农村土地经营制度的发展与创新——从“两权分离”向“三权分置”的跨越

王超

（中共郴州市委党校 法学公共管理教研室，湖南 郴州423000）

我国是一个农业大国，“三农”问题是新中国成立以来党和政府持续探索、努力解决的基础性问题。农地经营制度是解决“三农”问题的一把钥匙，每一次农村生产力大解放，都是对农地经营制度的突破与创新的结果［1］。自1956年完成社会主义改造以来，我国农地经营制度经历了“一生二、二生三”的发展过程。所谓“一生二”是指在农村土地公有制基础上农户经营权从集体所有权中分离出来，一权变为两权；“二生三”是指在坚持农村土地集体所有前提下农地集体所有权、承包权与经营权三权分置并行，两权变成了三权。“一生二”是“二生三”的基础和前提，“二生三”是“一生二”的延续和深化。

一、“一生二”：农户经营权从集体所有权中成功分离的经验与启示

农村土地集体所有权是自物权、完全物权，权利主体（农民集体）享有完整的占有、使用、收益和处分的系列权利。从1956年到1978年期间，农村集体经济组织作为权利主体，组织成员对农村土地实行直接占有、统一劳作、统一生产、统一处置劳动产品。在此阶段，只有农村土地集体所有权一权而已。

（一）“大包干”的出现和农地经营奇迹

从1978年“十一届三中全会”开始，改革开放的春风吹遍了祖国的大江南北。安徽凤阳小岗村率先实行“大包干”，开创了“家庭联产承包责任制”先河。所谓“家庭联产承包责任制”，就是把生产队及其他集体统一劳动、计酬和分配的经营模式，变为以家庭劳动为单元，完成一定量的生产任务就可超额计酬和分配的模式，俗称“包干到户”“大包干”。1979年10月，小岗村实行“联产承包”第一年就实现了大丰收，打谷场上一片金黄，经实际计量，当年粮食总产量66吨，相当于全村（生产大队）1966年到1970年间5年粮食产量的总和。1980年5月，邓小平同志公开发表肯定小岗村“大包干”的重要谈话后，开始推广“家庭联产承包责任制”试点经验，1982年中央一号文件肯定了“家庭联产承包责任制”。1983年在全国范围内推广农户经营，并从“包产到户”升级为“包干到户”。1980年至1997年（第一轮承包）期间，全国范围内农业总产值增长9.6倍，粮食增产46%，棉花增产77%，油料作物增产193%［2］，并于1993年成功取消了粮食凭票供给制，并于20世纪末彻底解决了温饱，总体实现了小康。

（二）农户经营权与农地集体所有权成功分离的智慧和启示

我们以第一轮承包的启动时间为界进行前后情况对比，可以发现其中的“变与不变”。“不变”的是：承包前与承包后在同一个农民集体内，同样的集体成员，同样的劳动者，在同一块集体所有的土地上，沿袭相同的耕作方式，种植相同的粮、油、棉等作物。经进一步研究分析，我们发现有两个“变化”：第一个“变化”是生产单元由生产队变成了农户。生产单元变成农户后，家庭成员的多样性优化了劳动力强弱的互补性搭配，弱体力劳动者和未成年劳动者参与了简单的辅助性劳动，减少了精壮劳动者的非必要劳动时间，便于他们及时投身到其他更紧要的劳动岗位上，主要劳动者与辅助劳动者的区分度增加了，劳动量减少了，生产效益普遍提高了。第二个“变化”是计酬和分配单元也由生产队变成了农户。首先，计酬和分配单元变为农户，使得劳动者之间有了双重关系，既是集体成员，需要协同完成一定量的劳动任务，又是核心利益攸关的家庭成员，需要共同承担养老育幼的家庭责任。农户成了农业生产和农村生活的最优单元，既是拥有独立经营决策权、产品分配和处置权的生产单位，又是生产和生活的最大公约数。其次，以“农户”作为计酬和分配单元，意味着“包干到户”不但是更精简更有效的劳动单元，而且是更灵活更重结果的计酬方式，“交够国家的，留足集体的，剩下的都是自己的”更能体现“按劳分配、多劳多得”分配原则。由此我们得到的启示是：“家庭联产承包责任制”经营模式只是从劳动单元、劳动计酬和产品分配等农地经营制度的核心要素入手进行部分调整和优化改革，却并没有改变农村土地权属现状和集体组织的功能定位（农村土地依然归集体所有，集体组织依然发挥统筹功能），没有打破集体成员的身份现状和在区域内自然村落的聚居现状，也没有废除集体与成员之间、成员与成员之间的权利和义务关系，更没有分田归属私人而走资本主义私有制的回头路。

二、“二生三”：“两权分离”向“三权分置”的跨越式发展

“三权分置”是我国新时代背景下国情和农情又发生了新情况、新变化的产物，是新时代农地经营制度的重大调整。2013年7月，习近平在湖北考察时作出重要指示：“深化农村改革，完善农村基本经营制度，要好好研究农村土地所有权、承包权、经营权三者之间的关系。”2014年11月党中央、国务院在 《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》中强调“坚持农村土地集体所有，实行所有权、承包权、经营权三权分置，引导土地经营权有序流转”。2017年10月党的十九大报告提出要“巩固和完善农村基本经营制度，深化农村土地制度改革，完善承包地‘三权’分置制度”。农村土地“三权分置”，是我国农地经营制度又一次深刻变革，权利体系和权利结构进一步科学化［1］。

（一）“三权分置”是对“两权分离”的全新覆盖

所谓覆盖，系借鉴计算机软件工程术语，指的是新软件对旧软件的取代和更新，旧软件失效，新软件替代运行。“三权分置”对“两权分离”的全新覆盖首先是权利体系的全新覆盖。实行“三权分置”后，农地经营制度的权利体系包括农地集体所有权、集体成员承包权与经营权。农村土地集体所有权是农地经营制度的基础，是社会主义公有制的基石。坚持集体所有权就是继续夯实社会主义经济基础和坚定社会主义生产力发展方向。承包权和经营权则在权利主体、权利内容和权利性质上都不同，均分别独立成权，具有独立性。承包权是集体成员在经济层面的权益［3］，可适时向集体组织主张承包请求权或承包收益权，承包方可自营也可以流转方式他营。经营权是经营主体整合农村土地使用权和其他生产要素而行使的占有、使用、收益和部分处分等综合性权利。承包权和经营权还具有可重组性。当承包权与经营权竞合时，即为农户自营；承包权与经营权分置时则农地经营权的流转成为可能，经营权与资本、农机、农技等其他生产要素的结合变成客观实践，村民可以承包地的经营权为资本入股农业合作组织、农业公司等，承包权表现为承包收益，农地经营状况则呈现为多元他营。从历史维度来考察，20世纪80年代初实行的初始承包只限定在本集体内部，每位集体成员享有均等的承包份额，在身份和利益份额上没有差别。有差别的只是经营单元，农户取代了生产队。农户有大有小，大户经营的农地多，小户经营的农地少。因此，在“两权分离”的历史上出现过农户经营，没有农户承包，农户承包经营权之成权理由不能成立［4］，“农户承包经营权”说引起了法律概念上的困境和“三权分置”的路径困境［5］。从现行法上看，《中华人民共和国农村土地承包法》《中华人民共和国民法总则》规定的农户承包经营权的内容与“三权分置”后的承包权、经营权有交叉和冲突［6-7］。如果保留农户承包经营权则出现其与承包权、经营权共存现象，容易引发人们认知上的误解，在实践中引起纠纷［8］。将其覆盖，有利于人们理清权属、明晰权利。

其次，“三权分置”对“两权分离”的全新覆盖是经营理念的全新覆盖。“两权分离”时期的经营理念是沿袭传统精耕细作的分散型、庭院式自给自足的小农经营理念，社会分工模糊，产业联动少，产品附加值低。“三权分置”时期则秉持“大农业理念”，以经营权整合农业资本、农机设备、育种技术等其他生产要素，以集约化、专业化、信息化的管理联动第一、二、三产业融合发展，社会分工精细，产业融合度高，产品附加值高。

（二）“三权分置”是对“两权分离”有原则性的继承

“三权分置”是对“两权分离”的升级和深化，有发展也有继承。继承内容有两点：一是坚持农地集体所有权；二是继续聚焦经营制度改革。

1.坚持农地集体所有权

坚持农地集体所有就是首先要毫不动摇地坚持社会主义生产资料公有制。我国是社会主义国家，政权性质决定必须坚持社会主义经济基础。经济基础决定上层建筑，只有确保公有制的主体地位，才能保证社会主义性质和前进方向，这个基本点，不能有丝毫的动摇和怀疑。其次，农村土地集体所有是社会主义公有制的组成部分，是社会主义改造的革命成果，是劳动者摆脱被剥削、被压迫地位的物质保障，也是新时代社会化大生产的基础。“两权分离”时期农地制度实践证明，农村“大包干”改革并未改变农村土地集体所有的权属和现状。“三权分置”依然坚持着“两权分离”的改革逻辑，是以坚持农村土地集体所有为基础和前提［9］。

在社会主义新时代的城镇化和乡村振兴过程中，坚持农村土地集体所有，继续发挥集体组织在发包、集体收益的管理与分配、承包地内部调整等公共事务管理方面的主体作用，有利于本集体区域内生产和生活的稳定和谐，也有利于发挥不同集体组织之间的优势，整合相互间的互补性资源。特别是在异地搬迁扶贫问题上，临近中心城镇的郊区农村集体组织与山区偏远农村集体组织可在农村土地集体所有的基础上结对帮扶，郊区农村集体为山区农村村民配送宅基地，为其解决安居问题。山区农村集体给郊区农村村民配送林地，为有资金、技术等优势的郊区农村村民的特色药材、果木种植和畜牧养殖提供场地。在结对帮扶中实现优势互补，既解决了异地搬迁安置的难题，又发展了地方特色产业，既能解决农村子弟就近入学难题，又能解决农户富余劳动力进城务工、农技培训、创新创业等难题。

2.继续聚焦经营制度改革

20世纪80年代初的“大包干”，没有打破集体成员的身份现状和区域内自然村落的聚居现状，没有废除集体组织，也没有废除集体与成员之间、成员与成员之间的权利和义务关系，更没有为走资本主义的回头路而改变农村土地的权属和现状。只是在农地经营制度层面上对劳动、计酬和分配的计算单元作了部分调整，以农户替代了生产队。“承包经营”的重点不在承包，而在于经营，稍作农地经营制度的部分调整就一举解决了中国人的吃饭问题，把饭碗牢牢地端在我们自己手里。

农地经营制度经过四十年的实践和探索，又出现了不协调的地方。特别是进入社会主义新时代后，国情、农情出现了深刻变化，亟待解决如下三个难题：

第一是要解决人地新矛盾。随着我国城镇化进程呈加速趋势，进城务工农民的收入普遍比从事第一产业的多。留守农村的农业人口减少且老龄化严重，但承包土地较多，中途也不调整，导致无人或无力耕种而弃耕、撂荒，出现了大片“有地无人种”现象。另一面，随着2018年中央一号文拉起乡村振兴战略的序幕，返乡创业的回流潮使部分农户的务农人员增加了，有资金、有技术、懂管理的新型农民越来越多，因承包地较少，第二轮土地承包时也未能补充，陷入“有人无地种”的困局。第二是要破解经营方式新困局。传统精耕细作的耕作方式适合分散的农户经营，但由于精耕细作技艺陈旧烦琐，不易掌握，而且产量低效益差，农村青壮年劳动力宁愿外出务工也不愿学习传统耕作技艺，出现了耕作技艺与“新农民”间的困局。第三是解决农地利用低效率与生态保护高标准的矛盾。在农户经营初期，为了确保粮食安全，提高农产品产量，基层人民政府对农民毁林开荒、围湖造田、滥用化肥、透支地力等现象默认、姑息。而当前美丽乡村建设要求我们既要坚守耕地红线确保粮食安全，又要保护生态环境，守住绿水青山，记住乡愁乡情。在低效耕作和高标准保护之间的矛盾日益凸显。

农地“三权分置”抓住和适应我国国情、农情的新情况新变化，坚持不改变土地权属现状，稳定现有承包关系，继续把关键和重点聚焦在“土地经营价值”和“土地经营权”上，瞄准土地经营层面的核心要素，在经营主体、经营规模、经营方式等方面采取放开、扩大和升级措施，是匹配现实农情、破解三农困局的良方［10］。

3.“三权分置”对“两权分离”的突破与创新

“三权分置”对“两权分离”既有原则性的继承，继续坚持农地集体所有权，保障了农地经营制度改革的基础和前提，保持了历史的延续性，又有针对现实问题的重大突破和创新。

（1）突破经营权主体的身份限制，打开了多元他营之门。在“两权分离”初期，经营权是一项内容很平衡的权利，既是农民获取口粮赖以生存的基础性权利，同时又是一种附有上缴任务的强制性义务；而且经营主体只限定在本集体内部，只有本集体成员身份的农民才有承包一份农村土地的资格，才能在承包地内耕作劳动，并完成上缴征购粮油任务。“三权分置”后，承包权和经营权分别独立成权，承包权不再与经营权捆绑在一起。集体成员承包一份农地后，可以自己经营，则承包权与经营权竞合，形成农户自营，也可以将承包农地的经营权自主流转给他人经营，形成多元主体的他营［11］。这里的“他人”可以是本集体内农民，也可以是本集体外农民，还可以是具有法人资格的专业合作社、农业公司等。农户也可以用承包地的经营权作价入股专业合作组织、农业公司等机构，走专业化、规模化、集约化的合作经营路子。因此，享有经营权的主体不再限定于集体成员内部，可能是本集体成员，也可能是非本集体成员，甚至可能是法人组织。多元他营在地势平坦、土壤肥沃、灌溉便利、交通发达的田峒区域广受欢迎，经营主体有返乡创业的新型农民，有特产种植技术的外村农民，有多种人员结构的专业合作社，还有先进经验的农业公司，等等。当然在适合特种果木、特色养殖、特种药材的偏远山区农村，多元他营也同样可为其注入强劲活力。

（2）启动了“农地经营权+其他生产要素”经营模式。“三权分置”的目标是“搞活经营权”［12］，除了实现经营主体多元外，农地经营权的组合方式也灵活多样，可以与农业资本、农机设施、农业技术和企业家等生产要素结合在一起，启动“农地经营权+其他生产要素”经营模式。“农地经营权+其他生产要素”经营模式有利于吸引各类稀缺农技人才，在中心城镇的郊区农村和特色种养的山区农村自发筑成人才高地、农技硅谷。也有利于结成与主产业相邻相近的产业群，产生农地“1+1＞2”的复合效应。如在广东南雄和湖南桂阳等地农村，围绕黄烟特色种植产业，周边农村集聚了种苗培护、农资供应、叶面肥专护等系列服务型企业。这些企业都有专门化特色技术，只在黄烟种植产业链上从事其中的一环，做得专而精。而提供农地经营权的农民，如果自种传统水稻仅得约900元/亩的收益，如果将经营权按时段、区块分别流转给专业育种公司、种烟户、晚稻户、蔬菜公司、沤肥公司等，一年的收益可超过2 000元/亩，实现了农地经营上的“躺赚”模式。

（3）创造性地发展了承包权，保障了集体成员权益。首先，承包权的性质是一项集体成员的身份权，是成员权的经济性权利。在“两权分离”时期，经营权主体只限定在本集体内的集体成员，集体成员之间的无差别待遇使得承包权没有存在的必要。“三权分置”后，集体成员的经营权可以自主流转给他人，因此在本集体区域内的耕地上可能有全国各地的经营者，经营着五花八门的产业项目。经营权突破了集体成员的限制后，放活了经营权的同时，原有集体成员的权利保障问题便凸显出来了。如果集体成员自己将经营权流转他人，可以收取流转对价，该对价就是承包权的体现或转化形式；如果集体组织将收回的承包地和失耕能力的成员自愿交回的承包地统一流转给他人经营，集体成员的经济权利该如何保障呢？新生和新入的集体成员在未获得承包地时，集体成员的经济权利又该如何保障呢？集体成员的身份无疑是众多经营者中最耀眼的标志，将其身份权的经济属性独立出来，既可以保障集体成员的利益不受损，也可以平等保护经营权，使集体辖区内经营权处于一个公平竞争、和谐共处的环境里。新生和新入的集体成员，可以向集体组织行使承包请求权，请求分得一份承包地，通过自己劳动获得生存口粮；在无力可耕、无地可耕时，集体成员可以向集体组织请求分得一份承包权收益，获得一份基本生活保障。所以，承包权的实现形式至少有两种：一是承包请求权，集体成员向集体组织请求分得一份承包地，以承包地上的经营性收益获得生活保障。二是收益分配请求权，集体成员在集体土地被全部发包、流转后，集体成员的承包权表现为集体收益分配权。集体组织通过年终清算或时间区段清算，核定集体成员作为集体土地所有者之一的收益份额。

其次，承包权的份额是个变量。集体组织的集体土地是个恒量，至少在相当长的时间段是固定不变的，但是集体组织的成员是不断变化的。在中心城镇郊区农村，集体组织的人员呈净增长趋势，新生和新加入成员不断增加；而在偏远山区农村，集体组织的成员呈负增长趋势，新生人口少，迁入的更少，过世老去的则越来越多。集体成员少，集体收益的份额多；集体成员多，集体收益的份额就少。承包权的份额兑现方式，可以某个时间段（三年、五年或更长）作为清算单元，及时清算和分配。承包权是集体土地所有者的应有权利，也是集体成员的宪法权利，只有保障承包权的实现才能稳定现有承包关系［13］，才能进一步放开、搞活经营权。

三、结语

20世纪80年代初，农村土地经营制度从一权变为两权，农户经营权从集体所有权中成功分离，是谓“两权分离”。“两权分离”放开了农户经营自主性和灵活性，激发了农民劳动的积极性和创造性，是农村土地经营制度改革历史上的一次创举。习近平有关“三权分置”的重要论述则是在“两权分离”成功实践的基础上，以坚持农地集体所有权为前提，审视农地经营制度的改革逻辑，总结经营制度局部调整的正反两面的经验教训，合理继承“两权分离”中的改革精髓，大胆突破经营者的身份限制，启动“农地经营权+其他生产要素”模式，并全新覆盖“两权分离”的权利体系和经营理念。从“两权分离”到“三权分置”，是一个脱胎换骨式的“二生三”孕育过程，又是一次农地经营制度的重大改革和创新，必将在稳定现有承包关系基础上，以经营权整合农业资本、农机设施、农技人才等其他生产要素，加速带动农业技术更新升级，推动第一、二、三产业融合发展。