高校电子公务文书档案单套制管理研究

杨 栋，程玉红

（淮安信息职业技术学院，江苏淮安223003）

随着高校智慧校园的发展，很多职能部门业务系统都已上线，电子文件取代纸质文件呈现出不可逆的发展趋势，而一些具有价值的电子文件没有作为电子档案归档。对此，本文以H高校为例，对公务文书档案进行研究，探讨高校电子公文的单套制归档可行性。

1 高校公务文书档案现状及归档面临的问题

1.1 高校公务文书档案现状

高校公务文书主要分为收文和发文两类。一类是学校发文，学校已经建立OA办公系统，实现了网上流转；另一类是学校收文，学校收文以江苏省教育厅和淮安市政府的文件居多，因省教育厅和市政府已建立了网上发文系统，所以收到文件以电子文件为主。目前收到文件有以下几种类型：一是省教育厅的AIP格式文件；二是市政府GD格式文件；三是PFD文件；四是纸质文件；五是OFFICE格式文件。学校办公室将纸质文件转换成PDF文件上传，其他类型电子文件不修改格式直接上传至收文系统。

1.2 高校电子公务文书归档面临的问题

1.2.1 重复劳动，工作效率降低

一方面学校办公室要忙于将纸质文件、AIP文件转为PDF格式的电子文件，并将电子文件上传至办公系统进行会签；另一方面档案室最终归档是将电子文件全部再转为纸质文件。传统的纸质文件归档只需要将平时收发的文件进行分类、编号、编目、装盒，最后移交给档案室保管。而电子文件则需要打印为纸质文件，再进行分类、编号、编目、装盒，最后移交给档案室保管。

1.2.2 增加成本

由于电子文件数量较大，为最大程度保持电子文件转换成纸质文件后的真实性，需采购彩色打印机，将文件进行彩色打印，产生了海量的库存。同时纸质文件存档还需要准备大库房、密集柜等档案保管设备，增加了很多成本。

1.2.3 传输过程容易出错

相对于纸质文件的真实、不易篡改的特点，电子公务文书在传输过程中容易被修改、缺失甚至数据损坏无法读取，导致无法归档。

2 电子公务文书档案实行单套制的可行性

2.1 电子公文单套制的内涵

单套制是相对于传统的纸质、电子双套制归档而言。在单套制归档模式下从文件的生成到存档过程中都不出现纸质文件。电子文件在生成、流转、办结和归档过程中嵌入电子签名等科技身份识别信息，电子文件办理完后即可提交归档。

2.2 电子公文的法律地位逐步确立

2018年12月，国家档案局修改《电子公文归档管理暂行办法》，将第七条修改为符合国家有关规定的电子公文可以仅以电子形式存档。2019年1月，中共中央办公厅和国务院办公厅联合印发《党政机关电子公文处理工作办法》，文件规定党政机关电子公文同纸质公文具有同等效力，其他单位可参照执行。2019年4月，李克强总理发布第716号国务院令，其中明确了符合电子签名法的电子签名与手签或盖章具有同等法律效力、电子证照与纸质证照具有同等法律效力、电子印章与实物印章具有同等法律效力、符合档案管理要求的电子档案与纸质档案具有同等法律效力[1]。这些规章的制定和修改，充分体现了国家对电子公文法律地位的认可，有效地解决了电子公文档案单套制归档的法律空缺问题。

2.3 单套制的试点范围逐步扩大

2014年上海自贸区颁发《中国（上海）自由贸易试验区条例》，《条例》第四十四条明确规定：“自贸试验区推进电子政务建设，在行政管理领域推广电子签名和具有法律效力的电子公文，实行电子文件归档和电子档案管理。电子档案与纸质档案具有同等法律效力。”[2]并于2016年11月，率先推行电子档案单套制管理模式[3]。浙江省、湖北省已建立政府机关电子文件线上归档管理制度。国家中医药管理局初步完成档案管理系统与办公自动化系统对接工作[4]；最高人民法院已启动全国法院统一的电子档案管理系统建设，探索以电子卷宗为核心的诉讼档案“混合单套制”归档方式。在2019年全国档案局长、馆长会议上，李明华同志提出扩大电子档案单套制管理试点范围，推动电子档案管理从双套制向单套制过渡。由此可见，电子文件单套制归档是大势所趋，高校档案室应根据国家档案局的相关规定做好单套制归档准备工作。

2.4 电子公务文书有严格的格式

学校收到来自政府机关的公务文件以及学校自己发布的公务文件行文格式都是统一的，都是按照《党政机关公文格式》GB-T 9704-2012执行的。淮安市政府的GD格式和江苏省教育厅AIP格式的文件都是政府部门公务文件专用电子格式，不需要修改格式就能上传。其他纸质文件转换成PDF格式文件，因为PDF格式不仅可以很好地保持文档的格式，而且不容易被随便修改，是电子文档归档可采用的一种非常合适的电子文档格式。

2.5 提高效率，降低成本

电子公务文书单套制归档是利用成熟的公文流转系统，使电子公务文书实现制作、流转、办结、归档的运转过程网上办理。避免出现双套制存档出现的电子文档和纸质文档不对应的现象，减少了纸质归档时需要进行的打印、整理、编目、装盒等庞大的人工工作量，降低了打印耗材成本及密集架等硬件成本。

2.6 保管期限短

根据机关文件材料归档范围和文书档案保管期限规定，只有上级机关制发属于高校的重要文件材料和上级机关对高校机构设置、人员任免、编制管理等文件材料需要永久保管，其余保管年限是定期。高校从省教育厅和地方政府接收的文件大部分是定期保管。

纸质档案只要做好防霉、防潮、防虫、防火、防盗、恒温、恒湿等工作就能使档案长久保存。电子档案不像纸质文件一样看得着、摸得到，电子档案保护的不再是电子档案本身，而是保护存储电子文件的载体。电子档案保管多采用档案级光盘、数据磁带、磁盘阵列等形式，各有优点，但都有使用期限，需要定期检测。保管期限短的公务文书档案正好可以用来进行试点，在单套制管理过程中发现问题，找到更为合适的保存方法，为今后其他类型电子文件的存档积累经验。在试点过程中即使档案保管出现了一些问题，造成了损坏，也可以通过相关渠道向上级机关重新申请获取公文，重新归档，将损失减少到最小。

3 电子公务文书档案单套制管理需要解决的问题

3.1 高校各部门应加强电子档案意识

随着智慧校园的深入建设，各职能部门都有自己的业务管理系统，但这些系统没有和档案系统对接，系统内保存的数据不能导入档案系统，元数据也没按要求进行备份，容灾能力差。各部门管理电子文件所需面临的问题不仅有技术上的不成熟，而且还有管理措施和认识上的不到位。首先，部门领导要树立电子档案意识，认识电子文件的价值；其次，各部门在升级或新建系统时，要将系统内电子文档归档问题纳入建设目标，确保系统能和档案系统接轨，实现一键归档。

3.2 提高档案员的素养

电子文件的单套制保管对档案管理人员提出了更高的要求，不仅要熟悉电子档案归档知识，而且还要对计算机知识熟练掌握。高职院校由于档案基础薄弱，档案员很多都是兼职的，流动性也大。电子公务文书单套制的试点工作，能通过实践操作、理论学习为学校培养一支专业的、能适应未来电子单套制归档的档案员队伍。

3.3 电子文件归档的真实性保护

我国电子文件归档与管理规范对确保电子文件的真实性提出了相应措施，这些措施的核心就是确保电子文件的真实性和记录操作过程日志的真实性[5]。目前，高校基于手机的移动办公平台已进入应用阶段，电脑端和手机端都可以批阅公务文书，所以不仅电脑端要具备安全的电子签名技术，手机端也应具备安全的电子签名技术。

目前，生物识别技术已经广泛应用，类型也很多，适用于电子文档的生物识别技术有指纹技术和签名识别技术。现在很多智能手机已具备指纹识别、人脸识别和声音识别技术。就签办电子公文来说，指纹识别技术更合适，因为人脸识别需要将手机对着脸，声音识别则受制于环境，两者都不适合。由于指纹技术容易被窃取和复制，笔者认为结合智能手机手写签名和指纹识别技术两者合一的多重生物识别技术更为安全。在电脑端，则可从合格的证书颁发机构获取符合我国电子签名法的个人数字证书，在使用时插入电脑签办电子公文。

3.4 电子档案单套制存储应采用多件制并定期抽检

电子档案不像纸质档案那样放在一个合适的环境下不会损坏，电子档案应该说比纸质档案更脆弱，存储资料容易遭受病毒破坏，容易被黑客攻击，存储载体保管环境比纸质档案要求更高，需要防震和防磁。因此电子档案单套制归档采用多件制更安全可靠。

电子档案不同于纸质档案可以直接阅读，电子档案是需要凭借相应的软件或者机器读取的。因此，需要定期对归档的电子档案进行检查，确保电子档案能够正常读取，内容没有缺失。如有软硬件设备更新，应确认库存载体与新系统、新设备的兼容性。如不兼容，应及时对电子档案进行迁移操作[6]。

4 结语

电子文档单套制归档是一个新事物，电子文档不仅仅是电子公务文书，还包含视频、音频、数据等以数码形式存储的一切文件，另外还涉及到了规章制度建设、人员培训、文档系统的建设等方面。H高校的公文传阅系统已经运行10年，版本也更新到第二代，电子公文的上传、流转、归档有了一定的经验，将电子公务文书作为学校电子文件单套制归档的试点有十分充足的理论和实践基础。通过试点电子公务文书单套制归档，为学校积累单套制的管理经验，发现相关问题，以及为今后全面推行电子文件单套制管理打下基础。