“互联网+”法治政府建设的路径选择

李晓瑜

（中共郑州市委党校，河南郑州 450042）

一、“互联网+”法治政府的基本内涵

（一）“互联网+”概念解析

“互联网+”是指基于互联网、物联网、信息通讯等新兴技术，将传统行业与互联网予以深度结合和跨界融合，以互联网平台建设为依托，旨在重构需求、激活资源，以促进实体经济创新力的提升。信息革命时代，“互联网+”新业态的产生和发展，既代表了当今时代最先进的生产力形式，又引导着社会关系、管理模式的变化与创新。

“互联网+”一词最早由易观国际CEO于扬于2012年提出，随着互联网技术与我国经济各行业的融合、渗透，以分享经济为典型代表的“互联网+”新常态成为热门话题，并对我国政治、社会、文化等领域产生深刻影响。2015年李克强总理首次在政府工作报告中提出“互联网+”行动计划，7月国务院《关于积极推进“互联网+”行动的指导意见》、《关于促进大数据发展的行动纲要》等法规相继印发，“互联网+”行动正式上升为一项国家战略。

以网约车、P2P借贷等为典型代表的分享经济为例，成熟的移动互联网技术、先进的互联网平台建设是互联网经济平稳健康发展的必备要素和重要技术支撑。分享经济最突出的特征就在于诸构成要素实现了物理空间上的自由，财产的所有权和使用权在法律关系和运营形态上得以剥离，一定程度上重新配置了闲置资源和劳动关系，甚至转变了传统的就业方式和人际社交。有学者将“互联网+”经济的特征总结为“地域贯通性、跨界融合性、参与广泛性、行业颠覆性、平台集中性”【1】五个方面，“互联网+”新业态的迅速崛起和深度发展给政府监管、社会治理带来了诸多挑战，对法治中国、国家现代化治理体系建设影响甚大，其中表现最为突出的就在于行政监管体制、网络主权安全、公民个人信息保护等等领域，“互联网+”与法治政府建设的关系值得学界深入研究。

（二）法治政府建设的总体目标

2015年国务院发布《法治政府建设实施纲要（2015-2020年）》，《纲要》对法治政府建设的总体目标、基本要求、重要特征、组织保障、落实机制等分别做出了规定，并明确提出到2010年基本建成法治政府。依照《纲要》的规定，我国法治政府建设的总体目标为“职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信”。

“法治政府”概念集民主政府、责任政府、阳光政府、平等政府、有限政府、服务型政府、诚信政府等于一身，要求政府在工作过程中，自觉将法治思维纳入决策、执行、监督等各个环节，真正实现依法决策、依法行政、依法执法、依法监督，使政府的各项行为都在法治轨道内运行。自2015年起《中国法治政府评估报告》每年3月-4月份发布一次，评估报告中对各大中城市的法治政府建设情况予以整体评估，从评估标准和评估结果来看，目前各省、各大型城市的法治政府建设整体情况并不完全令人满意，在应对“互联网+”带来的种种变革中，政府法治建设仍显滞后。2017年党的十九大报告就进一步推进法治政府建设提出了更新的要求。

依法行政是法治政府建设最基本的要求之一，法治政府建设不仅要求各级政府在行使地方立法权等方面严格依程序行使职权，也要求在行政执法层面严格依法执法、公正执法、文明执法。以“互联网+交通”为例，各级地方政府交通运输管理部门在推行网约车新政过程中，必须严格、审慎考察本地实际情况，在设定网约车车辆、驾驶员准入资质时不得违反上位法的规定任意抬高准入门槛，更不得设定涉嫌侵犯劳动者平等就业权的条款，在处理网约车无证运营、人车不符等执法过程中必须公正文明、规范执法，严格按照执法机关权力清单行使执法权，坚决杜绝钓鱼执法、暴力执法、养鱼执法等不文明行为。

简政放权、转变政府职能是法治政府建设的核心要求。法治政府建设也必须遵循新发展理念，正确处理政企关系，主动转变行政监管理念和社会治理模式，最大限度降低对行政审批、行政许可的制度限制，破除地方保护、行业保护壁垒，积极应用人工智能、大数据技术和互联网平台的优势，加强社会诚信体系建设和政府信息公开力度，探索创新智慧监管机制，提高社会治理体系现代化、法治化水平。

法治政府建设的重要目标之一是建设人民满意的服务型政府。政府执行力、公信力的提升是人民满意与否的重要评判标尺，建设法治政府要求政府及政府工作人员必须加强法治理论学习，培养法治思维，善于运用法治方式和新兴互联网技术手段，提高治理能力的现代化水平，全面推行从决策到执行环节的政务公开，真正将权力放在阳光下运行。

加强行政组织法建设、完善国家机构组织法是建设法治政府的必然要求，也是重要目标之一。科学合理的行政管理体制既是行政管理高效率的保障，又是国家机构改革的重要对象。长期以来我国基层政府行政组织法的缺失严重束缚了行政管理的科学化、法治化建设步伐，常常使得基层政府陷于执法依据不明、执法力度不统一等境地。建设法治政府必须要在机构组织法的完善上做文章，织好依法行政的背景网，为政府依法执法提供坚强法律后盾。

（三）“互联网+”法治政府释义

“互联网+”法治政府，就是指以大数据技术、互联网平台为基础设施与技术支撑，在行政管理体制、国家治理方式上实现互联网思维与法治思维的深度融合，加快政府职能转变和监管体制创新，提升公共管理、公共服务的建设水平，并进一步实现对法治政府建设理念、组织结构、权利权力关系的重构或优化。

“互联网+”法治政府不是单纯的政务电子化，而是将信息化融入政府服务当中，与简政放权、职能转变、优化服务等紧密联系，以信息化促进政府深化改革和国家现代化治理体系的建设。事实上，互联网因素一经介入政府服务，就对原有的公权力秩序和政府内部的科层级制度结构带来巨大挑战【2】，传统意义上的对社会进行全面管理的“全能型政府”正逐渐向着重视社会自治的“有限型政府”转变，网络虚拟空间自带的去中心化属性在法治政府建设中起到重大的驱动作用，同时在行政法学理论上，关于“互联网+”法治政府中的行政法律关系主体地位平等与否的学理争论也再次被提到风口。

法治强则国家强，法治政府建设作为全面推进依法治国的重要组成部分，直接关系着法治中国、中国特色社会主义法治体系建设的成败与否。“互联网+”法治政府建设统筹兼顾法治强国与网络强国双重国家战略【3】，是全面深化改革、全面建成小康社会的内在要求，也是实现国家治理体系现代化的必由之路。

二、“互联网+”法治政府建设面临重大挑战

（一）法治理念有待生根

传统的法治建设理论吸纳了经济学关于“人性自私”这一假设前提，并在法治原则、法律制度等的设计上与其形成对抗，寄望于以理性的制度建设和法治运行来消除“人性自私”对国家权力的侵蚀与破坏。但是以分享经济为代表的互联网经济自带利他主义光环，“免费模式”成为其占领市场、冲击传统经济和获得公众认可的利器，如滴滴出行、得到、春雨等。互联网经济最重要特征之一就是对新发展理念的生动诠释和全面贯彻，它在一定程度上形成了对利己主义这一经济学伦理的挑战，同时也再次提升了行政法学中诚信原则、信赖保护原则、比例原则的重要性。“互联网+”法治政府建设中，必须高度重视诚实信用原则、比例原则等法治理念的培育和生根，尤其在涉及政府监管权限与网络主权安全、个人隐私保护等问题时，必须在强调自然人、法人和其他社会组织恪守诚信的同时，注重同步打造诚信政府、诚信社会，通过健全完善统一社会征信体系、权力负面清单等促进法治理念的转变。

（二）行政权力中心悄然转移

在传统的行政法学理论和具体实践中，政府与行政相对人之间的法律关系存在着主体地位的“不平等”，行政权在行政权利义务关系中具备主导性和强制性，弱势的行政相对人在行政法律关系中主要是履行协助、服从、接受等义务。但是从法理上看法律关系主体之间在本质上应该是对称的，双方在权利义务关系上应该处于相对平衡的状态。随着“互联网+”在经济、政治、文化、生态等多方面的渗透，“用户至上”法则不断解构传统的行政权力中心论，新的行政相对人中心论日益得到认可。法治政府建设过程中，公众对法治运行、法治效果的体验和监督愈发得到强化，公众通过互联网平台可以充分行使参与权、表达权、监督权，政府信息公开制度、权力清单制度的施行使得行政权力的行使愈发公开、透明，传统政府服务、政府管理中的信息不对称、权利不对等的非平衡状态得以扭转，倒逼法治政府的建设从以管理为中心向以治理为中心转变，权力关系结构从对抗转向合作，政府组织结构也相应地从层级分明、壁垒森严的一元化、“金字塔”型结构向多元化、扁平化结构移转【4】。

（三）行政履职方式亟待创新

传统法治政府建设非常重视各政府部门在决策、执法、监督等具体环节的法治化、公开化，但是各行政主体之间依然存在明显的碎片化、孤岛化现象，横向信息资源的不透明、不共享严重制约了行政效率和法治效果。而互联网技术的爆炸式应用及其溢出效应则在彼此隔离的行政主体之间、行政主体与行政相对人之间打通了一条信息公路，“互联网+政务”的推行促使政府政务公开更趋向于全面化、信息化、智能化和集中化。尤其是各地政府机构的官方微博、微信公众号等政务APP的研发运营，极大地助推线上线下法治建设一体发展、开放互动。“互联网+”法治政府建设必须在履职方式上实现与大数据、人工智能等互联网技术的深度耦合，才能真正把准“互联网+”时代的脉搏，实现“互联网+”法治政府建设的全方位发展。

三、“互联网+”法治政府建设的应对路径

（一）深度融合互联网思维和法治思维，探索多元化治理模式

互联网思维，具体包括了“用户至上、体验为王”的用户思维、“开放共享、跨界融合”的互联思维、“羊毛出在猪身上”的盈利思维【5】、“精益至简、人人皆主体”的大数据思维等等多项内容，其最核心特质则是创新和跨界。“互联网+”法治政府建设的各方参与主体，都必须首先建立互联网思维和法治思维双重并举、深度耦合的理念，积极迎接互联网时代所带来的观念变化，顺应行政权力关系向相对人中心移转的大趋势，主动清理与“互联网+”发展不协调不合理的制度障碍，拓展民主政府、法治政府的内涵和外延，找准平台监管与政府监管的衔接点，探索更加科学、民主的多元化法治治理模式。

以网约车的政府监管为例，作为“互联网+”时代交通业与出租业的交叉形态，2016年底网约车新政出台之前各地政府的交通运输管理部门均抱持了相对保守的态度，以传统巡游出租车的标准来约束网约车的运营，结果使得网约车乱相非降反升，甚至在各城市人民政府颁布的网约车新政实施细则中，仍不同程度地存在对互联网经济的抵触或忽视，一度引发民众热议。随着网约车对传统出行的颠覆式创新，相关政府管理部门也很快转变了思维，正面肯定了互联网大数据在法治建设中的巨大优势，通过确立“政府管平台、平台管专车”的监管思路，将监管重心从事前审查转向事中动态监控，充分发挥社会自治、政企互动的巨大能效，积极探索“互联网+税务”、“互联网+保险”、“互联网+公安”在网约车运营中的新类型、新变化，阶段性实现了网约车监管的多元化、智能化和法治化效能。当前，网约车监管领域现在还存在劳动保障不到位、保险开发不灵活、信息保护不全面等与法治政府建设不契合的现象，需要政府和企业继续秉承互联网精神和法治精神，在执法和监督实效上扎实推进。

（二）充分利用信息公开与数据共享，革新政府履职手段

法治政府建设和国家治理体系现代化的根本出发点是以人民为中心，互联网精神的本质亦在于实现对人性的尊重、对用户创造性的最大化满足，二者在价值追求上的高度统一体现在“互联网+”法治政府建设上，就是要充分利用大数据、物联网、云计算等互联网技术在政府履职方式上的革命能力，通过移动APP、权威网站等多种社交媒体、即时通信工具，拓展更多信息公开、数据共享等现代化途径，联通政府部门在行政决策、行政执法、行政监督等各环节的纵向、横向“信息岛屿”，简政放权、优化服务，在多元化、扁平化的政府组织结构下，切实提高公众、社会组织的参与热情、参与能力和监督实效，实现政府履职的公开化、透明化、规范化和文明度。

以失信被执行人联动惩戒黑名单制度为例，自最高人民法院2016年部署“基本解决执行难”任务以来，各地法院充分发挥互联网技术在司法执行信息化、智能化建设中的强大优势，依托大数据库联通公安、工商、税务、房管、教育、交通、金融、组织人事等横向政府部门之间的各项信息资源，建立覆盖全国范围的失信惩戒黑名单，通过信息公开和数据共享织就了一张惩戒教育“老赖”的执行查控大网，到2018年底圆满完成了基本破解执行难的总任务，并且还同步完成了立审执分离、执行警务化等职能改革目标，革新了政府职能履行方式。当然，以失信惩戒黑名单制为代表“互联网+”法治政府建设中，还存在着信息公开限度不适当、共享数据类型不明确、退出机制不完善、隐私保护不周严、公示监管不到位等诸多实践难题，未来我们在“互联网+”法治政府建设中必须正视这些新的问题，切实在网络安全和信息保护方面做文章，进一步探索转变职能的更佳方案，实现法治政府各项建设目标。