公共视频监控中的隐私权保护问题研究

林尧

(四川大学法学院，四川 成都 610207)

如今，镜头不再专属于名人，普通而平凡的大众每天也生活在镜头下，那些密布在大街小巷的摄像头实际上是公共视频监控系统的一部分。

一、公共视频监控系统

公共视频监控系统通常由前端部分(摄像机、镜头等)、传输部分(电缆、光缆等)、控制部分(控制台、镜头控制器等)和显示记录部分(监视器、画面分割器、存储服务器等)四部分组成[1]。前端摄像设备对监视区域进行数据采集，传输部分则将相关视频信息传输到监控中心，在监控平台的控制下，视频信息通过显示记录部分实时显示和存储[2]。由此，公共视频监控系统的功能可概括为现场治安秩序维护和信息储存。

(一)现场治安秩序维护

从最早的全模拟视频监控系统到数字视频监控系统，再到远程网络视频监控系统[3]，公共视频监控系统技术越来越成熟，对公共区域的监控也不再只是简单记录，而是全方位、多角度、多范围的实时记录。正因为如此，公共视频监控系统被作为一种社会管理手段，广泛地安装于各个公共区域。2000年，英国全境就已有超过420万个监控探头，每人每天可能被超过300个镜头捕捉到行踪。此外，美国公民自由联盟(American Civil Liberties Union,ACLU)2011年2月发布的视频监控报告显示，芝加哥市安装的探头数量已接近10 000个[4]277。我国随着“平安城市”概念的提出，各级政府均大力推动公共视频监控系统的建设：2006年，北京已有监控镜头26.3万个[5]72；2015年，青岛市新设监控探头9万余处[5]70；截至2009年，成都已建成监控探头10万余个，其中“天网”监控点6 700多个，重点要害单位21 000多个，公共复杂场所11 000多个，道路监控100多个，居民小区6 100多个[6]。这些公共视频监控系统被广泛用于交通运输、国防、刑事侦查等领域，尤其是在刑事侦查领域，公共视频监控系统发挥了巨大的作用。借助公共视频监控系统，公安机关可对公共区域进行实时监控，一旦发现预谋实施犯罪或者正在实施犯罪的情况，可立即与地面相关应急处置力量结合，人机联动，快速展开行动，有效制止犯罪或打击现行犯罪。广东省东莞市公安局长安分局视频监控中心的值班人员就曾通过视频监控发现两男子正在实施抢劫，立即用对讲机呼叫附近的巡逻队员前去抓捕，由于反应迅速，很快便将犯罪嫌疑人抓获了[7]。

(二)信息储存

公共视频系统前端部分拍摄到的视频信息不仅能够实时显示，还可以得到有效保存，为了侦查特定目的使用。案件发生后，办案人员通过调取储存的历史数据，进行信息拼凑，可及时发现犯罪线索。在1993年纽约世贸大厦爆炸案、2005年伦敦地铁爆炸案、2013年波士顿爆炸案以及国内2009年成都“6·5”公交车纵火案的调查中，公共视频监控系统存储的信息都得到了充分利用[8]。除此之外，公共视频监控系统的信息存储功能还可辅助警察审讯犯罪嫌疑人。办案人员可通过查看公共视频监控系统保存的历史信息，了解相关犯罪线索，运用侦查策略，击垮犯罪嫌疑人的心理防线，找到突破口，找到其他相关证据。

毫无疑问，公共视频监控在预防、打击犯罪，保卫公共安全，维护社会秩序方面有着重要意义。但是，这张“天网”在保障公共安全的同时也在收集着公众的信息，在让罪犯无所遁形的同时，也让公众成为毫无隐私可言的透明人。

二、公共视频监控对隐私权的侵犯

公共视频监控是否会对公民的隐私权造成侵害关键在于公民于公共场合是否享有隐私权，而究其根本，还需要明确何为隐私，何为隐私权。

(一)隐私及隐私权

关于隐私的概念，目前学术界并没有统一的说法。具有代表性的观点有：(1)隐私即秘密，西德尼·吉纳德曾言，“隐私是一个人对他人隐藏其过去、现在的经验和行为以及将来的打算的某些信息的结果”；(2)隐私是对个人信息的控制，即个人、组织有权决定何时，以何种方式，在何种范围内向他人传达与自身相关的信息；(3)隐私与人格相关，隐私权保护人格尊严不受侮辱、人格权不受侵犯；(4)隐私与自由相关，学者杰德·如本菲尔德认为，隐私是一种自由，即个人生活不被国家完全主宰的基本自由；(5)隐私即为“私密”，强调不同关系中的不同亲密程度[9]。笔者认为，上述观点虽有一定道理，但都只侧重于某个方面。事实上，隐私的内涵非常广，既有秘密、私密的内涵，也包含着对自我信息控制的含义，同时，隐私也是一种自由，这意味着每个个体都有一个不受他人干涉的私人空间，即个人是自我私人领域的主宰者，有不受外界侵犯的权利。如此看来，隐私的范围十分宽广，但可以确定的是隐私的主宰者是个人，其本质是个人的价值取向，只要个人认为属于自己的隐私范围，即为隐私。

隐私权的范围取决于隐私的范围，而隐私实际上是没有范围的，它取决于个人的价值取向，因此隐私权也是没有范围的，即内容不确定。多个国家的宪法都并未明确规定“隐私权”概念，而是通过宪法解释进而发展出隐私权的规范结构，对其予以保护。在承认第四、第五修正案保护公民住宅和生活方面的隐私权外，美国通过1965年格雷斯沃德诉康涅狄格州案确立了独立于第四、第五修正案的一般隐私权，通过1975年的罗伊诉韦德案，确立了妇女堕胎的权利属于宪法所保护的隐私权。德国宪法法院通过对基本法第一条(“人性尊严不可侵犯”)与第二条第一项(“人人有自由发展其人格的权利，但以不侵犯他人之权利或不违反宪政秩序或道德规范者为限”)的解释对公民的隐私权进行保护[10]。我国宪法也并未明确提出“隐私权”这一概念，但通过对《宪法》第38条(“中华人民共和国公民的人格尊严不受侵犯”)、第39条(“中华人民共和国公民的住宅不受侵犯”)以及第40条(“中华人民共和国公民的通信自由和通信秘密受法律的保护”)的解释，可以确定的是公民享有住宅方面和通信方面的隐私权，而至于能否通过第38条(“人格尊严不受侵犯”)解释公民享有一般隐私权，目前尚存在争议。从以上宪法解释可以看出，有些国家或地区对隐私权的保护侧重于某方面具体权益的保护，主要表现为对住宅方面、通信方面的隐私权予以保护。在大数据、云计算、互联网等信息技术不断发展的今天，对隐私权的侵犯更多表现为对个人信息、个人生活的侵犯，当然，未来可能还会涉及对其他方面的隐私权的侵犯，但多数国家的宪法解释很少涉及这些方面隐私权的保护，美国、德国之外的大多数国家尚未通过宪法解释发展出“一般隐私权”的规范结构。这是不符合隐私权属性的，这与其说是对隐私权的保护，不如说是对隐私权的限制。

(二)公共视频监控对隐私权的侵犯

在卡茨案(Katz v. United States)中，美国联邦最高法院确立了“合理隐私权期待”标准，即在公共场合，由于公众可以看见相对人，因此可以推定相对人不具有合理隐私权的期待。“合理隐私权期待”标准确立于信息科技尚不发达的时代，对于互联网、大数据、云计算等信息化技术迅速发展的今天，身处公共场合的公众仍然没有合理隐私权的期待，显然是不合时宜的。如今，大大小小的探头布满了各个公共场所和半公共场所，有的摄像头安装得非常隐蔽，公众根本无法察觉，公众在不知情的情况下就暴露了自己的信息。即使在注意到摄像头的情况下，也有不得不暴露自己信息的时候，因此，并非公众不具有隐私权期待，而是在这样的社会中，很少有信息能完全处于非公共状态。公民于公共场合是享有隐私权的。

隐私的主宰者是个人，这意味着个人拥有对自我信息和其他隐私的控制权，有权决定将哪些信息暴露在公共场合。而公共视频监控系统每一次全方位、多角度拍摄的图像经过长时间的存储、聚集，就会形成完整的个人信息，使得公众完全成为透明人，失去了对隐私的控制权。尤其值得注意的是当监控镜头持续、频繁地专注于记录某个特定对象的信息、行踪时，就会变成带有某种意图的“搜索”。笔者认为，这种长时间针对特定对象的监控应当被认定为技术侦查措施，但目前包括我国在内的多数国家并未对其加以规制，这使得公共视频监控成为侵犯隐私权的法外之地。此外，公共视频监控系统的安装、操作与管理不当也会对隐私权造成侵害。公共视频监控系统的安装地点等会影响隐私权的保护；视频信息管理者如缺乏专业技能、风险意识等，也会直接影响隐私权的保护；视频信息的操作与保管程序不当会加大隐私泄露的风险；监管程序的缺乏会增加个人信息泄露的风险；另外，病毒感染也会带来风险。目前市面上使用的大多为数字视频监控系统，远程网络视频监控系统也在陆续投入使用，这就存在病毒感染的风险。我国的天网监控系统，目前就存在病毒传播的风险[11]，病毒感染带来的直接后果就是泄露公民隐私，侵犯公民隐私权。

三、公共视频监控中的隐私权保护

目前，大多数国家对于公共视频监控中的隐私权保护问题都没有加以重视，甚至为了安全，而忽略隐私权。我国目前对于天网监控的讨论主要集中于技术问题和公共安全保护问题上，对于其中的隐私权保护问题则讨论较少。公共领域的隐私权保护问题讨论最多的还是美国联邦最高法院作出的相关判例，从这些判例入手，我们能够从中获得启示，进而为我国公共视频监控涉及的隐私权保护问题提出相关建议。

(一)美国联邦最高法院的相关判例

美国联邦最高法院第一次在刑事诉讼判例中提到隐私权是卡茨案(Katz v. United States)。在该案中，联邦最高法院将搜查的标准由财产权转变为隐私权，并且确立了判断相对人是否具有合理隐私权期待的标准，即相对人主观上表现出隐私权的期待且社会大众认为属于合理之期待[12]。在这一标准下，由于在公共场合，公众是可以看见的，相对人明知身处公共场合，仍然暴露自身隐私的，就推定其是自愿的，不具有隐私权期待。具体来说，在大街上行走的人是没有合理隐私权期待的，在公路上行驶的汽车是不具有合理隐私权期待的，对于汽车的搜查，就无需申请令状。Knotts案(United States v. Knotts)和Karo案(United States v. Karo)的判决也是采用了这一标准，值得注意的是，这两个案件中，警察都使用了追踪器，二者的不同之处在于，Knotts案中，警察的追踪主要是在公共道路上，对其住宅内部的情况并不了解，而Karo案中，随着藏有追踪器的罐子不断移动，警察得以了解许多住宅内的情况[13]。联邦最高法院根据“合理隐私权期待”标准，认为Knotts案不属于搜查，理由是行驶在公共道路上的汽车是没有合理隐私权期待的，既然警察使用肉眼就可以获得相关信息，那么追踪器的使用不过是强化了其感知能力而已，并没有侵犯相对人的隐私权。而对于Karo案，联邦最高法院认为，由于警察使用追踪器对相对人的住宅内部有详细的了解，侵犯了其隐私权，除非有法院授予的司法令状，否则构成非法搜查。如果说卡茨案和Knotts案注重从空间上的区别来判定是否侵犯隐私权的话，琼斯案(United States v. Jones)则是从时间上来判定是否侵犯隐私权，这一理论后来被学者称为“镶嵌论”[14]。琼斯案中，琼斯涉嫌贩卖毒品，警察向当地法院申请在琼斯使用的登记在其妻子名下的汽车上安装GPS追踪器，法院要求警察在司法令状核发后10日内安装，但警察却在第11日才安装，之后对琼斯进行了长达28天的监控，获得了其犯罪的证据。该案最终上诉至联邦最高法院，不同于地方法院、哥伦比亚特区巡回法院的判决，联邦最高法院的大法官们都认为警察的行为构成非法搜查，但各自所持的理由不同。执笔的斯卡利亚(Scalia)大法官认为，搜查的标准应重新回到财产权标准，只要警察以收集资讯为目的而侵犯财产时，就构成搜查。本案中，警察为了获得被告人的行踪而在其车上安装GPS追踪器，构成搜查。值得注意的是，与斯卡利亚大法官理由不同的两位大法官的意见。阿利托(Alito)大法官在协同意见书中认为，财产权标准不合理，仍应采纳隐私权标准。在公共场合，片段信息可能不会侵犯隐私权，但是长时间获得的或者组合在一起的信息，会对隐私权造成侵犯。本案中，警察对被告人进行了长达28天的监控，各种片段信息组合在一起，就能获得完整的个人信息，因此警察的行为侵犯了被告的隐私权，构成非法搜查。索托马约尔(Sotomayor)大法官则在协同意见书中认同斯卡利亚大法官的观点，但也认同阿利托大法官对隐私权标准的分析，长时间地记录个人于公共场合的活动信息，就能窥见个人生活的全貌。他强调GPS跟踪系统对隐私权具有潜在的巨大危害，需要认真对待“第三人法则”(“自愿披露法则”)，因为人们甚至可能无法预期其在公共场所的活动会被政府记录下来[15]。

以上判例虽然不是直接与公共视频监控有关的判例，但根据上述判例，我们可以分析得出联邦最高法院对公共领域隐私权保护问题的看法。从卡茨案、Knotts案的“个人在公共区域不具有合理隐私权期待”，到琼斯案的“长时间的监控会侵犯公民隐私权”，以及“当公众对公共区域的监控无法预期时，也会涉嫌侵犯公民的隐私权”，说明公民于公共场合是具有隐私权的，长时间的监控构成对公民隐私权的侵犯。虽然索托马约尔大法官认为公共场所的隐私权问题应交由立法来处理，但实际上，琼斯案对公共场所公民隐私权问题的分析是符合社会发展的，此分析对于公共视频监控中的隐私权保护问题也同样适用。此外，与视频监控直接相关的一个判例也表达了这一观点。在United States v. Cuevas-sanchez一案中，审理该案的联邦第十五巡回法院法官认为，被告人在自家庭院筑起高10英尺的院墙，表明了其对隐私权的期待，警察在其庭院后的电线杆上安装视频监控设备进行了长达30天的监控，这并不是偶然观测，而是长时间的监控，因此构成对隐私权的侵犯[13]69。从美国的上述判例可以得出如下结论：公民于公共场合仍然享有隐私权，长时间的公共视频监控将侵犯公民的隐私权，当公众对公共区域的视频监控无法预期而致使自身利益遭到重大损失时，也构成对公民隐私权的侵犯。虽然司法机关将此问题交给立法机关来处理，但令人遗憾的是，美国的相关立法实践进展得并不顺利，一项2006年的研究发现，全国使用视频监控的辖区中仅有8%的辖区出台相关立法进行规制，纽约市颁布的《公共安全隐私指南》也只是一个大概框架，并没有涉及关键问题[4]286。

(二)对我国公共视频监控涉及的隐私权保护问题的相关建议

我国关于隐私权保护的法律规范主要是《侵权法》，缺乏像国外一样的宪法层面的保护。虽然我国《刑法》第253条之一规定了“侵犯公民个人信息罪”，但其适用的行为是“向他人出售或者提供公民信息”，与监控收集信息的过程无关，与对公共视频监控使用的控制无关。我国刑事诉讼法对技术侦查措施有明确的规定，但对公共视频监控在侦查中的使用并没有相关规定。面对日益严峻的形势，我国需要出台相关法律法规对公共视频监控进行规制。借鉴美国的相关判例及各国立法实践，笔者提出以下建议：

1.通过宪法解释发展出一般隐私权

通过对我国宪法进行解释，可以确定的是公民享有住宅方面和通信方面的隐私权。但在科技迅速发展的今天，仅具有这两方面的隐私权已无法适应社会的发展，法律所保护的隐私权范围应当有所扩大。有学者建议通过对《宪法》第38条(“中华人民共和国公民的人格尊严不受侵犯”)进行解释，确立一般隐私权。笔者认为，宪法是我国的根本大法，任何法律法规都不能违背宪法，只有通过宪法解释确立一般隐私权，方能通过下级法律对住宅和通信方面以外的隐私权进行保护。

2.公民在公共区域享有隐私权

美国对公共场合的隐私权分析最为全面，卡茨案确立的“合理隐私权期待”标准已经不合时宜，公民在公共场合仍然享有隐私权，在大数据、云计算、互联网等信息技术不断发展的今天，明确并且保护公民于公共场合的隐私权更加重要。因此，立法应当明确规定公民在公共区域享有隐私权，只有顶层设计明确了，才能进一步落实对公民隐私权的保护。此外，“公民在公共区域享有隐私权”的规定，也能够表明立法机关的立场，而这一选择是符合社会发展要求的。

3.规制长时间监控

每一次监控获得的片段信息聚集起来，就可窥得他人的生活全貌。长时间的监控是对公民隐私权最大的危害，必须予以规制。公安部《公安机关办理刑事案件程序规定》将记录监控、行踪监控、通信监控、场所监控等措施规定为技术侦查措施，这种不完全列举的方式说明只要与上述措施类似的对公民隐私权具有侵入性的措施，都可被认定为技术侦查措施[15]81。因此，跟踪监控特定人的公共视频监控已经构成技术侦查措施，针对这种强度极高的监控，应当按照技术侦查措施的有关规定予以规制，公共视频监控系统只能在刑事诉讼法规定的重罪案件中使用，程序上必须由检察院批准后，公安机关才能执行。与之相比，不针对特定人、针对广大公众的公共视频监控，强度相对较弱，对于此类监控可由公安机关内部进行监督，实施监控前需取得公安机关负责人的授权，但是如果需要使用远程录音技术以及对监控获得的人脸进行身份确认，就应当获得检察院的授权，因为监控的强度加强了。此外，即使不针对特定人，长时间监控也能获得公众非常全面、完整的图像信息，因此，还需要对信息储存的时间予以限制。我国台湾地区对摄像资料的保存时间规定为1年[16]99，笔者认为，从美国联邦法院作出的相关判例来看，一般为期1个月的监控就可认定为长时间监控，因此，建议资料的保存时间以30天为限，每30天为一个监控周期，每一个监控周期的启动需要获得公安机关负责人的授权，30天后，要对这一周期内获得的信息清零销毁。

4.规制特定目的使用程序

公安机关为发现犯罪线索、抓获犯罪嫌疑人和有效审讯犯罪嫌疑人，会对公共视频监控系统存储的信息进行倒查，毫无疑问，任意性的倒查会加大信息泄露的风险，侵犯公民隐私权。因此，需要对特定目的使用程序进行法律规制。从法律原则上来说，公安机关为特定目的而使用公共视频监控应当遵循合法性原则、必要性原则和比例原则 ，须在法律的授权下进行信息倒查、使用，在可以采取其他手段侦查的情况下，不得任意采用公共视频监控。如若采用公共视频监控，必须取得事前授权，需要符合正当目的，并将损害降到最低程度。从法律程序上来说，办案人员为侦查而倒查公共视频监控系统信息必须经公安机关负责人审批，只有符合正当目的且十分必要的情况下才能批准使用。倒查过程中，应当由公安机关负责人派遣中立第三人在场予以监督，与案件无关的信息不得查看，除特殊情况外，不得进行二次倒查。此外，办案人员在使用信息的过程中，应当注意对敏感信息的保密，使用结束后，应当予以清零销毁，不得私自保存。

5.设置统一的公共视频监控标志

正如索托马约尔大法官所认为的，“人们甚至可能无法预期其在公共场所的活动会被政府记录下来”。为了保证公众对公共视频监控的知情权，最大程度减少隐私被曝光，应当设置统一的公共视频监控标志。不少警察认为公共视频监控标志的设置将有利于罪犯的隐藏，不利于刑事侦查。事实上，监控探头的数量在不断增加，天网越织越密，罪犯要完全躲避监控探头是十分困难的，即使罪犯的信息及行踪不能被监控记录下来，刑事侦查的手段也不只这一种，通过其他方法仍然能够侦破案件。因此，警察对侦查方面的担心是没有必要的，公共视频监控对于公共安全的保护是毋庸置疑的。但是，公共安全的保护不应该以牺牲隐私权为代价。公共视频监控标志的设置能够提醒公民减少隐私的曝光，并不会对公共安全造成隐患。英国是最早使用公共视频监控系统的国家，英国政府对视频监控的地点、方式、标志都进行了规范，在保护隐私权和保障公共安全方面都取得了很好的效果，值得我国借鉴[17]。

6.完善公共视频监控系统的安装、操作与管理

公共视频监控系统的安装、操作和管理也关系着公民的隐私权保护问题。目前，一些公共场所和半公共场所，以及很多私人领域安装的视频监控系统，由于缺乏管理，对公民隐私权的侵害是极大的。因此，就公共视频监控系统的安装来说，安装主体应限于政府，公共视频监控作为政府的一种社会管理手段，应当由政府来安装实施，安装的场所应限于公共场所和半公共场所，避免在私人领域进行安装。就公共视频监控系统的操作来说，操作主体应限于专门操作人员，其他人员一律不得接触，应建立用户认证和权限管理制度，定期对操作人员予以培训考核，提高操作人员的技术水平、保密意识和其他综合素养；操作程序应符合规定，先授权，再操作，操作人员若操作不当，造成信息泄露的，应当承担相应的法律责任。除此之外，还要加强对公共视频监控的管理，建立值班制度、安全检查制度以及严格的监督制度，定期检查维护，避免感染病毒，防止信息的泄露和滥用。

7.增加违法使用处罚规定

正是由于泄露公民信息的违法成本太低，才使得大量的信息被泄露，违法信息交易屡禁不止。对此，需要加大违法成本，增加违法使用处罚规定。对于达到犯罪标准的，应当按照我国《刑法》第253条之一规定的“侵犯公民个人信息罪”追究刑事责任。对于侵犯隐私的，可通过侵权民事诉讼追究民事责任。除此之外，如果涉及公安机关内部人员，公安机关内部应当给予相应处分，监督人员、公安机关负责人也应当接受一定处罚，这样方能保障公民信息安全，保护公民的隐私权。

四、结语

在如今这样一个很少有信息能完全处于非公共状态的社会，公民于公共场合仍然具有隐私权期待。政府应当减少对公众信息的收集，在注重保障社会公共安全，维护社会秩序的同时也应当加强对公众隐私权的尊重与保护。公共视频监控不是侵犯公民隐私权的法外之地，对于公共视频监控，必须进行立法规制，以保护公民的隐私权。