我国残疾人社会服务递送研究：历史、困境与路径

2019-03-22

西华大学学报（哲学社会科学版） 2019年2期

(西华大学社会发展学院四川成都 610039)

中国作为加入《残疾人权利公约》的主要国家，在实现残疾人社会福利的进程中取得了长足发展，主要体现在残疾人生活补贴、护理补贴、就业补贴、辅助器具补贴、住所改造补贴等资金帮扶层面。随着我国残疾人社会福利需求层次的不断提升，对非现金形式的残疾人社会服务的需求日益凸显，然而，目前残疾人服务供给却相对滞后，其中缺乏相对健全的社会服务体系成为主要致因。党的十九大报告指出：“要在弱有所扶方面不断取得新进展，发展残疾人事业，加强残疾康复服务。”[1]这为残疾人社会福利供给从“资金供给型”向“资金服务并重型”转变提供了政策基础，也为构建残疾人社会服务体系创造了契机。

残疾人社会福利主要包括残疾人社会救助、残疾人社会保险和残疾人社会服务。按照OECD国家对社会福利的供给方式划分可分为现金给付(In-cash)和服务(In-kind)，即以现金补贴为主的社会救助(Social assistance)和以服务帮助为主的社会服务(Social services)。因此，残疾人社会服务就可以理解为在社会服务框架下基于社会多元供给网络，以社区为平台，通过专业的社会工作方法，为残疾人提供以康复服务、照顾服务、就业服务等为主的非现金性供给服务，旨在满足残疾人基本生活需要，增强其生存发展能力。从残疾人社会服务的过程性视角可以将其分为分配、供给、递送和财务四个维度。其中，残疾人社会服务递送意指政府、营利组织、非营利组织和非正式组织等社会服务供给主体，通过政府直接服务、政府购买服务、非政府组织志愿服务等方式提供服务的过程。

递送过程是残疾人社会服务的核心环节，是残疾人社会福利得以实现的关键环节。然而，我国残疾人社会服务多元供给体系尚未形成，服务递送中的政府主体递送特征明显。社会多元递送主体的培育、规制、监督和评估在残疾人社会服务供给中尚需规范化，否则残疾人社会福利效能难以保障。因此，本文拟分析我国残疾人社会服务递送的历史演进、政策范式和现实问题之间的逻辑联系，提出适合我国国情的递送体系，对提升服务效能大有裨益。

一、我国残疾人社会服务递送的范式转变：从管制到治理

(一)政府部门非制度化递送与非正式组织常规化递送并存

我国是世界上为数不多的阶级社会和封建社会历史较长的国家之一，社会等级森严，权力高度集中，资源高度聚集，导致了国家在福利服务递送时的绝对权威和绝对地位。在社会福利制度化之前，政府部门的社会服务供给以维护管制的权威性为主要动机，具有明显的随机性，服务递送亦体现为政府的非制度化递送。而以家庭和宗族为主体的非正式组织，则成为残疾人社会服务递送的责任主体和运作主体。权威部门对社会资源的控制抑制了非正式组织服务递送的资源利用，递送资源和方式的单一性制约了残疾人社会福祉的有效实现。

国家真正开始介入残疾人社会福利递送始于商周时期出现的一些早期管理和统计残疾人的机构和官员。魏晋南北朝时期，专业化的收养机构出现，官办救济机构所需粮食和资金由朝廷或地方政府拨付，管理一般由地方官经办[2]。从唐朝开始官办的收养机构一度兴盛，但这些机构主要集中于皇权之中，其代表机构有悲田养病坊，设置专使进行管理，后专由僧人经管。这看似出现了政府委托第三方管理的影子，但事实上依然归官府管辖，对残疾人的救济更多的是君主恩赐，带有极强的随意性[3]。可见，在封建社会对残疾人照护的第一责任人是其家人，然后才是乡里，之后是村坊或前所等专门机构。

(二)区域化非政府组织递送兴起与非正式组织递送并举

民间对残疾人社会福利和服务递送兴起于明清时期，这也是我国宗族福利模式的黄金年代。随着社会的发展，以养济院为主的官方残疾人救助机构已经远远不能满足需求，此时江南慈善力量的发展对弥补官方福利的递送起到一定作用。地方士绅是民间慈善力量的主要倡导者和支持者，主要针对残疾人的慈善组织有普济堂和育婴堂[4]。然而，慈善事业的发展主要集中在江南的市镇，在全国范围内普及性不强，在民间，宗族成为残疾人社会服务递送的运作主体。宗族以血缘和亲缘为基础，以义田为其资产，并按照宗法进行管理，对族中因人力不足、孤老和残疾的族人进行救恤。北宋范仲淹创立的义庄成为了专门管理族产收支、救助同族的机构。正如苏州丁氏《济阳义庄规条中》所说：“义庄原为族之贫乏无依而设，鳏寡孤独废疾，皆所宜矜。”[5]在清朝的江南地区，义庄作为宗族内部对老弱病残族人进行救助和服务的机构到清朝末年发展到了高峰，单就苏州义庄的数量就达到了200多个[6]，为当时官方缓解了巨大的残疾人社会救助压力。清朝末年，我国基本形成了以个体家庭为主，宗族、民间慈善组织和官方为辅的残疾人社会福利和服务递送体系，院所居养是主要形式。其中，义庄收养了家庭和宗族内部的绝大多数残疾人，其余无依无靠的残疾人由民间慈善组织普济堂和育婴堂以及官方机构养济院等收养。

近代中国，传教士以慈善为名创办残疾人救济、教育、医疗服务机构，虽然西方教会的目的在于传播宗教思想，但实际上它对我国现代残疾人社会服务的发展起到了推波助澜的作用，教会逐渐成为服务递送中的重要一极。传教士的社会服务递送实践主要表现为：创办麻风收容所、麻风病院、精神病医院和残废院。它解决了部分残疾人的生计问题，将现代残疾人的教育和医疗服务理念导入我国，并影响政府的残疾人政策偏向。民国建立后，国民党政府对原有教养机构进行改造，并制定《救济院规则》，要求各地对无依无靠的老幼病残设立救济院，分设养老所、孤儿所、残疾所、育婴所、施医所等。残疾所单独作为残疾人的救助机构，首次在我国出现。据统计，到民国22年，全国共有救济居养机构830多所，但到了国民政府后期，救济机构逐渐萎缩，对于残疾人的救助所起的作用微乎其微。另外，民国时期的慈善团体和慈善人士依然是残疾人服务递送的重要组成部分。较为著名的有北平聋哑学校、北平市立聋哑学校、私立明声聋哑学校、南通残废院和上海残疾院。至民国十九年，我国18个省中收养残疾人的救济院共70所，慈养团体45个[7]。

然而，民国时期的中国社会动乱及经济发展不稳定，造成政府残疾人福利政策扶持力度不够，执行力度不够，稳定性差，教会和慈善团体的残疾人福利递送也几经受到战争影响而发展缓慢。此时，残疾人社会福利的递送还是主要依赖于家庭和宗族，并未形成社会多方力量参与残疾人社会服务递送的局面。残疾人社会福利的递送形成了以家庭和宗族为主，政府、教会和慈善团体为辅，非正式的多元主体共同递送的服务体系。

(三)政府主导、残联代表，实现系统内自递送

新中国成立后，带有封建社会性质的宗族组织、教会组织以及民国政府的救助组织全部被改造并由中国共产党统一指挥和领导。此时，残疾人社会服务的递送均由政府主导并由政府相关部门完成。在政府的主导下，成立了中国盲人福利会、中国聋哑人福利会，后来合并为中国盲人聋哑人协会。1983年又批准成立了中国肢体伤残康复中心和中国残疾人福利基金会，到1988年成立中国残疾人联合会(简称残联)[8]。至此，残疾人社会服务的递送形成了以政府领导并负责、且提供服务和管理的残疾人福利递送模式，这里以残联为代表，各省、自治区、市、县、乡、镇、街道均建立起了各级残联组织参与残疾人的福利递送。然而，这种政府大包大揽的社会服务递送方式，并未充分调动起社会各方力量，服务质量不高，许多残疾人的基本社会服务最终还是由家庭来提供。根据1987年全国第一次残疾人抽样调查显示，全国范围内靠国家、集体救济、供养的残疾人约140万人，其中城镇35万人，占残疾人总数的2.65%，农村105万人，靠自己自食其力的占30.27%，依靠家庭和亲友供养的占67.08%[9]。可见，以家庭为主的非正式组织是此时残疾人社会服务递送最主要的力量。

中国残联是半官半民性质的事业单位，属于政府系统的内部组织。在中国残联的领导下，地方各级残联在基层行使着对残疾人的服务职能。以政府为主导、社会为基础，有关部门各司其职，残疾人组织作用得到发挥，残疾人服务递送体系逐渐形成。在形成之初，由于我国社会组织发育迟缓，服务递送市场化运作机制尚未建立，服务系统内自递送特征明显。残联的内部组织或协会承担起一定项目的残疾人服务递送，由财政将经费拨转至递送机构，形成了我国残疾人服务外包的雏形。鉴于残联机构的官方性质，存在递送中科层制特征明显、契约关系淡薄、服务标准模糊、服务成本高、服务效率难保证等问题，这些成为政府进行服务递送改革的主要动因。

二、我国残疾人社会服务递送的现状与困境：从理论到政策

(一)多元主义视角下的残疾人社会服务递送

新公共管理思潮与福利多元主义的兴起，为解决系统内服务自递送所出现的“政府失灵”和递送低效问题提供了有益参考。于是，我国政府开始实行政府递送服务的“流程再造”，将残疾人社会服务的递送路径从系统内自递送向系统间互递送转移，服务递送主体开始从政府单一递送向政府、营利组织、非营利组织和非正式组织共同递送转变，递送的主要方式就是政府购买服务或政府契约委外。

1990年《残疾人保障法》明确提出广泛动员社会力量参与残疾人事业。此后的数十年间，残疾人事业的支持主体呈现出多元化趋势，但主要集中在资金捐赠方面，在服务递送方面发展缓慢。2008年《关于促进残疾人事业发展的意见》中指出：“要积极培育专门面向残疾人服务的社会组织，通过民办公助、政府补贴、政府购买服务等多种方式，鼓励各类组织、企业和个人建设残疾人服务设施，发展残疾人服务业。”[10]此时，多元主体的服务递送模式开始以民办公助、政府补贴、政府购买服务的方式广泛推广开来。2011年《中国残疾人事业“十二五”发展纲要》中指出：“通过用地保障、信贷支持和政府采购等形式，鼓励民间资本参与发展残疾人社会福利事业，兴办残疾人康复、托养服务等各类社会福利机构。”[11]采取公办民营、民办公助、政府购买服务等多种形式，通过资金、场地、人才等扶持措施鼓励各类社会组织、企事业单位和个人参与发展残疾人服务业。残疾人社会服务递送的形式要多样化，服务递送的资金来源要具体化。2015年《政府购买服务管理办法(暂行)》的正式实施，为残疾人社会服务进行政府购买提供了行为导向和具体参考。

(二)我国残疾人社会服务递送的四种类型

就目前而言，我国残疾人社会服务递送从资金供给的角度来划分包括：公办公助、公办民营、民办公助、民办民助四种类型(见表1)。第一，公办公助一般是对民间资本和技术无力承担或无心承担的服务项目，由政府出资，政府相关部门提供服务递送。这是政府系统内自递送方式的延续。其表现在政府购买方面则更像是一种行政行为，递送方对服务发包方依赖性强、独立性差，服务成本高、效率低、效果不确定。中国残联对残联内部组织或地方各级残联的服务要约就是该类型的代表。第二，公办民营是指政府相关部门将原自递送项目以契约委外的方式委托给营利组织或非营利组织来经营，政府负责提供项目场地和资金，管理和人员配置由经营方负责。这是典型的系统间互递送的方式。其表现在政府购买方面主要有两种形式：一种是非竞争性购买，政府将服务递送项目有意向地委托给唯一目标方，以保证公共资源的有效利用和管理；另一种是竞争性购买，政府将服务递送项目在社会公开竞争，以严格的标准进行考核和评价，最终质优者得之。这将有效地提升服务质量和效果，避免“政府失败”。该类型服务递送方式，对政府有一定的依赖，独立性相对较强。在社区或残疾人康复服务场所购买的社工岗位和社工项目就属于该类型。第三，民办公助是营利组织或非营利组织通过自我筹资和政府出资共同对残疾人社会服务进行递送，递送的场地、人员、资金和管理主要由非政府组织牵头进行，政府只是起到辅助作用，给予资金补贴和政策支持。这是典型的系统间互递送的方式。该类型服务递送在参与政府购买时与公办民营类似，同样具有非竞争性和竞争性两种购买方式。在递送过程中该类型组织独立性较强，但对政府部门依赖性较弱。目前大量的助残社会组织就属于该类型，例如，江苏扬州的邗江区春蕾聋儿康复中心。第四，民办民营是指服务递送从资金、人员、硬件设施到管理均由非政府组织自行组织。这也是典型的系统间互递送的方式，且具有较强的独立性，对政府无依赖。其经营资金靠社会捐助、经营收费和项目承包等获得，所以政府购买服务和服务收费是该类型的主要经营模式。该类型以志愿组织服务递送为主，慈善性是其主要经营目标，壹基金“海洋天堂”项目就是这种类型的典型代表。四种残疾人社会服务递送类型基本上涵盖了目前我国的主要类型，政府在服务递送过程中根据项目特点选择相应类型进行递送，并在公共系统和私系统之间进行有效的监督、管理和评价。

表1 残疾人社会服务递送类型

(三)服务递送的系统性缺陷

2014年《关于促进助残社会组织发展的指导意见》和《政府购买残疾人服务试点工作实施方案》相继出台，这意味着我国残疾人社会服务递送主体多元化发展开始有了指导性文件，并就政府购买的递送方式形成了具体方案。截至2017年底，全国共建立省级以下各类残疾人专门协会1.5万余个，其中省级专门协会已建比例为100%，市级专门协会已建比例为96.5%，县级专门协会已建比例为86.4%。全国共建立助残社会组织2520个[12]。多元服务递送体系的形成虽已成为趋势，但因我国残疾人管理和服务系统固有的缺陷，使得服务递送发展缺乏一定的科学性和有效性，以致不能满足残疾人的服务需求。

1.递送系统的官方控制导致递送乏力和“政府失灵”

自1988年残疾人联合会组建以来，残联系统逐步完成了从省、地、县、社区和村级的残联组织建设，各级残联成为我国残疾人社会服务递送的绝对主体。从数量上看，除了各级残联的行政管理机构，全国省级以下各类残疾人专门协会达到1.5万余个，而残疾人社会组织只有2520个。可见，具有官方性质的残疾人组织在数量上远超民办组织，且占有绝对优势。从控制力上看，民办机构中多以残联为业务主管单位，在业务发展过程中，在项目运作和经营管理方面民办机构对残联有较强依赖。以残联为主的残疾人服务递送官方体系无论在数量，还是在控制力上均体现出绝对优势，势必对社会化为主要特征的社会服务递送造成负面影响。残联自组建至今，从功能来看，承担着残疾人管理、服务等职责；从服务内容来看，承担着残疾人康复、就业、照护、文化、体育、教育、维权等多项服务。残联系统俨然成为了残疾人“小政府”，并代表残疾人与民政部门、劳动与社会保障部门、卫生部门和教育部门等政府机关进行资源整合。可以说，带有“准官方”性质的残联服务递送体系同样呈现出“大政府，小社会”的特征。社会组织的崛起，助推了残疾人社会服务需求多样化和个性化，心理咨询服务、就业服务、资产建设服务、社会融合服务等体现残疾人权利和发展的服务项目开始受到社会关注。然而，制度化的单一主体递送却存在服务内容单调、服务成本过高、服务效率低下等问题，造成递送乏力和“政府失灵”，远远不能满足新形势下残疾人社会服务社会化的需求。

2.递送系统的官方主导造成社会组织发育迟缓

近年来，我国多元主体社会治理思想方兴未艾，社会组织发育迟缓，官方在残疾人社会服务的递送进程中依然是市场的绝对主导者。从服务的契约委外模式来看，当前残疾人社会服务的政府购买主要是协商模式和合作模式，而最具有服务效能的竞争模式却较少，且主要在经济社会发达地区运作，并未成为主要模式。就现有的购买方来看，许多助残社会组织具有官方背景，且有“内部购买”色彩，使得政府购买市场失去了应有的竞争性和公平性，进一步压缩了非营利助残组织的生存空间。究其原因主要有：其一，政府的固有思维方式制约治理体系发育。残联系统长期的“政府思维”将服务递送完全承包，在购买的市场化运作中，缺乏委外的勇气和科学评价助残社会组织的能力；其二，非营利残疾人社会服务递送组织数量少，选择余地有限。从总量上看，我国残疾人社会服务的递送组织数量较少，政府在社会服务包发放时承接方有限，不得不采取协商模式和合作模式被动选择递送方，由于失去了竞争性，加之政府购买程序不规范，最终导致服务递送目标与结果相背离；其三，营利组织的经济利益导向与递送系统的官方绝对财权优势导致“志愿失灵”。中国是一个传统的集权主义国家，“家国一体”思想盛行，政府始终作为社会责任的主要承担者而存在，志愿精神的成长在我国并无良好土壤。虽然近年来社会捐赠资金日趋增多，但在支持社会组织参与残疾人社会递送方面依然是杯水车薪。因此，助残社会组织只能依靠政府补贴和广泛参与政府购买来获得其生存和发展的资金，于是志愿组织就对政府产生了较强的依赖性，进而影响其管理的独立性，从而造成“志愿失灵”。

残疾人社会服务递送的体系缺陷使得多元递送主体关系成为政府绝对主导的单级控制关系，营利组织和非营利组织在关系形态中对政府具有较强的依赖性，而非西方福利国家是公私合作伙伴关系(Public Private Partnership，简称 PPP)。这样多元递送关系的失衡，势必影响社会服务效能和政府社会治理理念的实现。因此，服务递送要想获得根本改善除了从具体方法上进行改进外，还需要提升政府的治理能力和管理水平，在递送体系内部形成各主体间关系制衡，破除体系障碍，以实现公私合作伙伴关系。

三、残疾人社会服务递送的路径：主体治理与流程再造

(一)递送主体优化整合，实现无缝隙递送

随着我国“国家治理体系和治理能力现代化”的提出，残疾人社会服务多中心治理理念成为发展趋势，这也是我国向发展型社会政策转型的重要基础。然而，以残联系统为主体的残疾人社会服务递送主体系统性障碍造成了残疾人社会服务递送低效、成本高等状况。这与残疾人服务多样化和个性化需求相悖，势必影响残疾人事业的发展。所以，对现有服务递送主体进行管办分离、资源重组与职能整合，对不适应残疾人社会服务发展的主体资源进行优化，以实现服务无缝隙递送。

1.管办分离，职能优化

残联是带有“官民两重性”的政府群团组织，既具有管理残疾人事务和残疾人社会组织的职能，又承担着为残疾人提供服务的责任，还是残疾人利益的代表组织。可见，残联职能中的逻辑矛盾性显而易见，管理者和利益维护者之间并不具有逻辑自洽性。首先，将残联的利益代表职能和管理职能分割。残疾人联合会从本质来说，应该是残疾人利益代表组织，属于非官方机构，其主要职能应是维护残疾人基本权益、谋求残疾人发展、递送残疾人服务。所以，残联应该改变其“准官方”机构性质为非政府组织，不再受政府直接管理，而是与其他社会组织一样在社会组织相关法律的规范下自行管理，各地各级残联组织受其监督，自行运作。其次，将残联各专门协会剥离。专门协会应脱离残联管理，财务独立，且独立运作，它主要是针对各类残疾人进行分类指导、服务递送、科学研究、权益维护。最后，将残联的残疾人事务、业务管理职能分离。残联的管理职能应该独立，并归入政府行政机关，以体现公共性。这样，残联的代表、管理和服务功能被肢解，并划归不同的部门或组织，不同组织就其属性从事本领域擅长的业务。总之，管办分离就是要实现残联系统和专门协会的非官方化和独立管理，分离的过程亦是职能细分和职能优化的过程。

2.资源重组，功能重塑

残疾人从身体机能角度来讲，依然是社会弱势群体，残疾人社会平等权的维护是政府的公共责任，具有公益性。所以，残联的管理职能在分离过后可以与隶属于国务院的各级残疾人工作协调委员会功能合并，成立专门的“国家残疾人发展管理委员会”，且隶属于国务院。该委员会由残疾人赋权委员会和基金管理委员会组成，主要职能是协调各残疾人事业相关部门，制定残疾人发展战略、法律、法规、政策，对残疾人社会组织进行管理、监督、指导、协调、咨询和服务，管理和保障残疾人事业经费，对市场和社会组织无法提供的社会服务进行直接递送。残疾人赋权委员会以残疾人赋权和发展为宗旨，将原有分割到各部门的碎片化功能进行重组并建立分委员会，包括：人力资源与社会保障分委员会负责残疾人就业服务，民政分委员会负责残疾人福利救济和津贴发放，医疗健康分委员会负责残疾人预防、医疗和康复服务，无障碍环境分委员会负责残疾人无障碍设施的管理并提供家庭无障碍设施改造服务，教育分委员会负责残疾人基础教育、高等教育和特殊教育等服务，社区服务分委员会负责残疾人家庭服务、生活照顾、法律服务等社区服务项目的直接供给、购买服务以及与社区基础管理组织协调残疾人事务，扶贫投资分委员会负责残疾人扶贫和资产建设项目服务。各分委员设置常任秘书由国务院相关部门工作人员组成并对委员会负责。分割后的残疾人联合会与剥离后的残疾人专业协会也是赋权委员会的主要成员。残疾人基金管理委员会由财政部和残疾人发展基金会共同管理，委员会成员由财政部代表、残疾人发展基金会代表、残疾人代表、残疾人社会组织代表、专家代表和赋权委员会各分委员会代表组成，由国家残疾人发展管理委员会管理，国家审计局进行审计，由第三部门进行评估，形成资金筹集、管理和使用的良性运行机制。社会资源的重组和残疾人管理功能的重塑，可以使碎片化的服务递送整合，以一个多中心的治理方式合力打造残疾人社会服务递送平台，真正做到各环节“无缝隙”递送。

3.层级明晰，转接得当

除了残疾人社会服务的高级管理层级外，政府的实际服务递送层级也应该清楚明晰。从纵向分层来看，市级和区(县)残疾人管理部门是服务递送的中枢系统层，对基层政府服务递送具有指导作用。街道(乡)残疾人管理部门是服务递送的实施载体层，具体工作在该层级进行分配，并承担服务递送的物资、技术、人员和资金的配备。社区(村)级残疾人管理部门是服务递送的服务实现层，残疾人专职委员和其他相关残疾人工作人员具体实施残疾人社会服务。从省级到社区(村)残疾人社会服务递送是一个从高级到低级的内部管理方向，又是一个从低级向高级的内部转介方向。从高级到低级，残疾人社会服务应该实现政府与营利组织、非营利组织、个人的协调管理，以便整合资源。从低级到高级，残疾人社会服务应该实现具体社会项目的无缝隙转接和服务个案的无漏洞转介，以实现服务无空缺(见图1)。

图1 基层政府间服务递送与组织间互递送示意图

(二)递送流程优质再造，体现效能治理

目前，我国残疾人社会服务递送已经分化为四种不同模式，且实现了服务的系统内和系统间递送，多元化发展方向明显。然而，递送流程依然是以政府为绝对中心，政府的服务、职责和管理功能不断强化，作为消费者身份的残疾人在服务意愿表达、递送流程参与和服务效能评估方面作用弱化。残疾人社会服务的生产者在购买竞争和经费获取中处于弱势地位。社会服务的评估者有效参与不足，导致对社会服务递送全过程评估结果利用不足。因此，现有残疾人社会服务递送需要各主体强化服务功能和残疾人能力塑造功能，在四大主体间建立服务递送管道，以残疾人服务效能为诉求，进行递送流程再造和治理。

1.强化服务，科学治理

残疾人社会服务具有较强公益性，市场竞争所追求的成本控制和效率导向并不符合社会服务的价值诉求。所以，政府契约委外形成的完全市场竞争并不能实现服务递送的效能价值。因此，残疾人社会服务须强调政府的责任主体角色和管理主体角色，而非服务主体角色。首先，政府责任主体角色表现为不断加大残疾人社会服务经费的投入，将费用的大部分用于服务投入，而非行政成本损耗。政府重心应放到服务项目设计、服务评价标准设计、服务流程监控、服务资金供给和服务生产者管理，而非直接的服务递送(非政府组织无力或不愿参与的服务除外)。其次，对于服务生产者来说，应保障其运行的独立性、参与服务购买的公平性、登记注册的简易性、评价考核的科学性以及顾客回应的及时性。这就要求政府将其管理职能上移，对服务生产者进行引导和开发，并严格按照相关法律法规进行管理。服务生产者参与服务购买竞争，并接受服务消费者和服务购买者监督。再次，对于服务消费者(残疾人)来说，应该从“消极公民”向“积极公民”转变，全程参与服务递送。在服务项目设计中反映需求倾向和显示偏好，在服务契约委外中参与服务生产者选择，在服务消费中以赋权破除“专家霸权”，在服务消费后参与效能评估。最后，除了政府官方的服务递送评估部门外，专业的非官方残疾人社会服务评估机构(第三方评估机构)并未充分建立。为保障残疾人社会服务工作递送的科学性、有效性和公正性，政府应该将社会服务的评估工作，充分交予第三方来操作。评估工作应该渗透入服务购买者(政府)、服务生产者(社会组织)和服务消费者(残疾人)三方，并以残疾人社会服务的效能为评估依据。

2.管道对接，流程再造

根据2015年颁布的《政府购买服务管理办法(暂行)》规定，残疾人服务应该纳入政府购买服务范畴，该模式作为我国残疾人社会服务递送的承接方式已经逐渐推广开来。但服务购买者、服务生产者和服务消费者之间的信息沟通和意见交换渠道并不畅通，流程再造缺乏平台，造成“系统内购买”或“暗箱操作”，应有的效能诉求并未实现。因此，在多元服务递送格局形成之后，还需进行递送渠道对接，改变信息自上而下的单向度流动，以搭建流程再造的信息处理平台。首先，在获取服务需求信息基础上，政府与残疾人建立服务供需信息通道。政府可将残疾人服务需求信息调查委托于专业调查和科研机构，将调查结果与残疾人组织和残疾人代表共同商议，确定服务项目设计标准和考核标准，并在服务递送过程中及时反馈调查结果。其次，购买服务信息共享，政府与非政府组织建立购买服务采购信息通道。政府应完全公开购买服务信息，对服务标的详细描述，对服务生产者全方位了解。政府在购买残疾人社会服务时，应对包括财务预算、服务标准、服务内容、服务方式、考核标准、法律责任等内容进行公示，并在服务契约中严格规定和执行，以防止信息不对称带来的不公平竞争以及系统内递送带来的服务低效。在契约履行过程中，服务购买者和生产者之间应建立定期沟通机制，以保障服务效能，以更为对等的角色进行递送信息互换。最后，服务递送结束由四方主体对结果进行360度评估，并对结果进行公示，以保证残疾人服务效能目标的实现(见图2)。