专业社会力量承接社区儿童关爱保护工作的实践研究——以舟山市为例

徐 徐

(浙江国际海运职业技术学院，浙江舟山316000)

儿童是一个国家、一个民族的未来和希望，为儿童提供专业系统的关爱保护，对促进儿童健康发展具有重要意义。长期以来，我国比较重视各级政府在儿童关爱保护工作中的责任和作用，在一定程度上忽视了社会力量在参与社区儿童关爱保护工作中的作用。2011年，国家颁布的《中国儿童发展纲要》（2011-2020）中指出各级政府要动员社会力量参与儿童关爱保护工作。2013年，国务院办公厅印发的《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》中明确要求各级政府在公共服务领域更多利用社会力量，加大政府购买服务力度。这体现了我国政府对社会力量承接儿童关爱保护工作日益重视。专业社会力量是更“专业”的社会力量。专业社会力量是指长期处于某个专业领域的工作、研究、专注于某些特定领域的公民、法人在内的社会力量，具有较高的专业化能力，能提供专业化的社会服务。由专业社会力量承接政府服务工作能够提供更加专业、优质、高效的公共服务。目前国内学者对专业社会力量承接政府服务项目研究极少，课题组以社区儿童关爱保护工作为切入点，对专业社会力量承接政府项目的必要性、途径及风险防范进行分析与思考，以期有助于推进我国专业社会力量承接政府项目的发展。

一、专业社会力量承接社区儿童关爱保护工作的必要性

（一）政府投入有限且单一

社区是儿童成长的重要区域，入园前儿童的生活都是在社区和家庭度过，即使是在儿童进入学校之后，也有三分之二的时光是在社区和家庭里度过。因此，在社区（包括城市和农村的社区和村社）更应该为儿童提供相应的关爱保护服务。

政府应该是社区儿童关爱保护工作的主要投入源头。可是，目前政府对儿童工作的资源投入很少投放到社区。我国在儿童工作资源分配方面，主要考虑的是学校教育和管理工作，大量的资源投入到各级教育领域中。但我们需要看到的是，学校以外的社区，是儿童发展、关爱和保护服务最需要的地方。另外，政府投入形式主要是现金救助。但是社区儿童的关爱保护需求多种多样，既需要现金投入，也需要品格培育、综合能力、安全教育、文化素养等方面的服务帮助。目前政府在社区儿童关爱保护工作方面，不管是投入数量、投入形式上都是有限和单一的。

（二）“共治”理念逐渐深入人心

党的十九大报告指出，目前社会的主要矛盾为“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾"，为了有效解决社会的新矛盾，国家指出要建立共建共治共享的社会治理格局，动员和支持社会力量共同参与社会公共事务、社会服务，通过政府购买服务等机制，形成稳定的政社合作关系，实现社会共建共治共享。在社区儿童关爱保护工作方面，政府可以大量挖掘和有效利用社会力量，特别是专业社会力量，由专业的队伍、专业的理念、专业的技术和方法来进行社会治理和开展社会服务。

（三）社区儿童关爱保护工作需要专业化的社会力量

社区儿童关爱保护工作是一项系统性、专业性很强的工作，离不开专业化的社会力量。只有科学把握儿童的身心成长特点，清楚社会工作服务规律，掌握科学专业的工作标准和技能，才能确保社区儿童关爱保护工作效能最大化。由专业社会力量承接社区儿童关爱保护项目，既能充分利用社会力量的专业性，又能提高政府的工作效率，降低工作成本。例如，像社区儿童的卫生体检工作，委托医疗专业机构去做，既能充分利用社会医疗资源，为社区儿童提供专业服务，又能提高政府工作效率，降低成本。

二、专业社会力量承接社区儿童关爱保护工作的途径

专业社会力量承接社区儿童关爱保护工作的模式主要有合同承包、政府补助、凭单制三种方式。

（一）合同承包

政府与专业社会力量以合同形式确立双方之间的权利义务关系。具体有三种方式，包括承接政府采购项目、参加公益创投、接受政府委托。

1.承接政府采购项目。政府按照国家法律法规的规定，委托招标代理机构，根据评估的标准和规范，制定政府购买公共服务的文件，专业社会力量依据政府向社会公众发布的文件，按照法定的方式与程序申请项目，通过竞争性磋商的方式承接政府服务项目。专业社会力量与政府签订承接服务合同，由专业社会力量按照合同约定承担相应的公共服务事项，政府购买主体支付相应资金。双方按照合同约定形成相应的权利义务关系。社区儿童关爱保护项目是舟山市政府向社会力量购买服务的重点项目，从2016年到2018年舟山市政府向社会力量购买服务共计110项，其中有35项是针对社区儿童关爱服务，内容涉及社区儿童安全服务、社区儿童教育服务、社区儿童文体服务、社区儿童医疗卫生服务等方面，舟山市多家有良好专业背景的企业、社会组织承接了这些项目，为社区儿童关爱保护工作提供专业、有效的服务。

2.参加公益创投。公益创投一般是指将风险投资的工具用于公益慈善事业，通过为社会力量提供资金和非资金支持，以提升社会力量自身的能力及社会影响，并挖掘一批创新性、专业性的社会服务项目。目前我国公益创投一般是专业社会力量通过参加政府组织的公益创投大赛，向政府提交公益创投项目，并由政府主办方或组织专家进行项目评审，然后根据评审结果获得公益项目的资助，最后再由政府组织专人进行评估验收。近年来，舟山市公益创投比赛的规模不断扩大，专业社会力量紧紧围绕“扶老、助残、救孤、济困”的宗旨组织设计创投方案，政府采用第三方评审机制，经过初审、复审确定社会需求广泛、现实需求迫切、项目可持续性强、需求评估清晰、实施主体专业的公益创投项目给予扶持，并根据项目实际情况进行经费扶持，基本以5万元的小额经费资助项目为主。从2013年到2018年舟山市公益创投资金累计投入，其中市财政安排3800多万元，带动区县配套、社会资金8300多万元，资助社区社会组织2000多家。公益创投项目共计262个项目，吸引了舟山市多家社会组织参与承接，其中针对社区儿童关爱保护的项目共计67项，项目内容涉及文化娱乐、课外教育、生活照料、安全保障、心理疏导、法治教育等方面。舟山多家专业从事儿童青少年成长服务的专业社会组织参与其中。

3.接受政府委托。政府机关将自身承担的社会公共服务项目直接委托给社会力量，社会力量接受政府委托，并与之订立委托合同。政府机关是委托人，社会力量是受托人，社会力量以委托人的名义和委托人提供的费用为委托人办理委托事务，而委托人则按照约定支付报酬。政府将公共服务项目委托给专业社会力量，既能充分利用社会力量的专业性，又能提高政府的工作效率，降低工作成本。

舟山市临城城市驿站管理中心联合星岛社区、金鸡山社区对社区内的儿童提供关爱保护服务，该项目总预算6万元左右，舟山市临城城市驿站管理中心直接委托舟山阿拉义工协会承接该项目。舟山阿拉义工协会是一家专业从事儿童成长、儿童维权等服务的社会组织，拥有一支研究儿童关爱保护的核心团队，能够为社区儿童关爱保护项目提供专业的服务。阿拉义工协会每周都会在社区内举行“星星姐姐讲故事”、“童年智育”、“文化进社区”等活动，让孩子收获了知识和乐趣；针对社区困境儿童，通过专业的心理援助，培育积极心态、提高心理韧性帮助其积极健康成长。

（二）政府补助

政府通过资金补助、税收减免、低息贷款等形式对承接社区儿童关爱保护工作的社会力量进行补助。比如舟山市普陀区政府通过政府补贴优秀文化企业和品牌文化活动，鼓励专业社会力量加入到支持公益文化活动中来。普陀区政府通过制定《普陀区基层文化阵地建设资金管理办法》，为政府补贴项目的资金管理设置基本标准；设立社会力量兴办文化活动的具体补助项目；培育了正好文化公司等一批社会文化服务力量；打造了一批民间节庆活动，特别是每年举行的青少年美育节，已经成为舟山市最具吸引力的青少年音乐节之一。

（三）凭单制

政府机关依照法律法规的规定设定资格条件或者竞争择优的方式，确定不少于三家社会力量同时作为项目的承接主体，并向符合条件的服务对象发放购买凭单，由服务对象自主选择具体的社会力量为其提供服务并以凭单支付。例如，为了丰富社区儿童的暑期生活，2017年舟山市定海区在“关爱儿童暑期陪伴”项目中发放儿童体育技能培训教育券，以使持劵的社区儿童可以在承接该项目的舟山市足球协会、舟山市羽毛球协会、舟山市天宇运动有限公司等多家培训机构中自主选择培训学校。

三、专业社会力量承接社区儿童关爱保护工作的主要风险及其防范

专业社会力量承接政府服务项目有助于实现社会公共服务的专业性，推动我国政府公共服务项目的发展与完善。不过，专业社会力量承接政府项目可能会带来一些风险。一是少数社会力量以承接政府服务项目之名牟利。虽然多数社会力量处于纯粹回报社会、奉献社会的动机积极承担政府服务项目，但是个别社会力量违反公益性、非营利性，打着承接政府服务项目牟利的现象时有发生。例如，中华爱国工程联合会非法成立“全国小记者”培训活动中心，在近百个城市吸收加盟商，利用颁发小记者证，举办各类小记者评选活动，进行商业牟利。二是个别社会力量在承接政府项目过程中伤害被救助者。个别社会力量利用救助过程中的权利以及被救助者的信任，伤害被救助者。例如，公益组织“百色助学网”的负责人王杰借资助贫困家庭儿童求学之名性侵了多名受助女生。

为了防范社会力量承接政府项目可能带来的风险，首先，加强政府监管，形成完善的法律环境。目前国家已经出台了《中华人民共和国预算法》、《中华人民共和国政府采购法》、《政府向社会力量购买服务的指导意见》、《关于政府购买服务有关预算管理问题的通知》，各部门要严格落实意见、通知的相关规定。地方政府也可以根据国家规定结合当地实际制定相应的规章制度。舟山市政府先后出台《舟山市政府关于向社会力量购买服务的实施意见》、《舟山市政府购买服务预算管理办法》和《舟山市政府购买服务采购管理暂行办法》等有关制度指导政府采购工作。为舟山市社会力量承接政府项目提供了强有力的法律依据。其次，建立独立健全的第三方评估机制。一方面，政府的监管能力是有限的；另一方面，政府部门既是政策的制定者，又是政策的执行者，无法形成公平公正的评估格局，因此要建立独立的第三方评估机制。这种评估方式可以弥补传统的政府自我评估的缺陷，促进社会力量的发展。舟山市在2013年成立了舟山市社会组织评估委员会，委员会有24位中高级专家组成，评估委员会建立了一套完善的社会组织标准化评估体系，促进了舟山市社会力量的健康发展。最后，强化社会监督。一是加强多渠道的传媒对社会力量承接政府服务项目的监督，包括纸质媒体、电视媒体、新媒体等多渠道入手；二是加强公众对社会力量承接政府服务项目的监督，包括普通民众、捐助者、被救助者。