快速老龄化背景下我国养老机构供需问题及对策研究

李霞

（吉林大学哲学社会学院，吉林长春130012）

一、研究背景

（一）我国老年人总数多，对养老机构需求量大

全国老龄办最新统计显示，截止2017年底，我国60岁及以上老年人口数量达2.4亿，占总人口的比重为17.3%，平均每4位劳动力需要抚养一位老年人，十三五时期，我国人口老龄化程度将继续加深，预计到2020年，我国60岁及以上老年人的数量将增加到约2.55亿人[1]。《2018年中国人口老龄化发展现状及2018年人口走向分析预测》显示，预计到2040年，我国65岁及以上老年人占全国总人口的比重将超过20%，80岁以上的高龄老人更是以每年5%的增速上涨，到2040年，80岁及以上的高龄老人预计达到7400多万人，到2050年，我国的老年人口数量将接近5亿[2]。第四次中国城乡老年人生活状况抽查数据显示，我国失能、半失能老人数量达到4063万人，占全国老年人口的比重为18.3%，随着失能、半失能老年人口的增多，老年人的养老问题对家庭的养老功能提出了更高的挑战[3]。全国老龄委的数据显示，2010年，我国老年人对于养老产业的年需求为1万亿元，这一数组预计到2050年将增长至5万亿元。从以上数据可以看出，我国老年人规模庞大，并且老龄化程度还在继续加深，老年人对养老机构产生了刚性需求，养老机构亟待进一步开发和完善。

（二）家庭养老方式无法满足老年人需求

1、家庭规模小型化削弱家庭功能

由于20世纪80年代推行的计划生育政策，独生子女的数量逐步增多，家庭规模逐渐缩小，由以前的几代同堂转变为421家庭结构，即一对夫妻抚养四位老年人及一个小孩的家庭结构模式。在加上当今社会年轻人工作、生活压力大，养育老人使得年轻人力不从心。第五次、第六次人口普查资料显示，到2000年，我国有7389.27万户家庭是一代户，占全国全部家庭户的比例是21.70%，二代户的数量为2.02亿户，占全国所有家庭户的比重为59.32%，三代户的数量为250.85万户，占全国家庭户的比重为0.74%[4]。到2010年，我国有1.37亿户家庭是一代户，占全国家庭户总数的比例为34.18%，有1.92亿户家庭是二代户，占全国家庭户总数的比例为47.83%，三代户的数量为6956.21万户，占全国家庭户总数的比例为17.31%[5]。由此可见，我国一代家庭户的数量在增加，占全国家庭户的比重在不断增大，二代家庭户的比重出现下降趋势，家庭规模变小。

2、劳动力流动使得独居老年人增多

随着社会经济的发展以及人们受教育水平的提高，劳动力流动率越来越高，年轻人到城市当中求学、工作，使得我国空巢老人及独居老人的规模扩大，他们的养老问题亟待解决。到2000年，我国4962.66万户家庭当中有一位65岁及以上的老年人，其中，有783.51万户家庭是单身老人户，老年人独居，所占比重为15.79%，有79.19万户家庭是一个老年人与未成年亲属同住，所占比重为1.60%，有1853.33万户家庭当中有两位65岁及以上的老年人，其中有778.12万户是只有一对老夫妇居住，所占比例为41.99%，有72.23万户是一对老年夫妇与未成年亲属同住，所占比重为3.90%[4]。到2010年，我国有超过5946万户家庭当中有一位65岁及以上的老年人，其中有超过1443万户是单身老人户，老年人独自居住，占全国家庭户的比重为24.28%，有86.52万户是一位老年人与未成年的亲属同住，所占比例为1.45%，有超过2823万户家庭当中有两位65岁及以上老年人，其中，有1353.10万户是只有一对老年夫妇同住，所占比重为47.92%，有77.64万户家庭当中，一对老年夫妇与未成年亲属同住，所占比重为2.75%，有33.78万户家庭当中有三位65岁及以上的老年人[5]。由此可以看出，我国家庭户中有老年人的比例在增加，独居老年人的比例也在增加，在老龄化程度不断加深的情况下，家庭规模缩小，老年人独自居住，都使得家庭的养老功能不断弱化，由此产生了对于养老机构的需求。

二、养老机构供需矛盾分析

（一）养老机构数量供需矛盾

1、养老床位总量上供不应求

民政部发布的社会服务统计公报显示，2016年，我国各类养老机构和设施共14.0万个，注册登记的养老机构数量为2.9万个，社区养老机构和设施3.5万个，各类养老床位共730.2万张，平均每千名老人拥有养老床位31.6张[6]。到2017年，我国各类养老机构和设施一共15.5万个，其中，有注册登记的养老机构2.9万个，社区养老机构和设施4.3万个，各类养老床位共计744.8万张，平均每千名老年人用于30.9张养老床位[7]。通常情况下，在国际上，发展中国家的养老床位在老年人人口当中所占的比例能够达到5%，发达国家则水平更高，能够达到6%—7%，而我国养老床位占老年人口数量的比重仅仅达到1.6%，这一水平与国际水平相比，还相差甚远[8]。可见虽然我国养老床位总量呈现增长趋势，但是与我国老年人口数量相比，养老床位在总量上依然供不应求。

2、养老床位结构上供需失衡

养老床位结构上供需失衡是指公立养老床位“一床难求”与私立养老机构空床率高之间的矛盾。公办养老机构由于受到政府财政支持，在运营上成本较低，所以公办养老机构的收费较低，再加上公办养老机构的成立时间较长，公办养老机构当中的服务人员较为专业，服务设施也比较齐全，使得大部分老年人选择到公办养老机构养老，从而出现公办养老机构“一床难求”现象的产生。而民办养老机构由于没有得到政府财政支持，运营成本较高，使得民办养老机构的收费较高，经济状况一般的老年人无力承担高昂的养老机构费用。民办养老机构在资质审核、服务人员的选拔、服务设施的配备等方面缺乏严格的监督，可能会出现风险，使得老年人入住民办养老机构的意愿低，导致民办养老机构空床率高，得不到有效利用。总体来看，公办养老机构的资源紧张与民办养老机构的利用率低，都使得老年人无法得到有效的需求满足，不利于老年人的养老。

（二）养老机构服务层次供需矛盾

由于老年人的年龄、身体健康状况、经济收入水平以及受教育水平等方面的差异，老年人入住养老机构之后，对于养老服务的需求呈现出多层次、多样化的特征。我国老年人最主要的需求是日常生活照料、疾病照护及精神慰藉需求。其中，失能、半失能老人的照护问题才是老年人对于养老机构的刚需。当前我国养老机构多是高端养老机构和低端的设施简陋的养老机构。对于失能、半失能的老年人来说，普通的养老机构当中的护理人员专业素质低，不具备医疗知识，无法为其提供专业的医疗护理服务，养老院当中的老年人犯病时，大部分养老院的做法是由家人将老年人送至医院就诊。而可以提供医疗照护的高端养老机构则费用高昂，大多数老年人无力承担。对于精神慰藉需求，老年人需要通过参与文体娱乐活动、接受心理开导等方式满足，而我国的养老机构当中，养老护理人员大多没有心理学相关知识，无法了解老年人的内心需求，无法为老年人提供心理慰藉，再加上养老机构当中的娱乐设施配套不齐全，难以满足老年人的精神需求。

（三）养老机构服务水平供需矛盾

1、养老机构服务人员数量少

按照民政部的《全国民政人才中长期发展规划（2010-2020年）》的目标，我国养老护理人员的数量要从2010年的3万人发展到2020年的600万人，然而当前我国养老服务人员的数量仅60万人，持证上岗的养老护理人员不足10万人，而我国失能、半失能老年人数量约为4000万，由此可见，我国养老护理人员极度短缺，无法满足老年人的养老需求。

2、养老机构服务人员水平低

首先，当前我国许多养老机构当中的护理员大多是4050人员，来自周围农村，大多为家庭妇女，受教育程度低，并且在上岗之前没有接受过相关培训，只能对养老机构内的老年人做一些简单的日常照料，无法提供专业的养老服务。其次，在养老服务人员的培训上，我国对于养老服务人员的培养体系还不健全。我国人力资源和社会保障部早在2002年就出台了《养老护理员国家职业标准》，要求初级养老护理员要接受不少于180标准学时的培训，中级护理员要接受不少于150标准学时的培训，并且要进行资质考核与认证，截至2015年9月底，民政部总共组织了300多次养老护理人员职业技能鉴定考试，仅仅有25000余人参加考试，有21542人获得了资质证书，虽然我国开设了养老护理资格考试，但是进行相关培训的培训机构却几乎没有，这也导致那些想从事养老护理行业的人接受不到系统、专业的培训。当前我国鼓励高等院校开设养老护理专业，虽然部分学校开设了养老护理专业，但是却少有学生选择此专业，加之开设此专业的院校居于少数，还远远不能满足我国老年人对于专业养老护理员的需求。

3、养老机构服务人员流失严重

导致养老护理员流失的原因，首先是养老护理员的薪资待遇与工作压力不成正比。以北京为例，北京档次最高的养老护理员的工资约为5500元/月，初级护理员的工资约为3000元/月，而月嫂的最低工资可达到4000元/月，高则可达到上万元。养老护理员在养老机构负责老年人的吃喝拉撒睡，每天工作时长可达到8-12小时，但是得不到有竞争力的工资使得养老护理员纷纷转行。当前我国社会公众对于养老护理员的印象不高，使得养老护理员的社会地位较低，这使得具有专业知识的人才也不愿从事养老护理工作。老年人的子女对养老机构的高要求也增加了养老护理员的心理负担。长期的底薪、心理压力大等因素使得养老护理员流动性大，难以为养老机构当中的老年人提供稳定的服务。

（四）养老机构地域供需矛盾

我国养老机构的地域供需矛盾主要体现在农村和郊区入住率低，中心城区养老床位供不应求两方面。中国老龄委研究中心发布的《中国养老机构发展研究报告》显示，“十二五”期间，我国养老机构的空置率平均达到48%，而空置现象主要来自于农村和郊区，而不是城市。当前我国农村的养老机构主要是为农村的五保老人设置的农村敬老院，但是我国农村五保老人分布较为分散，敬老院在设置过程当中无法按照实际人数来设置床位数量，加上我国农村的经济发展水平较低，农村的生活环境、敬老院的设施难以与城市养老机构的条件相比较，使得农村敬老院难以招纳养老护理员，多是农村当中的无业人员和家庭妇女，难以为老年人提供高质量的服务，加之农村老年人注重家庭养老，对于机构养老的接受程度低，导致农村养老机构的空置率高。

郊区的养老机构虽然环境较好，远离城市喧嚣，但是由于当前我国经济发展还不够充分，郊区的交通不便，不利于城市子女看望老人，并且我国水平较高的医疗机构、康复机构等服务机构大多分布在中心城区当中，郊区的养老机构距离较远，当老年人突发疾病时，难以在第一时间获得医治，出于以上原因的考虑，城市老年人大多选择中心城区的养老机构，使得郊区的养老机构的入住率低。

三、解决我国养老机构供需矛盾的路径

（一）提高养老机构的有效供给

1、整合多方资源，增加养老床位

整合社会资源来发展养老机构建设，可以缓解我国养老床位总量不足的问题。在老龄化程度不断加深的情况下，发展老年服务是政府不可推卸的责任，但是完全依靠政府提供是不现实的，所以要整合社会力量，整合社会资源来提供养老服务。可以采取公私合作的形式。一种方式是公建私营，即由政府来负责养老机构的选址、建设以及设施的提供等问题，交给有能力的私营机构负责养老机构的运营，政府不负责养老机构的管理问题，只是在养老机构的资源配置、服务水平及财务状况等方面进行宏观调控；第二种合作方式是私建公助，即由私营机构建立养老机构，政府根据人头、床位及养老机构的评级等因素对养老机构进行补贴，这样可以增加养老机构之间的竞争力[9]。通过政府与社会合作的方式，一方面可以拓宽养老机构运营的筹资渠道，另一方面可以整合多方资源，由此可以提高我国养老机构的供给能力。

2、提高养老机构的利用率

提高养老机构的利用率，可以缓解我国养老机构空置率高的问题。当前我国养老机构当中，除了高端的养老机构与公办养老机构以外，大部分养老机构在硬件设施、服务水平等方面难以满足老年人的需求，难以吸引老年人入住，因此，要提高这部分养老机构的入住率，需要对其硬件设施进行改造，可以由政府补贴购买基础设施，对养老机构的内部及外部环境进行改造与升级，提升养老机构的居住环境。对于服务水平低的养老机构要加强人员的培养与支持，提高其服务质量，从而提高其竞争力。

（二）调整服务结构，加大中端养老机构的支持力度

首先要考察我国老年人的养老需求的层次，根据不同的养老需求来提供精准服务。可以参照酒店管理方法，对于不同层次的养老机构进行分级管理，对于不同层次的养老机构提供相应的价格指导意见，以满足不同层次的老年人的多样化的需求。

当前我国养老机构呈现出哑铃状结构，两头大，中间小，即提供康养服务的高端养老机构及提供基本生活照料的低端养老机构最多，而可以提供医疗照顾的中间层次的养老机构数量很少，而对于失能、半失能老人来说，可以提供医疗照护的养老机构才是刚需，所以应该加强对于中端养老机构的建设。当前北京市印发了《北京市养老机构运营补贴管理办法》，其中对养老机构的差异化补贴提出了要求。我国可以借鉴北京市的做法，在对养老机构提供运营补贴时，可以根据养老机构收住老年人身体状况、信用等级及医疗服务能力等指标，对于那些收住失能、失智及多重残疾老年人的养老机构给予更多的支持力度，一次来鼓励养老机构的服务结构调整。

（三）培育养老服务人才队伍

1、扩大养老服务人员规模

首先，要加快我国养老服务相关课程的建设，鼓励高等院校积极开设养老护理相关专业，对于选择此专业的学生，可以学习师范生的培养模式，对其进行学费减免，并给予一定的支持，提高青年学生选择养老护理相关专业的积极性。在专业培养模式上，除了为学生讲解养老服务基础专业知识，还要做到产教结合，为学校链接对应的养老机构资源，为学生提供实践机会，在实践中提高其专业水平。其次，除了从学校中培养专业人才，还要动员社会的力量，提高志愿者的声望，积极发动志愿者到养老机构中服务。

2、提高养老服务人员专业水平

首先，对于已经上岗的养老服务人员，要加强对其的职业培训，可以组织专家定期到养老机构对服务人员开展专题讲座，为其提供专业知识及技能，还要对其进行定期的考核，建立激励机制，鼓励其主动提高自身的专业水平。其次，国家可以出资建立养老护理培训机构，对有意愿从事养老护理行业的人提供职业培训，并且加强对其的考核与资质认证，一次来提高养老服务人员的专业水平。

3、提高养老护理员的待遇水平

要减少养老护理员的流动性，首先要为其提供有竞争力的薪资待遇。一方面，可以制定养老护理行业的工资指导价，对养老护理员的工资水平做出规定。另一方面，可以通过奖金制度提高养老护理员的工作积极性，按照其工作时长给予其相应的工资，对于长期从事养老护理行业的人员可以给予一次性补贴，还可以通过养老机构专家及老人、家属对养老护理员的评价，根据评分将养老机构护理员分为不同等级，并对不同等级的护理员提供不同水平的工资，用这种激励机制来激励养老机构护理员提高自身素质，为老年人提供优质的服务。其次，要减少养老护理员的流动性，要提高其社会地位，要加强舆论宣传，让社会公众了解养老护理员的工作价值，改变社会公众对养老护理员的态度与看法，由此提高养老护理员的工作满意度。

（四）均衡养老服务资源的区域分配

对于郊区的养老机构，要解决其配套设施不齐全的问题，才能使其吸引更多的老年人入住。对于郊区养老机构距离医疗机构较远的问题，一方面可以通过医联体建设，为郊区医院链接市区医院的资源，使得市区医院的优质医生定期到郊区医院提供诊断服务，从而缓解郊区医院医疗水平低的问题，满足郊区养老机构老年人的医疗需求。另一方面还要提高郊区养老机构的服务水平，通过改善养老机构的居住环境，加大人员培训等途径，提高郊区养老机构的竞争力，从而缓解市中心养老机构床位紧张的局面。另外，可以加大郊区基础设施的建设力度，开通郊区养老机构到市区的公交专线，方便郊区老年人的出行。再者，对于入住郊区养老机构的老年人，可以提供一定水平的补贴，提高老年人入住郊区养老机构的积极性。

对于农村的养老机构，政府要提高重视程度，重点关注农村当中的失能、失智、多重残疾及空巢老人，这部分老人是最需要养老机构的老年人。一方面要加大对于农村养老机构的扶持力度，改善农村养老机构的环境，另一方面要提高对于农村特殊老年人的补贴，使其有能力住进养老机构，从而享受到全面、专业的照护。

四、总结

在我国老龄化程度不断加深、家庭规模缩小、经济发展水平提高等多重因素的作用下，家庭养老越老越力不从心，养老机构可以为老年人提供较为专业的照护，并且缓解子女压力，从而对于养老机构产生了庞大的需求。然而当前我国养老机构在规模、服务层次与水平以及空间布局等方面还存在问题，这些问题制约着养老机构对于老年人养老需求的满足，需要政府不断调整政策，加大支持力度，不断拓宽养老机构的经营渠道，从而使我国的养老机构真正地适应老年人多样化、多层次的需求，从而缓解我国老龄化危机，减轻家庭负担。