制”有着更为广阔的发展空间，其自身建设也将更加完善与全面，必将在推进国家治理体系和治理能力现代化中作出更大的贡献。