农民环境权实现与基层政府环境治理公信力——基于福建省饮用水水源地周边农村的调查

林丽梅，韩雅清，郑逸芳

（1．福建江夏学院公共事务学院，福建福州，350108；2．福建江夏学院金融学院，福建福州，350108；3．福建农林大学公共管理学院，福建福州，350002）

一、研究背景与现状

城市污染物向农村地区的转移和扩散，遭淘汰的高污染行业入驻农村，乡镇工业、规模养殖业的无序发展以及农村传统粗放的生活习惯等多方面因素导致农村生态资源破坏，环境污染日益恶化，农民环境权益受到严重损害。而在与排污者协商、谈判和抗争以及与城市居民进行环境资源分配中，农民往往处于双重劣势地位。[1]农民对自然环境的高度依赖及其在环境保护中的弱势身份使得基层政府对农民环境权的实现显得尤为重要。与此同时，社会流动的加速和信息获取的便捷改变了传统社会农民和基层政府之间信息不对称的格局。[2]87环境维权意识和政治参与能力的不断提高促使农民产生“惯性质疑”思维，形成农民对中央政府高度信任而对基层政府不信任的双层信任格局，陷入基层政府信任危机与环境权保护困难的循环陷阱。在国家治理体系现代化建设和生态文明以人为本建设的背景下，加强基层政府公信力，保障农民环境权实现成为推进乡村振兴战略实施的重要课题之一。

卢梭的社会契约论认为政府的权力来源于人民，政府为保证正当性、合法性就必须服务于人民的公意，真心为人民谋利益。因此，政府公信力是政府的深层次的内涵，也是政府的内在规定性。[3]依据委托代理理论，公民和政府属于代理人与受托人关系。政府在获取公权力之后必须履行代理人的职责，对环境资源等具有公共性质的资源进行管理，并根据环境资源本身的性质最大限度地保障社会公众享有的环境资源权益，对维护公民环境权具有不可推卸的责任。[4]对于在环境权益抗争中处于弱势地位的农民而言，其环境权的实现离不开政府维护环境安全职责的履行。当政府履行好其环境权保障职责时，农民势必会提高对其的认同感和信任度。因此，政府环境治理公信力与农民环境权实现具有密不可分的关系。

当前学术界对农民环境权保障问题关注的焦点主要是环境权在实践中被边缘化的农民环境维权困境，[5]96这其中必然谈及基层政府在农民环境维权中的缺位和失范行为[6]，从政治激励制度[7]、环境执法[8]、农村环境资源利用的矛盾心理[2]88以及农民维权意识[9]等方面归纳基层政府环境治理低效的原因。环境维权群体性事件中地方政府公信力缺失和民众维权行为选择是学者关注的另一焦点。[10]然而，目前直接关注基层政府环境治理公信力及其与农民环境权实现关系的研究较为缺乏。从农民角度出发，除了自身维权意识薄弱、农村脱贫致富需要以及监管能力不足等因素外，农民对基层政府环境治理的高度依赖而又信任不足是其环境权难以保障的重要原因。[11]较高的基层政府信任程度能够促进政府公信力的形成与提升，实现农民环境维权的良性循环。因此，本文通过对福建省南平地区饮用水水源地周边农村农民进行实地访谈和问卷调查，了解农民的环境维权意识、意愿及行动，从农民感知角度对基层政府环境治理公信力进行评价分析，以期为提升基层政府环境治理公信力，保障农民环境权利提供政策参考依据。

二、研究方案设计

（一）研究区域

南平市地处福建省北部，武夷山脉北段东南侧，位于闽、浙、赣三省交界处，境内河流众多，主要河流有“一江八溪”，即闽江、建溪、富屯溪、崇阳溪等。自2001年开始，南平市持续开展集中式生活饮用水地表水源保护区环境保护工作。根据南平市饮用水水源地环境保护最新规划（2007年），其环境保护规划范围包括南平市延平区、武夷山市、建阳市、建瓯市以及邵武市等辖区内的10个集中式饮用水源地。规划项目包括点源污染防治、面源污染防治以及生态恢复与建设，具体环境治理项目有农村畜禽养殖污染治理、生活垃圾收集及处理、生活污水处理设施建设、工业污染防治、生态村建设、水源涵养林维护与水土保持等。根据对该区域环境治理项目持续6年的跟进了解，多数项目已实现常态化运行，农民对多数环境治理项目的感知也日益增强，能够对项目的执行以及后期管理维护工作等项目成效行程较为理性的认识。

（二）数据来源

项目组分别于2015年4月和7月开展数据调研收集工作，获取数据的主要方式为结构式访谈。调研区域包括南平市延平区、建阳市、建瓯市以及邵武市等饮用水水源地周边农村，覆盖25个乡镇的60个农村。由于问卷涉及农民对基层政府的环境治理行为及绩效的评价，具有一定的敏感性，为确保数据的真实性和可靠性，调研过程中要求调查者首先表明调查意图，了解农民接受访问的意愿，对不存在排斥情绪的农民开展进一步详细访问。调研过程中，共发放问卷300份，回收问卷284份，问卷有效率为94.7%。

（三）研究方法

研究方式主要为结构化量表调查，调查内容包括农民环境维权意识、行动及其对基层政府环境治理的认知和评价等题项。本研究中的基层政府主要指农民在环境治理过程中所感知的除村委会以外的政府力量来源，主要包括乡镇政府和县政府。根据问卷调查数据，运用描述性统计分析农民环境维权意识及行动选择，并总结农民环境维权的主要困境。参照已有关于政府公信力的研究[12]，进行基层政府环境治理公信力的问卷设计。基层政府环境治理的主要工作内容、方式、效率以及农民对于环境治理的需求与感知等是进行基层政府环境治理公信力调查内容的选取依据。问卷共设置15个问项，采用5点计分方式，“1”代表“非常不信任”，“2”代表“比较不信任”，“3”代表“一般”，“4”代表“比较信任”，“5”代表“非常信任”。得分越高，说明农民对政府环境治理的信任程度越高。运用主成分分析方法对农民感知的基层政府环境治理公信力提取主因子，并测算各主因子的评价得分。

三、农民环境权实现：维权意识与行动

农民的维权意识是环境权实现的根本。样本调查数据显示，农民对其环境权认知水平较为乐观，80%以上的农民认为自身应享有环境权利，然而对环境权的实质普遍简单理解为环境请求权。与基本内化为日常生产生活行为的环境资源利用权相比较，农民对环境知情权的认知较为浅薄，这也是其缺乏农村环境治理监督意愿的观念因素。

对农民环境维权行动的考察主要分两个方面：一是农民在特定情境假设下的行动选择，二是农民在环境污染事实下的行动采取。顺承农民对环境权的认知，简单假设农民受到环境侵害时，让农民对维权倾向途径或主体进行多项排序。结果显示，村委会选项的比例最高，达68.6%，乡镇政府和县政府分别位居第二、三位，比例分别为52.1%和48.6%。值得注意的是，自媒体和新闻媒体曝光成为农民倾向选择的途径之一。访问过程中，出现部分村民迫切希望调查人员能够将所在村环境污染问题进行新闻报道或向较高级别的政府部门反映的情况。而当问及假设农村环境出现污染是否会采取行动时，农民更多表现出“搭便车”心理，维权行动积极性不高。对于为何没有采取行动的回答，选择“反映效果不佳”选项农民比例为52.4%，表示“缺乏反映渠道”的农民达到32.2%，这一结果与农民实际请求行动的结果相一致。在面临污染事实的行动方面，农民更多表现出无奈和矛盾心理。调研过程中发现，南平延平区规模化养猪产业大势兴起，未经处理的代谢物和死猪造成周边农田富营养化和溪流恶臭。被问及是否有向有关部门反映时，部分农民出于养殖户的生计考虑，对轻度污染选择容忍。素有“铁城”之称的邵武市位于闽江富屯溪中上游，工业污染治理是开展饮用水水源地环境保护的重点内容。吴家塘镇坊上村长期遭受化肥厂引发的水污染和空气污染，虽然治理成效并未十分显著，但基层政府治理污染的努力得到了农民肯定和谅解。村民普遍认为“虽然污水经专业设施处理之后排放可以解决，但是空气污染基本无法治理”，这种看似合理却与事实不符的想法体现的是农民对基层政府环境治理的高度依赖和无奈心理。此外，农民所倾向的新闻媒体请求途径的实际效果并不理想，建瓯市吉阳镇新桥村正遭受碳素厂空气污染农民在向基层政府数次反映无果的情况下，也尝试向新闻媒体寻求帮助，然而由于缺乏新闻价值未能得到报道。延平区长建村在数十年前与采石厂就集体山地租用签订30年的合约，采石所产生的粉尘污染是当前该村村民认为在合理的市场行为之下自己所要承受的，维权动机较弱，少数“乡村精英”召集发动的维权行动效果也极为不佳，反而挫伤了其他村民的维权意愿。

综上所示，虽然农民的环境权认识在提高，但维权意识及意愿相对比较薄弱。面对外源性污染，农民的维权行动较为坚决，但维权的效果较不理想；面对同乡镇或同村村民造成的内源性污染，农民往往采取宽容态度；面对早期因经济发展、就业需求集体同意引进的污染工业，农民表现出极为矛盾和心虚的心态，维权的态度和效果都不太理想。多数农户在环境维权过程中存在明显的“搭便车”心理，维权动机又容易受到他人维权行动无果的削弱。

四、基层政府环境治理公信力：直观感知下的“惯性质疑”

互联网时代改变了传统政府与民众之间信息不对称的格局，新兴自媒体使得政府相关信息的披露更为简单粗暴，频发的食品安全监管、群体性事件等政府不作为或失范行为的信息传递无形中塑造了民众对政府的“惯性质疑”思维。样本中40.5%的农民表示会习惯性地怀疑互联网热点事件中的政府解释，并有16.5%的农民在现实生活中看到或是经历过政府失信的事件。运用探索性因素分析对样本农民基层政府环境治理公信力进行整体评价和内部结构解析。表1所示为KMO和巴特莱球体检验结果，KMO值为0.929，表示该问卷指标很适合进行因素分析，巴特莱球体检验显著性水平为0.000，说明数据适宜作因素分析。经由主成分分析法提取4个因子（见表2），除V4变量与V12变量互换因素类别外，所得结果与问卷设计构思和因子类别原设计基本一致，且4个因子解释了总变异的76.8%，说明因素分析结果具有较强的结构效度。

表1 KMO样本测度和巴特莱特球体检验结果

表2 基层政府环境治理公信力因子分析结果

基层政府环境治理公信力的综合评价结果（见表3）显示，诚实坦率、公平公正、民主惠民以及遵纪守法因子的平均值分别为3.001、2.765、2.701、2.469。可见，样本农民对基层政府环境治理各方面的信任维度基本处于“一般”和“较不信任”的水平，且多偏向于“较不信任”。其中，诚实坦率的评价值最高。近几年，在中央关于农村环境保护的大政策背景下，南平地区所开展的农村环境治理工作也是空前的，对农民具有较强的感知冲击，形成对基层政府在政策落实和信息发布的较高评价。然而滥用公权力、以权谋私、利益分配失衡以及贪污腐败等所形成的刻板印象却使得农民对政府公平公正、遵纪守法等方面持有消极评价。在农民民主意识日益增强的当下，64.95%的农民认为自身具有环境治理项目民主决策的权利，并将目前参与率低下的原因归于缺乏参与渠道和参与效果不佳等，这些都导致了农民对基层政府环境治理中民主决策的低水平评价。实际上，南平地区农村环境保护从无到有，治理效果还是较为显著的，而明显“败笔”在于，污水处理设施的建设成为民众眼中典型的“面子工程”[13]。从各评价因子的标准差来看，民主惠民和遵纪守法两个维度评价值的离散程度较大，说明农民在这两个方面的认识存在较大差异，而诚实坦率和公平公正的标准差相对较小，表明对此农民认识相对较为统一。农民大多是根据对当前农村环境治理项目的直观感受进行评价的，而农村分布较为分散，各个村庄之间的环境治理项目存在一定差距，导致农民在政府具体行为方面的感知偏差。同时，农民容易受到本村突出环境污染治理问题影响产生评价偏好，因此形成具有一定离散程度的评价结果。

表3 基层政府环境治理公信力评价结果

五、农民环境权实现的尴尬困境：高度依赖与信任危机

由上述分析可知，当前农民环境权的实现陷入了对基层政府环境治理高度依赖但又缺乏必要信任的尴尬困境。一方面，农村地区仍然保留着部分小农经济色彩，这种松散的组织结构导致农民在自发进行公共产品供给时容易陷入集体行动困境。环境保护是具有长期性、复杂性和一定专业性的特殊公共产品，农民集体行动困境在这种公共产品供给中尤为明显。因此，农民在环境治理方面对基层政府表现出高度依赖。[14]调研数据统计也表明，村委会、乡镇政府和县政府等基层组织和官方机构是农民进行环境污染治理和维权的首选。另一方面，互联网时代政府“丑闻”的频频曝光使农民形成对政府的“惯性质疑”思维。在“压力型体制”下的政治激励使基层政府多以经济建设为中心，对农村环境治理有不作为倾向。同时，环境治理见效缓慢，在某种程度上具有一定的专业性，也存在较多的项目寻租机会，这都使农民“惯性质疑”思维进一步强化，形成基层政府环境治理信任危机。实践证明，农民对当地政府环境治理行为和绩效不信任或低度信任，普遍认为基层政府职能缺位和行为失范是农村环境污染治理的最大障碍。

基层政府日益成为各方指责农村环境治理低效的矛头。在农民眼里，基层政府是中央等上级政府环境治理政策效果的削弱者；而在上级政府看来，地方保护主义是基层政府环境污染治理不力的主要原因。实际上，基层政府环境污染治理和农民环境权实现中并非完全无作为，更多是难作为。一方面，在我国财税体制尚待完善的阶段，基层政府环境治理往往面临财权与环境事权的不对等，乡镇政府的政策执行能力被削弱，这是导致部分环境政策变异执行的重要原因之一。另一方面，“天下乌鸦一般黑”是农民对政府环境治理行为评价时的感慨，地方政府一定程度上承受了上级政府职能部门失信行为带来的公信力丧失后果。然而不可回避地，基层政府在环境治理过程中的确缺乏对农民民主监督和民主决策参与的重视，所采用的自上而下治理方式忽视了农民的众多环境治理需求。与此同时，部分基层政府官员的贪腐行为仍然存在，并有典型案例在坊间广为流传。部分持有错误政绩观念的官员使环境政策变异执行，产生了众多的面子工程和豆腐渣工程，这些都在很大程度上影响了农民对其信任程度。

六、主要结论

在农村环境持续恶化的同时，农民的环境权也遭受严重损害。作为弱势群体，农民在政治文化上的低影响力和在经济上的贫困弱势地位决定了其权利保护处于边缘化状态。特别是在城乡二元结构之下，农民的环境权不仅很大程度上被制度性消解，更在实践中存在严重的“环境不公”，即农民享受较少的经济发展收益，却要承受较大的环境义务负担和环境恶化的后果。同时，农民在环境抗争时容易陷入“多数沉默”集体行动困境或“搭便车”的低效率集体行动策略，[15]8因此基层政府主导的环境治理对农民环境权实现至关重要。本文根据对南平市延平区、邵武市、建阳市以及建瓯市等饮用水水源地周边农村的农民的问卷调查，通过数据统计描述农民环境维权的意识、意愿及行动，进行农民感知的基层政府环境治理的公信力评价，运用主成分分析法提取诚实坦率、公平公正、遵纪守法和民主惠民4个主因子，并测算4个维度的信任度。研究结果显示，虽然农民对自身的环境权利认知水平在逐步提高，但维权意识和意愿仍比较薄弱，缺乏较强的维权能力和行动的积极性，忍让和被动适应是其面对环境污染时的首要选择，维权行动消极被归结于维权渠道的缺乏和维权效果不佳的负向激励，其实际发生的维权行动也面临传统维权渠道不畅、新型维权渠道无力的现实困境。在农民感知的基层政府环境治理公信力主因子中，诚实坦率因子的平均得分值最高，民主惠民因子平均得分最低，但二者之间的得分差距不大，介于较不信任与一般之间。农民虽然对直观感知的环境治理政策和项目能够做出较为客观理性的评价，但在“惯性质疑”思维下容易形成对政府行政行为的刻板印象，对基层政府环境治理的高度依赖却又信任不足使其陷入环境维权难的尴尬困境。尽管地方政府环境维权确实存在政策变异执行、项目寻租等行为失范，也有环境治理民主参与渠道搭建的行为缺位，但也存在“压力型”政治激励的制度性原因和中央政府在环境治理中的责任缺失问题。[15]56鉴于农民群体的特殊性以及农村社会结构的不断变化，加之环境治理复杂性、长期性、不确定性和科学技术的有限性，农村环境治理应形成开放、参与和合作的多元社会共治格局。[5]132[16]在这种格局下，农民不仅可以更直接、快速地了解和监督基层政府的治理行为，提升对基层政府的信任程度，更可以通过争取在环境治理中的权力来实现自身的环境权利。